张菊梅

(惠州学院政法学院，广东惠州 516007)

2013年9月，国务院出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》强调，政府购买公共服务作为加快服务业发展、满足服务需求、创新服务供给的重要途径，应该加以引导和鼓励。[1]同年11月，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出，应推广政府购买公共服务，所有事务性的管理服务，都可以尝试引入竞争机制，向社会力量购买[2]。2016年6月27日国务院专门成立了政府购买公共服务工作领导小组，以加快推进改革的步伐。在中央政策的推动下，各地政府在医疗、养老、就业、教育等领域推进了政府购买服务，用于购买服务的财政支出持续增长。数据显示，2012年到2016年，全国政府采购服务的增幅显著，各年度的增幅依次为36.6% ,26.4% , 26.1 % , 72.9% , 45.4% 。[3]政府购买是新时期公共服务供给的重要途径，其有效推进总是伴随着不同的催促力量和兴起动因，并形成多种类型的购买模式，各种模式有不同的适用范围、运行条件和基本特色。对政府购买公共服务的动因和模式的深入考察，有利于更好的把握政府购买活动的运作规律和机制特征，为有效推进政府购买服务提供更好的理论指导。

一、政府购买公共服务的多层动因

政府购买公共服务的广泛应用受多层动因推动：新公共管理理论、公共物品理论、多中心治理理论、新公共服务理论等理论的兴起是推动政府购买公共服务实践的学理动因；构建服务型政府、完善公共服务体系、实现治理现代化则是推动政府购买公共服务的现实动因。

(一)多元理论的兴起推进政府购买服务的实践探索

上世纪70年代末以来，伴随着世界性的政府治理和服务创新改革实践，由新公共管理理论、公共物品理论、治理理论、新公共服务理论构成的理论体系，为各国政府的改革探索提供了强有力的理论指引，也是政府购买服务实践的学理因由和理论基础。新公共管理理论虽然被冠于“政府流程再造理论”、“重塑政府理论”、“企业家政府理论”、“无缝隙政府理论”等多种头衔，但其基本主张是一致的，即借助市场在资源配置上的优势，将市场竞争机制引向公共服务领域[4](P4)，以克服由政府垄断导致的“X-无效率”[5](P83)。公共物品理论则认为，“公共物品的本质属性在于非排他性和非竞争性”[6](P32)，但同时，这本质属性并非绝对的，在现实中，许多公共物品还具备地域性和一定的排他性，即属于“准公共物品”[6](P32)，不同种类的公共物品应该采取不同的供给方式，准公共物品以市场化、民营化和社会化方式供给更有效。正如盖伊·彼得斯所言，“公共服务市场化不但可以在公共服务中形成竞争，打破垄断，提高服务效率，还可以促使公共服务决策权力分散，还权于民，等等。”[7](P2)治理理论则提出多元主体参与，以民主互动、协商对话的方式，形成多中心合作治理体系。正如其代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆所指出，不同于市场和政府，具有志愿性、非营利性和灵活性等特征的非政府组织、非营利性组织和公民在公共治理中起着重要作用，他们相互尊重、相互合作，沟通交流，以实现公共服务的有效供给。[8]新公共服务理论提倡“参与式”公共治理模式，它强调“政府的职能是服务”[9](P40-41)，政府应在公民权利和公共利益导向下，与非营利性组织、私营部门、公众等，共同参与公共服务和公共治理。上述理论不但为政府购买公共服务实践提供了价值指引，为如何评价、规范政府购买服务提供了价值标尺，还对政府购买公共服务的性质、原因、内容、标准、方式等基本逻辑进行了深入的理论阐释，在这些价值目标和理论阐释引导下，各国政府积极探索政府购买公共服务实践。

(二)构建服务型政府战略促使政府购买公共服务

党的十八大以来，构建服务型政府，是我国政府改革和发展的重要战略目标。服务型政府的内涵是人本政府、有限政府、全心全意为人民服务的政府、令人民满意的政府。为此就要转变政府职能，促使政府从计划体制下的“全能型”向“有限型”转型，从“管制型”向“服务型”转型，从“官本位”向“民本位”转型。改革开放以来，虽然我国的社会主义市场经济已经得到快速发展，但是计划体制下的“全能型”政府定位并没有得到彻底的改变，就公共服务供给而言，许多地方政府依然包揽了公共服务的决策、生产、分配、监管等职能。而随着经济社会改革的日益深化，政府的这种“全能”角色显然不能适应时代的要求。而政府购买公共服务正是构建服务型政府的重要途径、方式。这体现在，政府购买公共服务，为政府职能转变提供了良好契机和途径。通过购买服务，政府可以将一部分具有专业化、事务性的公共服务生产职能转移给社会力量，政府自身则专心做好其本职工作——担任服务的“决策者”、“规制者”和“监督者”的职能，将有更多的精力了解公众服务需求、规划和制定公共服务政策、标准、程序等，更好的做好公共服务的监管工作，进而实现向“有限型”、“服务型”、“民本位”的政府转型。

(三)“公众满意导向”的公共服务体系目标诱发政府购买公共服务

公共服务种类繁多，涉及面广，属于公民生产生活中最基础的服务部分。党的十九大指出，建立“公众满意”的公共服务体系是政府工作的重中之重。在传统的政府垄断提供公共服务的模式下，为了提供必需的公共服务，政府供养起大量的机构和人员，这种供给方式容易导致政府供养人员越来越多，机构越来越庞大，人浮于事、机构臃肿，且由于不具有竞争压力，服务效率低下。政府购买公共服务，则旨在公共服务中形成市场竞争，政府借助私营部门、社会组织等社会力量，不但可以有效提高资源配置效率，减少公共服务成本；还可以更好地满足多层次的公共服务需求。事实上，随着经济的发展和人们生活水平的提高，公众的公共服务需要越来越多样化，仅依靠政府单一供给主体难以有效满足多样化的公共服务需求。而参与公共服务的私营部门或社会组织，往往都是该领域的专业组织，拥有较强的专业性，它们可以利用专门人才和专业化的管理，在提供公共服务中具备及时扑捉市场信息、了解服务需求、分工细致、快速回应、服务更具针对性和高效性等优势。因此，要建立“公众满意导向”的公共服务体系，就要大力提倡政府购买公共服务这种服务供给途径，整合多元社会力量，为公众提供更高效、更优质的公共服务。

(四)培育社会组织和社会治理现代化目标推动政府购买公共服务

社会组织承担着社会自我管理和自我服务的功能，是公共服务的重要供给力量，是社会与政府之间沟通交流的桥梁，在整合社会资源、增强社会凝聚力、缓解社会矛盾等方面，具有重要作用。西方发达国家经验表明，要构建良好的政社关系，实现社会治理的现代化，就必须建立起规模成熟、运作规范、功能完善社会组织体系。而社会组织发展滞后一直是我国治理现代化的一块短板。政府购买公共服务政策的落实，为培育社会组织提供了良好的氛围和机会。一方面，可以催促大批从事公共服务供给的社会组织的成立与发展。基于更好保障公共服务的公益性，政府选择承购主体时，更倾向于选择各类非营利性的社会组织，而非营利性的私营部门。所以，政府向社会组织购买服务，客观上也引导了特定类型的社会组织的成立。同时，购买中政府给予的经费资助和政策支持，事实上也成为了保障社会组织生存和发展的重要基础。另一方面，社会组织为了更好地发展和更长久的项目合作机会，在公共服务的生产活动中，将积极主动了解公众服务需求，改善自身的业务水平，提升服务能力。在这过程中，不仅社会组织的业务能力和管理水平能得到大幅提升，且能形成政府部门与社会力量的合作伙伴关系，共同参与到公共事务管理，成为社会治理模式创新的一种重要选择。

二、政府购买公共服务的典型模式及比较

在多元动因推动下，我国各地政府纷纷探索政府购买公共服务的实践路径，并形成各具特色的典型模式。本文立足于政府与公共服务承接主体之间的独立性和承接主体产生的竞争性角度，将政府购买公共服务模式划分为：形式化购买模式、委托式购买模式和契约式购买模式三种，并试图通过实地访谈调查、案例分析、特征比较，更好揭示政府购买公共服务的运作概貌、特色及其规律性。为更好地理清三种实践模式的特征与区别，从以下几个指标对三种模式进行分析与比较：独立性，即承接公共服务的组织机构在人事、财务、运营等方面独立性程度，是否依赖政府；竞争性，即组织机构获得公共服务承购权的过程是否经过竞争机制的帅选；购买方式，即以何种方式形成购买关系，具体包括合同制、直接资助制和项目申请制，合同制是指政府与承购方以签订合同的方式形成买卖关系；直接资助制是指政府通过物资资助、直接拨款、政策优惠等方式资助承购方，并由承购方提供相应的公共服务；项目申请制是指社会组织主动向政府提出服务项目申请，经过政府评审立项后，获得政府资助并在政府监管下完成项目运作；政府职能，即政府购买公共服务中的职能范围；适用情况，即各种购买模式适用的公共服务类型、社会组织发展条件等。如表1所示。

表1 政府购买公共服务的典型模式比较

(一)形式化购买模式

形式化购买模式，指政府与承购方之间有密切的利益关联性和彼此依附性，其购买行为只是流于形式。具体而言，该模式有以下特征：(1)承购方依附政府而存在，不具独立性。这类社会组织往往是政府部门专门为了提供特定公共服务而建立的，虽然是社会组织性质却是以行政化方式运作，接受政府相关部门的直接资助和管控。(2)购买过程缺乏竞争性。形式化购买模式下，公共服务的承购方往往具有单一来源性，即符合承购方资质要求、政府选择合作的对象只有一个来源，政府以指定对象的方式购买，无需竞购过程。(3)采取直接资助的购买方式。政府给予承购服务的社会组织经费资助和政策支持，这些资金和支持与具体项目绩效关系不大，是维持社会组织生存和发展的主要资金来源。(4)强大的政府职能以及行政化的管理方式。在社会组织依赖政府生存的体制下，社会组织缺乏独立性，其人事、决策、财务、运营均受政府自上而下的控制，往往很难做到根据公众诉求或自身发展需要配置资源和经营管理。与强大的政府职能相一致，社会组织对公共服务的管理运作方式也趋行政化，体现为依照自上而下的指令、任务、计划生产和供给公共服务，较少考虑服务成本与服务效率问题。(5)普遍存在于改制的事业单位或社会组织提供的公共服务类型中。这些改制后的组织往往是政府部门为了实现某种公共服务的提供而设定的机构，在此种公共服务购买中，购买程序具有指定性、非竞争性特点，购买对象具有特定性。

(二)委托式购买模式

委托式购买模式，是指政府与承购主体之间相互独立，政府以指定方式而非采用竞争性的选择方式，将公共服务移交给有经验有实力的社会组织。具体来说，委托式购买模式具有以下特征：(1)独立自主的承购组织。承购公共服务的社会组织具有独立的法律地位，具有独立担责资格和能力。(2)非竞争性的选择过程。政府选择合作的社会组织过程并没有引入竞争机制，而是有针对性地指定具有良好信誉的社会组织，通过协商达成合作。(3)以合同制为主的购买方式。在委托式购买模式下，买卖双方通常要签署买卖合同，并在合同中明确各自的权利责任、争议处理、责任追究等问题。此外，也有些服务项目以项目申请制的方式，由政府委托社会组织承担。(4)政强社弱格局下的监管与干预。政府对公共服务的参与度虽然明显小于形式化购买模式，更多的是践行委托代理合同规定的对服务质量、服务价格、服务分配等的外部监管，但是由于长期以来的政强社弱的格局难以彻底改变，所以政府与社会组织之间关系依然容易演变成为上级与下级、控制与被控制的关系。(5)适用于有能力承接公共服务项目的组织或机构很少的情况。许多地方政府需要购买社区矫正、残障康复、青少年教育等服务，往往倾向于选择口碑好、社会声誉高的社会组织，而这类社会组织往往数量很少，所以政府往往以委托方式购买服务。例如2009年广州市越秀区政府委托广州阳光社会事务中心，向其购买失业人员就业服务、低保低收入家庭服务，残疾人员和独居老人服务等社区服务[10]。又如深圳市西乡街道，向若干专业户程度高、口碑好的物业公司购买服务，委托它们代行环卫、园林等城市管理服务。

(三)契约式购买模式

契约式购买模式下，指政府与承购主体之间相互独立，政府以契约化手段在众多愿意参与公共服务承购的供应主体中，采用竞争性方式(如公开招投标)，并按照一定的标准选择最终的公共服务承购者。具体来说，该购买模式具有以下特征：(1)独立自主的承购组织。承购的社会组织不依附政府，在经营管理上具有独立自主权。(2)竞争性的选择过程。政府部门通常以公开招投标的方式选择合适的承购者，在招投标过程中，社会组织自愿参与，政府运营市场机制实现主体竞争、程序透明，择优认购。(3)以合同制购买方式。购买协议、购买合同在该购买模式中，是一种真正起到引导、约束、管制买卖双方行为的法律依据。因此，政府与承购方确定买卖双方各自权责关系最关键一步就是购买合同的签署。(4)强调政社合作伙伴关系。一方面，政府试图努力营造良好的政社合作氛围，大力培育社会组织，调动社会组织积极参与公共服务的积极性和主动性；另一方面，政府需要做好社会组织的监管和公共服务的监管工作，维护公共利益。(5)适用于有能力承接公共服务的社会组织很多的情况。在一个国家或地区的社会组织发展到相对成熟阶段，且政府购买制度相对完善的情况下，政府通过竞标的方式来购买公共服务，有利于降低成本，提高服务质量。因此，契约式购买模式是政府购买公共服务未来发展的主要方向。

三、政府购买公共服务模式实践中存在的问题

由此可见，政府购买公共服务在实践中形成特色各异的购买模式。尽管政府购买在公共服务供给中起着越来越重要的作用，但是其实践也面临不少问题。综合而言，当前我国政府购买公共服务主要存在以下问题：

(一)政府对“买什么”、“向谁买”、“怎么买”尚缺乏共识

首先，买什么，即关于哪些需要采取购买，先买哪些公共服务，后买哪些公共服务等。事实上，许多地方政府已经形成政府购买公共服务目录清单，如2014年广东修订的《政府向社会力量购买服务指导目录》，2016年上海市修订的《上海市市本级政府购买服务实施目录》等，这些政策为当地政府理清“买什么”问题提供了指导，但是由于资源的有限性和改革的循序渐进性，这些所需清单目录不可能同时全面实施购买，而必须按照一定的步骤、顺序展开购买活动。那么，地方政府需要思考：先买哪些？后买哪些？哪些服务购买难？哪些购买易？应该先易后难，还是先难后易？许多地方政府对上述问题有不同答案，因此难以形成统一的共识。其次，向谁买，即政府应该向私营部门购买公共服务，还是应该向独立性较强的社会组织购买？又或者是向改制后的事业单位和社会组织购买？影响政府选择向谁买的因素除了服务的质量、风险、价格等因素外，还有一个重要因素就是政府对承购方的可控制性。实践表明，在其他条件不相上下的情况下，政府更倾向于选择愿意受其控制、依附自身的合作伙伴。而这种选择倾向使得买卖双方难以建立真正独立平等的契约关系，不利于公共服务的发展。最后，怎么买，即应该采取什么形式进行购买，是形式化的单一来源购买？还是公开招标的形式购买？抑或竞争性谈判购买？邀请招标购买？项目申请制购买？显然不同的购买形式适用的情况不同。而实践中政府主要采取单一来源购买，即指定购买，或公开招标购买两种形式，而对其他购买形式的使用有待进一步探索。

(二)购买的竞争性不足，政策性太强

在政府购买公共服务的相关规定中，基本都将购买对象限定为向社会组织。如2013年国务院印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》；2014年广东印发的《政府向社会组织购买服务暂行办法》；2015年上海市印发的《关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》，都鼓励政府向非盈利性的社会组织购买公共服务。而我国社会组织往往高度依附于政府，独立性不足，虽然事业单位、社会组织改制要求转变事业单位、社会组织与政府的关系，但是依附本质难以在短时期彻底改变。因此，在政府向社会组织购买公共服务的政策倡导下，政府往往选择向下属的社会组织或机构购买服务，使购买服务更缺少独立性。例如在广州市，政府购买社区服务的对象主要选择非独立性的社会组织：要么是各街道内部成立的社工服务中心，要么是政府直接指定向信任的社工机构购买服务项目。因此，政府购买服务实践中，真正的竞争性购买只占少数，而非独立性、非竞争性的购买则是占主导。同时也因为社会组织浓厚的行政色彩，也使得政府购买公共服务所附加政策性意图较多。例如，政府购买公共服务往往与提高就业、促进事业单位改革、培育社会组织等目的捆绑在一起，而利用购买以降低服务成本、提高服务质量、满足服务需求等目标反而被削弱。

(三)缺少有能力承接公共服务的社会组织

社会组织，作为政府主要购买对象和公共服务职能的主要承接者，需要具备相应公共服务资质与能力。然而，政府购买公共服务中的另一个棘手问题就是，真正有能力承接公共服务的社会组织严重不足。一方面，社会组织自身存在数量不足、规模过小、发展不成熟等问题，独立承担公共服务的能力差。例如就数量不足而言，2012年，人口超过1400万超大城市广州，仅有34家社工机构参与了该市的公共服务购买洽谈会；而只有700万人口的香港，承担社会服务与管理职能的社会组织却有超过1万家。[10]另一方面，大多社会组织还面临资源短缺、专业性不强、机制不完善、人才短缺、绩效评估缺乏等组织管理问题。

(四)公共服务供给的监管机制不健全

监管不到位、监督机制不健全，是政府购买公共服务的一个突出问题。一方面，许多政府部门既是购买者，又是监管者。这些职能部门不但有着服务审批权、价格制定权、服务验收权等权限，而且自身又与社会组织之间存在复杂的利益关系，这就使得监管难以有效执行，显得苍白无力。二是由于政府购买公共服务还是属于比较新的事物，政府的实践经验还很缺乏，因此，政府与承购方所签署的合同规定不完善、政府职能不清晰、管理权限不明确等问题随处可见，而这些问题无疑也导致监管的体系和机制不健全。例如，很多地方政府对购买公共服务的资金管理不够规范，购买资金往往没有纳入预算，且对要购买的公共服务的资金规模缺乏普遍共识和成熟的标准化核算办法，所以难以有效监管。又如，一些部门将公共服务的购买视为推卸责任、甩掉包袱而疏于管理和监督。

四、政府购买公共服务的推进策略

政府购买公共服务是由多元诉求引发的公共服务改革途径。推进政府购买公共服务发展，需要立足于构建转变政府职能、服务型政府、实现公共治理现代化等战略高度，针对当前我国政府购买公共服务中面临的问题，寻找对策。为此，应从以下几点入手，推进政府购买服务改革。

(一)提倡推广公众需求导向的契约式政府购买模式

提供公共服务是政府最主要的职能之一，满足公众服务需求是政府购买公共服务的最主要目标。因此，政府购买过程必须以公众服务需求为导向，根据公众对公共服务种类、数量、质量、结构的需求而做出相应的购买决策。为此，政府需要建立良好的民众服务诉求表达平台和社情民意收集制度，力求做到及时了解、快速回应、有效满足公众的服务需求。而在政府购买公共服务的模式选择上，为在兼顾购买活动的政治性目标——如加强社会建设、转变政府职能、精简政府机构，和经济性目标——降低服务成本、减少财政压力、提高服务效率，政府应该推广契约式政府购买公共服务模式。因为，契约式的购买模式意味着，政府与承购的社会组织形成契约意识和责任意识，双方在独立自主的前提下进行合作，提供高质量、高水平的公共服务就成了双方共同目标，买卖双方围绕同一目标签署协议明确各自权责，并对双方行为进行约束。发达国家的历史实践也证明，契约式政府购买模式是政府购买公共服务的发展趋势和成熟模式，而这种模式的有效推广与应用，必须要具备一些前提条件[13](P102-103)：独立成熟的社会组织作；公平竞争的购买流程；健全完善的契约关系；强有力的公共服务监管。

(二)明确政府职责定位并对“买什么”“向谁买”“怎么买”形成共识

首先，应该明确政府在购买公共服务中的主要职责与角色定位。一方面，要必须强化政府的责任意识，及时纠正“政府购买公共服务就意味着可以减责任、甩包袱”的错误认识。在公共服务购买中，政府应承担以下职责：全面统筹和规划公共服务购买的进程、步骤等；制定购买的限额标准；全面监管购买活动的开展情况；编制和执行购买资金预算；对公共服务供给过程的监管和结果的评价等。另一方面，要正确看待政府与承购的社会组织之间的关系。在购买公共服务中，政府作为购买方，它与承购方形成相互独立的契约关系，双方除了契约规定的权利与义务外，并不应对对方的具体的公共服务提供工作加以干涉。而面对社会各界对政府向社会力量购买公共服务的认同度不高当的问题，政府应该客观分析服务的垄断提供面临的问题，说明向社会购买公共服务的好处，并对社会公众加强这方面的教育宣传，以争取更大范围的认同。

其次，需要确定“买什么”、“向谁买”、“怎么买”等问题并形成共识。一是要确定哪些公共服务适宜购买。一般来说，除了关系国民经济命脉的重要服务领域必须由政府提供之外，其他的都可以向社会力量购买，借助更专业化的人才和管理，能够有效提高公共服务效率。二是要确定政府购买公共服务的对象与途径。应该在明确各级政府事权的基础上，明确需要购买的公共服务具体内容或环节，然后渐进、有序地推进政府购买公共服务。可以借鉴广东上海等地的经验，在彻底转换社会组织、事业单位与政府之间关系，理清社会组织与事业单位应承担的职能的基础上，鼓励这些改制后的事业单位和社会组织作为服务购买对象，推进政府购买；而购买的路径则应以“先非基本后基本、先易后难”的方式推进。即一方面是针对非基本公共服务，政府尽量把公共服务项目推向市场，由市场机制提供。另一方面是根据实施的难易程度，按照“先易后难”原则，选择范围较小的、一定区域内的公共服务推行政府购买活动，因为在较小范围推行，服务对象比较明确、具体，服务针对性强，购买质量和价格的衡量标准较易明确，这样政府购买公共服务比较容易实施。

(三)建立健全政府购买公共服务的监管评估机制

一是要建立多元主体参与的政府购买公共服务的监管机制。即调动政府部门、承购方、第三方评审机构、社会公众等多方力量，对政府购买的事前、事中、事后各环节，进行有效监控。为此，一方面，要做好政府内部相关部门的监管。逐步形成以财政部门和职能部门为主，以监察、纪检、审计部门为辅，的内部监管体系。财政部门主要对购买过程和财政资金的流向、划拨进程、使用情况进行监管。而具体实施购买活动的职能部门则是负责对购买行为与过程、承购方的行为过程、公共服务的数量与质量进行监管。纪检、监察、审计部门则是对政府购买公共服务中是否存在贪污受贿、暗箱操作等方面进行监管。另一方面，要做好公众、第三方等外部监管。只有发挥公众等社会力量的监管作用，才能更好地保障购买公共服务的公共利益导向、公众满意导向。为此，应该为社会公众参与监督提供畅通的信息渠道，鼓励他们提出诉求并服务以及承购方进行客观评价。此外，还应充分利用现代信息技术与网络平台，创新监管的渠道与形式，加大社会监督力度。

二是要建立和完善政府购买公共服务的绩效评估机制。绩效评估是测定购买效果、评价承购方专业能力和公共服务效果的有效工具，也是有效监督的手段。为此，要强化购买公共服务的绩效评估。首先，要明确评估主体。评估主体应该包括实施购买的政府部门、公众代表、专业人士等。其次，建立系统而科学的评估标准体系。标准应根据具体公共服务的类型、特点而设定，注意制定服务数量、质量、效果的相关指标。再次，要明确评估方式。综合运用定性评估与定量评估方法，转变“运动式”、“应付式”的评估方式，建立定期评估制度。最后，要注重评估结果的运用。评估结果应作为项目资金结算、下一时期项目资金预算的重要依据，也作为评判承购方信用的重要标准。

(四)强化政府购买公共服务的竞争性

在政府购买公共服务过程中，只有引入竞争，才能达到提升效率、提高服务质量与水平的改革目标。为此，需要强化政府购买公共服务的竞争性。一是要求政府尽可能地使用竞争性的契约方式购买服务，并保证竞争的公平性。公平竞争原则要求政府在购买公共服务过程中，必须做到公开、透明和公正。即不但要面向社会公开公共服务的招标活动，对各个购买要素给予清晰的界定，还要确定明确科学的评价标准，以公正、客观的方式选择真正适合的承购方，保证竞标结果具备公信力。二是要求政府营造促进公平竞争的制度环境和社会环境。这就要求政府，一方面要加强政策引导、扶持社会组织、促进事业单位改革等途径强化买方市场建设，为它们的生存与发展创造有利条件；另一方面要政府进一步规范购买的流程，从购买计划的制定、预算的编制、购买方式及承购者的选择，到服务过程的监督、责任的认定、结果的考核等，都应有明确的规定。最后，增加政府购买公共服务的透明度。提高透明度可以有效增强竞争的公平公正性，提高公众的参与度，从而切实提高财政资金的使用效率。为此，应该增加政府购买服务中各个环节的透明度：从政府的购买决策指定，到政府与承购方的合作过程，再到承购方的公共服务生产供给过程，都力求在阳光下运作。

(五)大力培育社会组织并鼓励其参与公共服务供给

首先，大力培育社会组织。政府不但应该降低设立社会组织的门槛条件，放松对社会组织的各种管制，还要建立健全通过税费减免、政府补助、项目支持等方式扶持社会组织的政策体系，为社会组织生存和发展提供政策支持和有利环境。其次，大力推进社会组织的公共服务能力建设。一方面要提升社会组织自身运作管理的规范性，加强诚信建设，推动其内部管理和监管机制的建立健全。另一方面借助政府购买公共服务的契机，让社会组织承接政府转移过来的公共服务职能，不断提高其专业服务能力和专业水平。其次，加快事业单位改制进程，促进事业单位向社会组织转变。因为事业单位长期依附政府并协助政府提供公共服务，所以它对公共服务需求有深入的了解，掌握着公共服务供给所需的各种资源，在承接政府购买公共服务方面具有得天独厚的优势。事业单位改制，就是在继续弘扬事业单位在这方面的优势的同时，纠正其行政色彩过浓、独立性不强的不足。为此，政府应该逐步让事业单位脱钩，引导事业单位强化自我管理和独立生存的意识与能力，将适合参与公共服务和社会建设的事业单位大力推向市场，推动其向社会组织转变，减少事业单位的行政性。而在这一转变过程中，为了帮助事业单位更好地探索适应独立生存与发展的途径，政府应以财政补贴、政府购买等方式给予扶持和资助。无论是已存在或新成立的社会组织，或是从事业单位改制而来的社会组织，政府都用鼓励它们积极参与公共服务供给中，为此，政府应该放宽社会组织参与公共服务供给的准入条件，鼓励与政府没有关系的社会力量参与承购政府的公共服务。

〔参 考 文 献〕

[1] 《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》[EB/OL]，中华人民共和国国务院办公厅:http//www.gov. cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438. html, 2013-09-30.

[2] 《中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过[N].人民日报，2013-11-16.

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