吴丰

【摘 要】PPP模式在我国还处于不断发展和完善阶段，需要不断的实践和总结经验去提高项目的运营管理水平。作为审计，更应当未雨绸缪，深入分析研究，不断探索。

【关键词】审计；风险

2013年来，我国掀起了一轮PPP热潮，这种新的合作开发建设模式有效缓解了中央及地方政府的财政压力、降低了地方债务风险、增加了基础设施和公用事业领域公共服务的有效供给。但是，在PPP项目的实施过程中，普遍存在重签约、轻落地，重建设、轻运营的情况，从而导致项目风险偏高不下；因此，很有必要对PPP项目的风险进行深入系统的研究，明确审计重点，制定与之相适应的审计方案，实现全面分析、评价项目风险和有效降低审计风险的目的。

一、PPP模式简介

PPP又称PPP模式，在广义上定义为政府和社会资本合作为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系。狭义上，PPP强调的是政府通过商业行为而非行政行为对项目进行控制，通常表现为在项目公司中占有股份，并通过与社会资本方进行合作达到优势互补、风险共担和利益共享。

二、PPP项目存在的主要风险

通常而言，PPP项目全生命周期范围内可能发生的重要风险种类和数量较多，由于交易结构的不同，具有典型的行业特点，下面以正在建设的三亚有轨电车PPP项目为例进行项目风险分析。三亚有轨电车项目总投资约14.77亿元，全长8.37km，共设置车站15座，项目建设期和运营期为25年；该项目采用BOT（建设-运营-移交）模式进行合作，由三亚市轨道交通有限公司负责三亚市有轨电车示范线项目的投资、建设、特许经营和维护。根据有轨电车行业特点，存在主要风险包括：

1、市场风险

（1）新增竞争项目出现的风险

有轨电车建成后，如果在有轨电车运行的线路上出现新公共交通工具譬如地铁或者公交通道，将对有轨电车交通量产生明显的分流影响，严重影响到有轨电车的运营效益。

（2）客流量波动风险。

客流量的多少直接影响轨道交通运营收入。三亚属于旅游城市，近年来旅客总量持续增长，为项目的运营奠定基础，但淡旺季客流差距明显，且市民对有轨电车这一新型交通工具的接受度还不确定，需承担一定的市场经营风险。

（3）票价及运营年限。

项目收入主要源于票价收入，有轨电车收费标准由三亚市政府批准，收费标准高低将较大程度影响项目公司的票价收入，同时由于有轨电车运营期较长，随着经济发展，运营成本的增加，需要申请调整票价。

2、项目管理风险

（1）成本超支风险

有轨电车项目工程在建设和运营期间由于延迟完工、通货膨胀、材料设备涨价、工程施工管理缺陷以及环境和技术方面产生的问题都会造成项目成本超支。

（2）管理不善风险。

由于项目管理人员是随着项目公司的组建而逐步到位的，因此在公司日常经营管理中会存在诸多问题，从而会对项目整体产生风险。规章制度不健全，企业文化的磨合等。

3、征地拆迁风险

征地拆迁是影响有轨电车建设的一个主要社会风险。对三亚有轨电车而言，因为存在大量拆迁房屋，需在双方合作框架协议书中明确由政府负责具体实施本项目的征地拆迁及安置补偿工作。

4、政策风险

政策风险指因各项政策的变化而可能导致投资损失的风险。

（1）行业管制风险。

有轨电车属于国家鼓励发展的产业，因此，在行业发展方面的风险较小。

（2）收费政策风险。

有轨电车项目与民生息息相关，项目运营期内可能会存在收费政策调整的风险。

（3）政府承诺方面的风险

为保证有轨电车在运营期间的收入和利润，政府一般会向社会资本方承诺有轨电车经营权不能提前赎回、不能批准竞争项目建设，并会给予一定优惠政策及补贴；因有轨电车运营期较长，政府政策的变动等因素会存在上述承诺无法兑现的风险，

5、金融风险

PPP项目金融风险主要为利率风险和项目融资风险，其中最主要的是项目融资风险。城市轨道交通建设规模大、投资大，项目公司要收回成本、偿还银行等金融机构的贷款，需要较长的投资回收期，项目资金缺口较大。

三、PPP项目审计应关注的重点

本文研究的PPP项目是以风险为导向，根据PPP项目全生命周期各个阶段可能存在的主要风险进行重点审计，以下是审计需要关注的重点：

1、投资估算编制过程的审计

投资估算是工程项目建设前期从投资决策直至初步设计之前的重要工作环节，投资估算对将来PPP项目能否取得预期的经济效益起到关键作用。如三亚有轨电车PPP项目，在對其投资估算进行审计时应重点关注投资估算相关资料、数据、指标等依据是否合理，投资估算方法是否得当，计算方法是否准确等，除此之外，需根据有轨电车运营的线路规划制定车辆采购数量及初始运营期间人员的配备数量，并且要对运营期间设备维修及保养成本进行合理估算。

2、开展全过程跟踪审计

PPP项目全过程跟踪审计包括了项目建设期和项目运营期全过程，甚至可以将跟踪审计时点前伸至立项阶段。三亚有轨电车PPP项目除了要对建设期及立项阶段进行跟踪审计外，运营期间跟踪审计也是重点内容，通过对其全过程跟踪审计能在过程中发现项目建设、运营阶段存在的问题，及时提出审计意见和建议，督促建设单位加强管理，最终达到规范建设程序、规范投资管理、保证工程进度、提高投资效益的目的，能够及时发现并纠正建设项目存在的问题，有效减少违法、违规事件发生，降低建设项目失控风险。

3、强化合同管理的审计

PPP模式是一种契约模式，合同管理是重中之重，政府方与社会资本的风险划分原则与内容应在合同中载明，明确双方权利和义务。在审计中应重点关注合同管理以下几方面：

（1）合同主要内容和条款是否完整。根据项目行业、付费机制、运作方式等具体情况的不同，PPP项目合同可能会存在较大差异，以三亚有轨电车PPP特许经营协议为例，包括以下核心条款：定义和解释；双方的一般权利和义务；项目设计、建设工期、项目的前期工作；项目的融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目的维护；付费机制；履约保函；保险；不可抗力；违约、提前终止及终止后处理机制；项目的移交；适用法律及争议解决；合同附件等。

（2）合同订立程序是否规范，是否基于风险分配原则来确立双方权利义务关系。通常由政府方承担的风险包括：土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力、最低保底量风险等；由项目公司承担的风险包括：如期完成项目融资的风险、项目设计、建设和运营维护相关风险等；由双方共同承担的风险是自然不可抗力。

4、关注PPP项目财税审计

PPP项目会计核算及税务处理已成为项目实施过程中重点考虑的环节。由于PPP模式具有特殊性，在进行财务审计时应关注其会计核算及税务处理与一般建设项目差异，在进行财务审计时应该关注项目相关收入确认、项目资产的初始确认及项目收入的分配。此外，在进行审计时也应该对PPP项目税收处理进行关注，一方面在PPP项目前期阶段尽早进行税务筹划，避免涉税业务事项处理不规范，另一方面应充分研究政府给予PPP项目税收减免的优惠政策如所得税的三免三减政策，降低税负和交易成本。

总的来说，PPP模式在我国还处于不断发展和完善阶段，需要不断的实践和总结经验去提高项目的运营管理水平。作为审计，更应当未雨绸缪，深入分析研究，不断探索，围绕全面风险管理这一核心目标，实现全过程、全覆盖的审计；从PPP项目本身着手，关注项目实施主体和项目实施情况，突出项目物有所值评价的落实情况，为推进PPP项目规范健康发展做出审计应有的贡献。