乡村振兴战略背景下的农村空心化治理路径探析<br/>——以大巴山区为例

乡村振兴战略背景下的农村空心化治理路径探析
——以大巴山区为例

2018-07-05张丽娟向志虹

中共四川省委党校学报 2018年2期

张丽娟向志虹

(西南大学经济管理学院，重庆北碚 400715；中共四川省委党校，四川成都 610072)

引言

习近平总书记在十九大报告中首次提出“实施乡村振兴战略”。这是基于我国乡村发展滞后的现状提出来的针对性战略，旨在繁荣乡村经济。在一贯坚持农业农村优先发展的前提下，努力将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”变成美丽乡村的新标签。“乡村振兴战略”是党和国家站在历史的新高度，重新审视我国乡村的发展现状及趋势而提出来的，也是我国乡村发展到新阶段的必然要求。

“乡村振兴战略”所描绘的蓝图为我国农村经济的发展指明了方向，其战略目标也为农村经济工作者群体注入新的活力。但我国乡村发展迟缓的现实不可回避，其中以农村“空心化”为突出表现。在全国655个城市、64万个行政村、300多万个自然村中，50%以上的村庄出现了严重空心化[1]。关于我国乡村“空心化”的文献颇多。陈加喜、刘王裔(2012)认为农村空心化是我国现代化进程中农村衰落与凋敝的总体态势和真实写照，需要通过在农业生产和农村社会文化等诸多层面的政策革新来实现改变农村空心化的治理目标。王介勇、刘彦随等(2013)将得到的山东空心村数据进行量化分析，得出的结论是通过制定发展规划以增强村庄要素凝聚力。在此基础上，甄别农村空心化的主导因素，划分不同农村空心化地域类型区，制定差别化的防控对策。万秀丽(2017)从精准扶贫的视角出发，提出加强村“两委”建设，为“空心村”脱贫提供组织保障；发展新型现代化农业产业，鼓励乡村社会组织的参与，增强留守村民的经济和自治能力等措施，以解决“空心村”问题。

乡村“空心化”已然制约我国农村向前发展的步伐，需要站在新时代的角度来分析现实问题。以“乡村振兴战略”为背景，重新审视乡村“空心化”问题以及有针对性治理这一难题成为我国农村发展的前进方向，也是“乡村振兴战略”的应有之义。本文以渝、川、陕、鄂四省(市)交界的大巴山区*本文研究的大巴山区以其涉及的宁强县、镇巴县、镇坪县、南江县、万源市、旺苍县、城口县、巫山县、巫溪县、神农架、巴东县等11个区县为界。为例，探析在“乡村振兴战略”背景下，治理大巴山区乡村“空心化”的路径。希望从理论上建立大巴山区治理“空心化”这一难题的框架，这是本文的目的与意义所在。

一、大巴山区农村空心化的现状审视

大巴山区在汉江支流河谷地以东，是渝、川、陕、鄂四省(市)边境的统称，也是革命老区的集聚地，其山脉构造褶皱紧密，断层发育，山地、河谷众多。山区中共有1700个行政村，农村人口270万，占山区总人口61.21%，其中，农村常住人口占农村总人口仅46.77%*数据来源：根据各区县历史沿革及人口概况推算，农村人口空心化严重。而根据国家统计局数据显示，2015年全国农村居民人均可支配收入为11422元，而大巴山区农村居民人均可支配收入约为8746元，远低于全国水平，农村人口收入低下是该山区人力资本流失严重的一大诱因。大巴山区农村收入低下、人力匮乏以及由其衍生出的精神空虚、资源闲置、产业空心等问题严重，整体经济长期处于落后状态，是治理农村空心化的主要区域之一。

1．人力匮乏，乡村人力资本低下

大巴山区农村人力资本流失率不断加大。表现为：其一，人口数量不断下降。近三年每年常住人口以高于1.93%的速度递减。由于大巴山地势、路况相对于平原地区农村更加糟糕等原因，山区农村整户搬迁的情况较平原地区更多；其二，人口结构持续失衡。据四川日报记者报道，万源市山区农村留守人口中，20～40岁之间的劳动力几乎没有，即使是青中年妇女也基本上外出务工。万源市是典型的大巴山区县级市，其农村人口情况可映射整个大巴山区。此外，数据显示，大巴山区老幼人口占比超过70%，人口老幼化严重。农业的发展离不开科学技术的发展，农村留守劳动力的整体素质低下，人力资本存量严重不足，降低了农业科学技术的承接、吸收能力，最终损害经济的长期增长，更难以进行农业的可持续发展。韩国青阳郡一位地方农业官员明确表示，韩国当年就是因为没有及时掌控农村人口严重流失问题，结果多走了几年弯路。

例如，资料显示，镇坪县7个镇、58个行政村、3.9万户农户中，长期外迁有固定住所的9715户，占25%，其中省外有固定住所783户、租房居住770户，省内有固定住所584户，租房居住461户，县城内有固定住所5420户、租房居住1697户。全县未外迁农户29285户，占75%，留守老人居住5027户，占17.2%。镇坪县2016年城镇化率达到39%，农村实际生活人口数量占农村总人口的比重接近50%，农村 50岁以下青壮年劳动力长期外出务工的比重接近80%*镇坪县2016年国民经济和社会发展统计公报 http://www.zhp.gov.cn/Gov/Info/ContentGovInfo.gen?Id=2617。人口迁移产生资源的外溢效应羁绊了该县农村经济的发展。人力资源空心化阻碍了新农村基础设施建设和公益事业发展。大批青壮年劳动力向城市和劳务基地聚集，造成该县农村人口素质低，乡村建设乏力。高素质农民大量流失，留下来的普通农民多为老弱病残和妇女儿童。

2．精神荒漠，乡村文化建设薄弱

大巴山区农村应是集红色文化与绿色文化为一体的山区。大巴山区农村地带经过历史的沉淀，有着具地方特色的农耕文化。此外，它亦是第二次国内革命战争时期根据地之一，在山区区县中，有革命老区的区县占了50%以上，而且大多分布在农村地区。因此按常理来说，大巴山区应该是文化底蕴较为深厚的地区，然而由于现代潮流的影响，优秀人力资本流失，加之文化基础设施匮乏，导致文化传承断层。山区的红色文化传承意识及保护度低，另一方面传统的优良道德文化正在遭受侵蚀。具体表现为山区中有些红色文物或遗址不被农民所尊重甚至遭到破坏，村庄文化基础设施严重匮乏，农民文化品味低下，文化活动更是几乎没有，农民之间时常因为小利益而发生矛盾或暴力事件。即使是有一定发展的农村，重物质文明建设，轻精神文明建设的现象也相对突出，一些地方领导注重“盖房子、修道路”等硬件设施的建设，忽视农村的精神文明建设。大巴山区农村文化设施的匮乏和落后，乡风日趋败坏，则更加剧了农民对乡土的厌烦和对传统农耕生活的摒弃。

3．组织涣散，乡村治理运行低效

大巴山区农村多在大山中，与外界交流相比于平原地区的农村更少。因此乡村的社会治理低效明显，经济发展止步不前或发展缓慢。就村霸和宗族现象来说，部分山区农村由于落后的经济发展，较低的教育水平，很多适龄儿童无书可读，适龄青年无业可就，致使其蹚入“村霸”浑水，欺压村民，侵蚀基层政权。此外，由于大巴山区少数民族较多，宗教信仰比较复杂，部分地方存在宗族操纵权力，这对农村社会治理具有阻碍作用。就基层组织来说，基层党员老龄化比其他地区农村更严重，他们身体素质偏低，学习能力不强。由于汲取的新知识新思想较少，基层组织凝聚力不够高，从而不能更好地进行组织建设、更好地带领村民发展致富。就山区农村实际情况来看，具体表现为：一是活动基础设施不健全，党务宣传公开栏设置不足甚至没有，组织活动阵地缺乏；二是组织制度不健全。如党员发展问题，缺乏相应制度建设与监督，实际操作过程中不能严格遵照程序进行，更有暗箱操作情况，导致村民大多不了解党员发展政策，缺乏入党热情；三是组织活动开展不健全。如基层党组织生活会开展大多流于形式，走过程，甚至没按时开展。

4．产业空心，乡村经济发展乏力

就本文所涉及的1700个行政村中，根据抽样调查，拥有农村集体经济的村庄数占比低于50%，拥有家庭农场的村庄数占比低于30%，拥有涉商乡镇企业的村庄数低于40%。大巴山区产业发展乏力。山区褶皱紧密，断层密集，丘陵、山地众多，地形条件复杂，使得农民居住地分散，村落分布面积过大，而由于地理条件恶劣，村庄基础建设战线过长，增加了农村水、电、路、讯等基础设施建设难度，因此外界资源难以流进，制约了农村经济的发展。山区底子薄、资金缺、技术落后、生产条件较差，加之优秀的人力资本流失，规模化经营难以实现，产业空心严重，此外，大巴山区由于历史上形成的单一农业的不合理经济结构，单纯抓粮，广种薄收的传统做法，以及工业没有发展起来，所以长期以来产业经济比较落后。然而大巴山区却有着发展工业的丰富资源，发展畜牧业、林业和多种经营的广阔面积，因此具有调整产业结构的物质条件。山区发展经济的潜力巨大，前途光明，只要发挥了这些优势，山区经济定能够后来居上。

5．资源闲置，乡村要素市场低迷

大巴山区地处我国中西部南北气候分水岭，该区域地形多样，丘陵、低山地带土壤肥沃，是亚热带湿润季风气候，因特殊的地理地貌影响，四季分明，山地气候明显。生物资源和矿产资源多种多样，素有“蜀山多仙山，巴山多仙药”的美谈。这些自然馈赠的资源在很多农村却无人问津。这一方面是因为劳动力的流失，另一方面是因为道路的不畅通。外界的资金和先进技术进不来，农村的自然资源出不去。此外，大巴山区农村住房空置现象突出，一些老房由于常年无人居住，已经破败不堪。即使是新修的房屋，其空置现象依然普遍。而山坡上的耕地杂草丛生，抛荒现象随处可见。在大巴山区农村地带，自然资源、住房资源、耕地资源等闲置现象随处可见，而外界的资本、技术等资源难以引进，使得农村要素交易市场长期萎靡不振。

图1 农村空心化逻辑分析图

二、农村空心化的逻辑机理及影响因素分析

上个世纪70年代末，随着我国拉开了改革开放的序幕，农村劳动力也悄然发生改变。释放出来的劳动力普遍到东部沿海城市务工。并且随着此过程的不断演进，我国的农村开始出现老幼独留的空心化现象。从收集的数据来看，90年代初，我国外出务工的农民群体已达6000多万人。并且这一数字逐年增加，截至2017年已达28652万人。同时，从1996年到2017年，农村人口从8.5亿下降到5.89亿人，几乎以每年1200万人的速度在递减。农村空心化固然与国家发展的大环境有关，但时至今日，农村逐渐萎缩也有它本身的内在逻辑以及关键影响要素。农村空心化治理的逻辑起点就是厘清形成空心化的关键要素以及要素之间的逻辑关系。

1．农村空心化的表象特征是农村正逐步失去对人力资本的吸引力

我国正处于城市化的进程中，且呈不断加快趋势。1978年我国城市化率仅为17.92%，到2017年初城市化率已达57.4%，城乡二元结构发生很大改变。然而，城乡之间的差距却在扩大，城乡收入差距也在不断扩大。从1996年以来，我国城乡居民收入差距基本呈持续上升趋势，2017年城镇居民人均可支配收入36396元，农村居民人均可支配收入13432元，城乡收入差距近3: 1。此外，城乡之间在基础设施、社会保障、劳动就业、公共服务等方而的差距也在不断扩大。城市的工作机会、收入水平以及生活居住环境对于农民具有极大的吸引力，促使他们背井离乡到城市寻找工作机会。城市之于农村的天然优势和城市化进程的两大原因弱化了农村对优质人力资本的吸引力，并且这种程度正在进一步被加深。

我国农村劳动力为寻求更好的生活，纷纷流向城市。而农村人力资本流失主要表现为显性流失与隐性流失，显性流失主要包括优秀青壮年流失；隐性流失表现为农村留守人口健康状况逐日下降，劳动力部分下降。具体可从两方面看出：其一，从数量上看显性流失。在2011-2016年，全国外出农民工依然呈不断增长趋势，增速分别为3.4%、3%、1.7%、1.3%、0.4%和0.3%。外出农民工占农民工总量的比重也由2011年的62.8%逐渐变为2016年的60.1%*数据来源：国家统计局：《2016年全国农民工监测调查报告》http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html。尽管存在增速放缓以及比重降低的现象，但我国农民工(多为青壮年)不断涌向经济繁荣的发达地区，其数量依然不断攀升，农村空心化仍然愈演愈烈，这必然导致农村只留下劳动能力低下的老人与孩童。

2．农村空心化的深层次原因是人文精神荒漠与乡村文化建设薄弱

调查显示，在对新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个方面的关注程度进行排序时，被访的480位农民中仅有26人表示最关注乡风文明，仅占样本总量的5.6%[2]。该情况是我国农村精神生活的集中反映。随着大量劳动力的流失，我国农村在城镇化潮流的影响下，本土道德文化秩序处于瓦解之中，然而新的道德文化形态还未完全定型，出现道德文化荒漠化状态。一方面，易于接受外来事物与思想的青壮年是集中表现人文精神和文化的习得者。他们长时间脱离农村，不在农村生活，留守人口文化水平不高，农民之间容易因为平时的小摩擦而发生不可调和的矛盾。另一方面，由于我国农村普遍经济基础较为薄弱，对乡村文化建设投入普遍较低。随着城市化进程的加快，青壮年外流导致其他财物等资源外流，使得农村文化建设的主体缺位，村民参与文化活动机会少之又少，乡村文化建设进一步被搁置。迟缓的乡村文化建设进一步与进步的城市文明拉开差距，这种日益扩大的差距又助推了农村空心化的进一步加剧。

3．农村空心化的辅助成因是组织涣散和乡村治理运行低效

农村空心化不断演变下，我国许多农村因组织涣散，社会治理运行愈发低效。主要表现为以下几个方面：其一，优质人力资源留不住，大学生村官较难引进。与城镇相比，农村经济、交通落后，导致优质人力资本持续外流，阻碍大学生村官的引进。其二，社会组织参与度低。农村空心化的治理不仅需要政府参与，也需要社会组织的支援。对就近的社会组织而言，由于多是一些小型组织，实力不强，社会责任承担能力较低，参与农村的治理是心有余而力不足，因此参与度低。对较远的有实力的社会组织而言，由于山区农村基层组织号召社会组织的力度不够，使得社会组织与农村情况信息不对称，从而也降低了社会组织的参与度。其三，宗族势力和村霸侵蚀基层组织权威。我国落后的农村特别是民族地区也容易受到传统观念的影响，如 “家族思想”等，他们容易安于现状，缺乏开拓进取意识和精神，习惯采用家族治家治乡等，这在一定程度上削弱了基层党组织的凝聚力和权威性。其四，党组织建设工作有待进一步强化。我国的基层党组织存在组织生活形式单一等现象，党组织凝聚力不够强。

4．农村空心化的直接原因是产业空心和乡村经济发展乏力

我国农村农民居住地分散，村落分布面积过大，水路电基础设施建设难度较大，尤其是偏远山区。此外农村人力资本单向流动到城市，农村失去人气。基础设施的不健全和懂技术的人才流失使得农村各种可以带动本地经济发展的产业难以生根发芽。同时农业特别是种植业难以实现规模化经营。产业空心致使农村产业发展无力，农村经济得不到造血式发展。

5．农村空心化的现实症结是资源闲置与乡村要素市场低迷

劳动力的大量流失以及经济发展规划的缺乏，使得农村要素资源未能得到充分利用。就自然资源而言，我国大部分农村地区拥有较好的水土资源以及生物资源，尤其是绿水青山处的农村。然而由于农村偏远，道路、水利等基础设施落后，自然资源难以更多的输出。就住房资源而言，我国农村宅基地内扩外空现象突出，据统计资料显示，我国农村常住人口每年以1.6%的速度减少，但宅基地却以每年1%的速度增加，农村每年建房占地200万亩左右；1996-2009年13年间城乡建设用地总计扩展3.8万平方公里，增幅为 13.33%；1996-2011年15年间耕地面积总计减少1.24亿亩，减幅为 6.4%[3]。有学者2013年调查获悉，我国村庄宅基地的平均空心化率为10.15%，空间上看，山地区村庄宅基地的空心化率(12.24%)高于平原区(9.91%)和丘岗区(5.86%)，随之而来的是大量弃置的房屋；就耕地资源而言，由于劳动力的长期输出，农村耕地抛荒严重，荒地成片。

三、大巴山区农村空心化治理的路径探析

1．抓住创新创业政策机遇，推进培育区域新型职农工作

在大众创业、万众创新的时代背景下，各方面创新创业政策不断出台。如2016 年11 月29 日，国务院办公厅印发的《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》明确，对农民工、中高等院校毕业生、退役士兵、科技人员等返乡下乡人员到农村开展创业创新给予政策支持。大巴山区农村虽有道路和资金的劣势，但有生态环境和要素禀赋的优势，需要优秀的人力资源回流以挖掘山区潜力以振兴乡村。因此空心化的治理可以积极抓住此次机遇，掀起农民本土创新创业浪潮，使得新职农各行业收入的平均利润率赶上城镇水平。具体来讲，首先当地政府应积极开展修路项目，为先进的资金及技术输入做铺垫。其次应注重培训，将技能培训与产业发展布局、群众发展意愿、市场技能需求相结合，整合县人社、农林、扶贫及各类培训机构资源，按“创业培训+创业扶持+跟踪服务+典型带动”的模式，确定中药材等种植业、蜜蜂等养殖业等农村产业技术培训以及农家乐、电商培训等“短平快”实用性培训计划，坚持“一村一品，一业一策，一个项目一个方案”。还可以山林实地为课堂，将实用技术落实，让培训内容与农村劳动力的“口味”精准对接。最后政府也应出台相关文件对创业者在创业担保贷款、创业奖补、税收减免、证照代办等方面简化程序。让新职农各擅其长，或办加工企业，或做民宿经营体，或做生态农业农场主等等，鼓励其积极创业就业，实现长久脱贫。

2．基于文化自信基本思想，推进区域优秀农耕文化建设

大巴山区乡村地貌景观、沉淀的乡土文化丰富多样，比如南江县的光雾山红叶节、镇坪县社火等等，无不是优秀的农耕文化结晶，此外还有当地红色文化的遗物遗址如铁炉坝村巴山游击队纪念馆。农耕文化产生于农民长期的生产和生活中，蕴含着许多优秀的道德文化，对农民有着天然的感召力。文化是靠传播而分享的，是通过继承、学习、创新、回忆等得以延续的[4]，基于文化自信，传承并发扬优秀的农耕文化以及红色文化的最佳方式是将之发展为人文旅游景点，如大巴山民原始古朴的生活方式、茅屋、草韵、崖洞、石魂等等。这一方面带动山区农村文化基础设施建设，持续保护两种文化不被损害，另一方面，带进了先进的知识教育和管理办法，使得村民之间和睦相处与相互理解。

但是发展以农耕文化为中心的多种旅游形式，一方面政府需要对乡村旅游作分析和预测，确保乡村旅游可持续发展。另一方面根据各区县实际，用农民喜闻乐见的方式进行宣传教育，让这些优秀的传统文化和价值观念内化为农民的道德观念和价值取向，吸引并留住资金、人力资源。具体来说，一是坚持统筹城乡，科学规划布局乡村旅游产业，打造特色乡村旅游目的地；二是坚持因地制宜，发挥资源禀赋和交通区位优势，开发特色乡村旅游产品；三是坚持融合发展，充分调动政府、市场和社会力量，构建区域经济社会综合治理模式；四是坚持共建共享，创新乡村旅游开发的体制机制。南江县在这方面做的比较成功，数据显示，2016 年，全县乡村旅游接待游客 519.8 万人次，实现乡村旅游收入 42.2 亿元，分别同比增长 36.7%、37.4%；2017 年一季度，全县乡村旅游接待游客 122.3 万人次，实现乡村旅游收入 8.395 亿元，分别同比增长 23%、20.9%。通过景点旅游，充分利用农耕文化对农民的天然亲近感，唤醒农民对乡土的热爱，弘扬革命红色文化，促进乡风文明的建设，为新农村建设提供精神支撑。

3．基于自治德治法治框架，健全区域农村社会治理体系

大巴山区农村基层组织涣散，社会治理效果甚微，主要原因是没有健全 “三治”治理框架。党的十九大报告提出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，为未来的乡村治理指明了新方向。农村社会治理是整个社会治理中最基础、最关键也是最难的一个领域。为使治理有效，一方面要培养村民的主人翁意识，尝试村民德治、自治。但这并不等于宗族势力和村霸自治，于大巴山区农村而言，这样的自治现象很多，很多村民在自身合法权益遭受侵害时不知道运用法律武器维护，小纠纷激化成大案件时有发生，因此法治必不可少。2017年初，最高人民检察院已印发《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》，突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪，这为大巴山区农村社会治理带来了福音，基层组织需要做好法律宣传工作。另一方面政府应努力引进基层组织的新鲜血液，并通过厘清组织职能、完善组织结构、丰富治理工具，形成以基层党组织为核心、社会多方参与的一核多元治理格局[5]。

4．基于城乡融合发展理念，推进资源要素产业化发展

大巴山动植物资源、矿产丰富，土壤肥沃，气候适宜，此外，革命老区较多，资源的产业化发展是解决山区要素市场低迷的关键。因此大巴山区农村以新型职业农民为主体，引进先进的生产技术与理念，设立生态与观光农业、旅游业、工业(采矿业)等各种产业基地。大巴山区的产业基地是具有当地特色的。对产业基地抓出了成效，大巴山区的生产力水平、商品生产水平和经济水平将大为提高，山区经济一定能腾飞，因而大巴山区也一定能建设好[6]。到那时高山穷山也能变成金山银山，资源要素就能实现在城乡之间的大发展、大流动。

首先应发展具有自身区位优势的农产品生产，培育农业的产业化链条。比如南江县农村地区金银花多，可以结合这一优势发展加工业，以金银花为原材料，制成多种新产品。其次还应发展农业合作经济组织，培育农村产业化载体，培育龙头企业，牵动农村产业化经营。最后，针对土地这一重要资源，土地流转与集约是奠定农村的产业化基础。农村土地制度是决定农村发展的第一要素[7]。因此大巴山区农村产权制度改革一是要确权登记颁证。农村可以在集体经济中施行确权确地不确人的做法，以土地入股，从而使分散的土地聚集起来，实现规模化经营。二是要搭建平台。通过积极搭建并投入运行大巴山区各地农村产权交易平台，搭建起社会资本进入农村、农村资源向资本转变的制度性平台，为打通城乡生产要素自由流动的渠道和途径奠定基础。三是要建立有效的市场导向和多元参与机制并完善产权流转补偿机制。这必将盘活沉寂多年的农村资源，使农村生态宜居，产业兴旺。