肖艳

【摘 要】推行政府购买服务是一种有利于政府职能转变、优化资源配置、满足公众需求的重要举措，然而通过文献分析及目前的现状，政府购买公共服务在发挥其作用的同时也存在购买方与被购买方两大主体中的风险，面对蕴含的风险及凸显出来的矛盾需要认真考虑风险因素且探究出防范的对策。

【关键词】公共服务；社会组织；政府

一、政府购买公共服务风险的内涵

政府购买公共服务的过程是基于委托-代理的基础上进行的，通常是通过合同制购买公共服务，但是在缺乏法律依据、监督评估失效、合同漏洞等不利因素的影响下，其间任何一个环节出现偏差，都会导致购买结果与政府的宗旨发生背离，使参与主体的利益遭受一定的损失。政府购买公共服务的风险是指政府购买行为达到的实际结果与购买前的预期目标发生了偏离以及因为这种偏离造成的不利影响。同时现阶段由于政府不能面面俱到，且缺乏专业性，按照通俗的话讲是有政府管不到，也管不好的公共服务的领域，也谓“政府失灵”现象，导致政府供给公共服务的质量和种类满足不了公众的多样性需求。

二、政府购买公共服务的风险

风险主要存在于购买方与被购买方两个主体中，具体来说即为政府与社会组织。购买方（政府）存在着购买成本增加、监管失灵、政府腐败等风险，而被购买方（社会组织）则面临服务质量低下、尋租行为以及垄断的风险。

（一）购买方（政府部门）风险

第一，成本增加。主要成因是信息不对称。在购买前，由于政府不能完全了解承接服务的社会组织的资质和能力或者社会组织为了申请到项目有意隐瞒真实的组织信息，这会影响到最终的合理选择，不能有效的支出适当的财政资源；在购买后，一些社会组织为了实现利益最大化，有可能不按照合同的要求来操作执行，通常会以次充好，通过压缩成本、降低服务质量来完成购买合同。这些信息的不对称行为最终会导致逆向选择，这是对政府的公信力、社会组织的成熟以及公众的满意度都会产生不利的影响。

第二，监管失效。主要体现在公共服务的特性导致政府成本—收益核算很复杂，且购买的服务涉及多个行业，缺少每种行业的专业技术人员，这会影响到科学评估的效果。同时政府的质量监管部门比较分散，又缺少自身监督的机制，导致监督的结果有失真实。有些政府将监管职能外包给一些专业的评估机构，实际上这些评估机构有时迫于生存的压力， 评估行为常常受制于某个政府职能部门。这样不管政府部门自身的监督还是专业评估机构的监督，最终的结果都失去了实际意义。

第三，政府腐败。利益是一切行动的动力，每个组织决策的目标都是寻求最终利益的最大化。政府将市场竞争机制引入公共服务的提供，本意是通过竞争激发各提供主体的动力，但是在政府与社会组织合作的过程中必然存在腐败的机会[1]。在签订合同前，政府官员会通过公开招标的方式选择有资质的社会组织，但没有明文的社会组织资质规定，因此社会组织的选择可能由某位长官意志决定，有的社会组织与政府部门有一定的内部关系，这就导致了在招投标的环节政府和社会组织很容易进行合谋，暗箱操作。

（二）被购买方（社会组织）风险

第一，服务质量低下。由于社会组织发展不成熟、公众监督渠道不畅、政府监督不到位；以及没有统一的购买合同文本，合同内容也没有明确的规定。政府都是根据所要购买服务的具体情况对合同内容进行修订，难免会存在漏洞，这些都影响到了服务的质量。

寻租行为。寻租是“非生产性的追求经济利益的活动，是那些为维护既得经济利益和对既得经济利益进行再分配的非生产性活动”[2]。它有损于社会福利，在损害公正的同时也浪费了社会资源。尤其是当一些社会组织通过向政府部门行贿的方式竞标成功后，会通过提高公共服务价格、降低提供服务质量等方式弥补寻租时付出的高额代价，最终受损失的则是公共服务的消费者。

第二，垄断风险。很多情况下，由于社会组织获取的招标信息并不一致，致使参与竞争的社会组织数量较少，在缺乏充分竞争的条件下，政府找不到适合承接的最好的社会组织，这样服务项目被一个社会组织提供，本质上还是垄断的，垄断使社会组织丧失了主动提高竞争力的积极性与紧迫性，最终可能导致服务的质量与效率不如传统的政府垄断模式。

三、构建政府购买公共服务的风险规制

（一）加强相关的法律规制

良好的法律和政策环境，能够为政府购买公共服务政策的推行提供合法性、可行性，巩固风险防范的制度基础。目前我国仍然缺乏全国性的法律和法规，对于社会组织违反合同的行为不能形成刚性的约束，所以在引入政府购买公共服务机制的过程中，亟需进行相应的制度建设。

（二）构建信息公开机制

政府要认真落实《政府采购法实施条例》第十五条的规定：“政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。” [3] 知情权是公众的一项基本权利，为保障权利正常行使，必须让政府权力在阳光下运行。

（三）建立多元评价监督机制

政府在购买公共服务的过程中，要进行动态管理和跟踪评估，对社会组织履行购买合同进行有效监督和评价，这有助于防范政府购买公共服务出现的各类风险。应当建立健全涵盖第三方评估、大众传媒、社会公众以及专家监督在内的多元监督评价机制[4]。

（四）培养提供公共服务的专业人才

社会组织提供服务质量的好坏与专业的管理人员与服务人员有密切的关系，要建立健全的人才培养机制，人才队伍的建设应与大学、研究机构合作，不断拓宽社会组织员工发挥潜力的空间，提高员工的社会地位与工资福利待遇，吸引高素质人才进入社会组织，以提高员工的专业知识、服务技能和思想道德水平。

（五）提升社会组织承接公共服务的能力

社会组织的能力，是保证公共服务专业化和可持续发展的关键，也是有效防范政府购买公共服务风险的重要路径。当前我国社会组织无论是存在规模、社会组织承接服务的能力上，都不能与发达国家相提并论，这在很大程度上阻碍了公共服务质量的提高。

总得来说，政府购买公共服务目前的实践做的如火如荼，但是暴露出来的问题也不少，需要全面考虑其中所蕴含的风险，多加完善，不能盲目的套用的外国的做法，需要适合本国国情并且完善相关法律法规制度，以做出更好地购买行为。

【参考文献】

[1] 王洁.政府购买服务-现代政府公共职能的延伸[J].中国政府采购，2011，（4）：19.

[2] 周云波.寻租理论与我国体制转轨过程中的非法寻租问题[J].南开经济研究，2004（3）.

[3] 《中华人民共和国政府采购法》第十五条（2015）.