文|高立定 何 斌 姚 杰

环境污染和资源破坏等违法行为不可避免会破坏生态环境，如何在对环境污染和资源破坏类案件处罚到位的基础上，修复被破坏的生态环境是合理处置该类案件必须考虑的另一个重要方面。

生态环境损害赔偿迈入新阶段

自2018年1月1日起，生态环境损害赔偿制度正式迈入了全国试行的新阶段。对造成的环境污染和生态破坏后果要求责任人修复赔偿在环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等法律法规中均有明文规定，在侵权责任法、刑法等也有体现。如《中华人民共和国环境保护法》第六条第三款规定：企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。《中华人民共和国水污染防治法》有多个条款规定了污染者应消除污染，恢复受污染的环境原貌要求，并明确相关主管可代为治理（代履行）。其中第七十六条规定了向水体排放污染物造成环境污染的修复，第八十条规定了因船体造成环境污染的修复，第八十三条规定了因突发环境事故造成水体污染的修复。《中华人民共和国大气污染防治法》第七条规定企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。另外，《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条规定因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。上述几部法律法规所指的责任应当也必然包括行政（刑事）和民事两个方面的责任。《中华人民共和国刑法》第三十六条也规定由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。政府作为环境质量和自然资源的管理者，理应是环境质量和自然资源破坏的受害人，犯罪分子应对其行为造成的生态环境损失向其管理者进行赔偿。近几年，全国多地在办理环境污染和生态破坏等案件中开始引入生态修复赔偿程序，逐步形成了“绿色办案服务绿色发展”理念，取得了很好的成效。但对照生态环境修复相关法律法规和最新出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案的意见》，仍需进行深入实践探索。

开展的实践探索和取得的成效

构建生态修复联合机制。新环保法规定环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监管，其他相关部门依据各自职责实施监督管理，因此，我国的很多生态环境保护职责是在农、林、渔、国土等行政主管部门的，对环境污染和资源破坏类案件的处罚机关也各有不同。因此，要落实好生态修复赔偿机制，构建生态修复联合机制尤为重要。多地在该方面有了很好的探索。如2017年浙江省检察院下发了《关于充分履行检察职能服务美丽浙江建设的意见》，要求全省检察机关认真贯彻落实中央和省委关于加强生态文明建设的战略部署，把服务美丽浙江建设作为我省检察机关的一项长期任务摆在突出位置抓好抓实，为美丽浙江建设提供更加有力的司法保障。浙江省开化县环保、国体、林业等具有环境资源保护职能的行政执法单位和检察院、法院等司法机构联合出台《关于联合建立生态环境修复补偿工作机制的若干意见》，就生态修复方式、补偿标准、执法信息共享、执法程度、监督途径等工作达成统一，引导和监督行政执法机关在办理破坏生态环境案件时积极开展生态修复活动，形成整体推进生态修复的工作合力。浙江富阳等县（区）成立了公安、检察驻环保办公室，开展实体化办公。

探索生态修复方法。生态环境修复赔偿涉及水域、渔业、林业、矿山、污染修复等方面，跨境倾倒等环境违法行为还涉及异地修复，可以说生态环境赔偿修复覆盖面是立体式、全方位的。因此，配套的赔偿修复方式也应该是分类施策。如对污染环境类案件适合运用“消除污染”的修复方式，以最大程度地清除污染，还原到污染损害前状态。如浙江富阳在办理多起固体废物倾倒污染环境案中，在已作出行政处罚的同时，督促涉事企业全面清理被倾倒的固体废物并对被污染的环境进行修复，使其恢复到污染前的状态。山东省高院在审理中华环保联合会诉新安化工违法倾倒危险废物环境损害赔偿案中，虽违法行为人在刑事判决中已被处罚高额罚金，但山东省高院仍依据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条的规定，对新安化工判决要求支付2274万元的环境损害赔偿费用。对非法捕捞类案件适合运用“增殖流放”的修复方式，如浙江龙泉在兰巨乡“瓯江龙泉溪段”起点处，建立了浙江省首个“增殖放流”基地。对生态环境损害后不符合现场修复条件，且有替代性修复必要的案件，适合运用“代履行”的方式，即责任人与负有监督管理职责的行政主管部门签订书面“生态环境赔偿修复协议”，依照协议对替代性修复项目的生态环境进行治理，这是行政处罚代履行的有效延伸和创新。如舟山普陀在查办某一非法捕捞水产品案件中，因当年季节已不适合开展增殖流放，于是委托专业机构出具生态修复意见，督促当事人缴纳生态修复基金，由海洋渔业部门在第二年合适时期增殖放流，提升了生态修复的实际效果。

动态监督生态修复履行过程。生态环境修复的关键是修复质量，因此修复监督和修复后评估是重要环节。现阶段大多采取按照处罚类型进行分类监督的，即谁作出，谁负责。行政处罚类案件，由做出行政处罚的行政机关落实督促修复工作，环境犯罪类案件，由司法机关落实督促修复工作。如浙江瑞安检察院在生态修复监督中，由派驻相关部门检察官联络办公室联合相关部门开展动态监督。修复后，组织人员验收并形成书面报告，作为依法从轻处罚的依据，确保生态修复工作有效开展。平湖市利用平湖电视台等本级主流媒体，对全市非法捕捞破坏渔业资源生态修复放流活动和典型环境资源类案件审理进行全程报道，通过以案说法来营造生态损害修复的社会氛围。

亟需解决的问题

生态赔偿修复覆盖面有待进一步拓宽。当前生态修复工作格局是各行政执法机关负责行政案件，司法机关负责刑事案件，单打独斗现象较为突出。每年查处的环境污染和资源破坏类案件不少，但损害赔偿修复主要还停留在资源破坏类案件，启动的比例也很低。原因有二，一是个别地方和个别部门对生态环境损害赔偿修复工作不够重视；二是国家对提起环境损害赔偿的公益诉讼机构要求过高。

执行实效有待进一步加强。个别地方存在一定的 “重机制、轻执行”的现象，信息互通和共同协作不够，统一的生态修复氛围尚未形成。修复工作跟踪督查和修复后评估未动态跟上，很大程度削弱了生态修复效果。如对盗挖石矿的生态修复还主要停留在对盗挖矿区进行封堵和简单表层复绿的层面。

生态修复标准和后评估有待进一步完善。目前，生态修复赔偿工作尚缺乏系统统一的工作机制，导致相同破坏生态环境的案件在不同的地方存在不同的修复赔偿标准，影响案件处理结果的公平公正。案件的修复后评估难，特别是在破坏林木、水产资源修复方面，由于林木、鱼类生长管护的漫长周期和成活率的不确定性，如何保证补植苗木、流放鱼苗成活，生态恢复有效，还不能准确予以后评估。

探索建议

进一步完善相关法律法规和配套制度。目前，生态环境损害赔偿要求和公益诉讼在环境保护法、侵权责任法等法律法规和司法解释中均有体现，但尚未真正出台专门的单独法律。生态环境损害赔偿制度改革国家也是2015年才开始试点，虽然试点的7个省市取得了明显的成效，也形成了初步的配套机制，但全国范围内推行是今年1月才开始，损害评估鉴定机构标准和鉴定技术规范都尚未正式出台，真正实现环境污染和资源破坏类案件“能修尽修”目标仍任重道远。下一步，国家层面要加快出台损害评估鉴定机构标准和鉴定技术规范，条件成熟时出台单独法律法规，提升生态修复赔偿制度的可操作性和严肃性。各行政和司法机关要善于在处理环境污染和资源破坏类案件中使用生态修复赔偿机制，提升案件的处置实效。

进一步加强部门协作和统一赔偿标准。各行政执法机关和司法机关要建立信息共享平台，将环境污染和资源破坏类案件统一纳入信息平台中，实现“一站式”管理。各级党委、政府和各级部门要加强纵向沟通和横向协作，形成齐抓共管的工作格局，条件成熟时，可将生态环境修复赔偿工作纳入社会综合治理范畴，由属地政府牵头成立生态环境修复协调性机构，设立生态环境修复专户，把收缴的生态环境修复补偿金、赔偿金纳入生态环境修复专户管理，由相关部门统一调配用于各类生态环境修复中。合理确定统一的生态环境修复标准，至少各地级市层面要统一标准，这样既可保证公平公正，又有助于工作推进。因为修复赔偿标准过高，赔偿人无力承担，会导致法院判决难以执行，修复赔偿标准过低，达不到预防违法犯罪，教育赔偿人的目的。另外，要加大对办案人员的专业业务培训，提升办案人员办理案件和督促生态修复的履职能力。

进一步完善生态修复和修复后评估工作。各级部门要支持权利方主张生态环境报害赔偿权利，对环境资源破坏类案件要第一时间立案调查。司法机关要支持行政机关与生态环境赔偿义务人进行赔偿磋商，达成赔偿协议。对于双方申请赔偿协议司法确认的，人民法院要及时依法予以确认，以确保协议的强制执行性。对于磋商未达成一致，行政机关向人民法院提起诉讼的，检察机关要支持行政机关起诉，提供有关法律意见，人民法院要及时受理宣判，坚决保障生态环境损害赔偿制度落地生效。要加强对污染环境案件督促消除污染后的跟踪监督，特别是有毒有害废物、垃圾清除后，要防止死灰复燃、原地再生污染源等情况；对破坏林木、渔业资源的生态修复，要注意督促补植林木的生长管理，流放鱼苗的成活率。林木生长周期较长，要确保补植林木的成活率，防止出现“不考虑成活率、只追求补植率”的形式修复现象，确保生态修复实效。加强对生态环境损害赔偿行为的监督，防止“只赔偿、不修复”或“只修复、不赔偿”。另外，要适当降低提起环境公益诉讼主体资格要求，探索建立检察机关公益诉讼与行政机关生态赔偿诉讼衔接机制，确保环境污染和资源破坏类案件“能诉则诉，应诉尽诉”。