彭辉 王天品

目前，中国经济领域最为引人关注的改革无疑是供给侧结构性改革，其对我国经济保持长期健康稳定发展指明了道路，也对政府职能转变产生了一系列挑战。在供给侧改革背景下，上海政府职能转变主要体现为：不断优化行政审批改革、推进事中事后监管、完善行政执法体制机制。与此同时，改革也遭遇了不少问题和障碍。

上海经济社会发展的特点是“大政府，小社会”，历来强调政府的宏观调控“这只手”，在一定程度上忽略了市场的主体地位，以致经济健康发展的风险和不确定性日益增多。从这个角度而言，供给侧改革就是要求政府开展刀口向内的自我革命，通过行政审批、政府监管、行政执法等系列改革，约束政府的“有形之手”，减轻政府对微观经济行为的过度干预。

在此，以行政审批为例，管中窥豹，来透视上海政府职能转变遇到的困难，并提出一些对策建议。

供给侧视角下行政审批僵局

在调研中，我们发现在具体工作实践中，当改革举措与责任风险并存时，审批部门和审批者更多的是考虑自身责任问题，担心率先提出改革建议或实施改革设想，如果出现问题，会被追究“乱作为”的责任，形成一种对不合理的行政审批规定“不敢改”的心态。正是这种心态，弱化了行政审批主体在行政审批制度改革中的主动性和进取性，导致行政审批制度改革缺乏必要的内在动力。

“局部利益”问题在行政审批中也在一定范围内存在。由于行政审批所涉及的面较广，需要多个政府部门，协调沟通合力推进。调研中，局部利益或者部门利益对推进行政审批制度改革形成障碍，已经成为一个带有普遍性的问题。一些政府机构紧握手中权力不愿放手，使得实践中通过审批方式来进行资源分配依旧较为普遍：“弹簧门”“玻璃门”现象在一些领域依旧客观存在，通过许可制度、核发资料、注册登记等方式限制新企业的准入或束缚企业资质升级。

法律的具体规定往往滞后于动态改革的进程。调研发现，在行政审批制度改革的具体实践中，政府及职能部门遇到了应该改、想改、却又无法改的“天花板”困境。相关法律规定的缺失，相关法律规定没有及时调整，或者相关法律规定之间不协调，都会成为阻绊行政审批制度改革工作的“拦路虎”。

优化行政审批流程，提高行政效能的对策

整合和加强行政审批平台建设，利用网络平台方便百姓办事。积极推进行政审批跨部门协作平台建设，加强数据的共建共享，优化业务处理的流程，提高办事效率。一是明确平台建设各方的职责，完善政务信息资源交换平台的建设方案，比如对于数据标准、数据接口、数据处理、数据运用等达成一致意见；二是积极推进网上审批。在大数据背景下，亟待加快信息化建設步伐，除了涉及国家秘密、商业机密及个人隐私，其余事项的行政审批工作的主阵地由线下逐步转移至线上，加快行政审批线上直接受理、审批、进度查询及结果告知等；对于不适合网上行政审批事项，应当由审改办及行政审批部门共同审定，并制作行政审批网上办理的负面清单，对外公布。三是逐步开展移动审批平台建设，利用移动平台提供查询、预约服务。审批部门在收到电子材料后应在一个工作日启动审核工作，对于不便使用信息化平台的特殊人群提供辅导服务工作，做到服务对象全覆盖。四是实施全过程记录，推行审批效能评估。行政审批部门应当实现行政过程全记录，并形成纸质或电子材料存档备查。并通过大数据挖掘技术，实施审批效能评估分析统计，并于每年向全社会定期公布评估报告。

加快行政服务中心建设，推进审批事项标准化。公共服务功能扩大化的发展趋势势不可挡，建设便捷、高效、集中化的“一门式”行政服务中心，已成为服务政府建设的一大举措。一是按照“应进则进”的原则，进一步推进审批事项相对集中。进一步加大事项进驻证照服务中心力度，凡是与企业相关的行政审批事项，除特殊对象和特殊事项之外，都进入行政服务中心办理。除了行政审批事项以外，行政服务中心还应当承办部分涉及市民个人的行政服务事项，相关事业单位也可以入驻中心。双重管理部门和垂直管理部门的行政审批和公共服务事项，按照“便于工作、加强服务”的原则，适合依托行政服务中心集中办理的，也应当逐步予以纳入。对于垂直管理部门和双重管理部门所涉及的行政审批事项，按照“工作便利、提升服务”的准则，也应将其逐步纳入行政服务中心办理。二是探索审批力量逐步下沉，优化配套服务便利措施。对于区和街道共同行使行政审批权的事项，或街道初审，区级终审的行政审批事项，区级行政审批机构可会同审改办研究将行政审批终审权下放镇、街道办理。

明确评估指标和方法，建立审批机关的效能评估和效能考核制度。提高行政效能，必须建立行之有效的效能评估和考核机制。一是效能评估的指标。应当围绕“能、效、绩”进行，可以从审批能力建设、制度建设与执行、审批效果、审批成本等四个方面设定效能评估指标。在行政审批过程中，行政审批机关和审批工作人员的能力、态度、工作作风无疑会对行政审批的效率、行政效能产生重大影响，因此，效能评估要把服务质量提到重要地位。二是效能评估的方法。可以是综合评估，结合网上评议、市民服务热线、群众投诉、监察部门评价、行政部门自身评价等，实现各类数据的交叉采集和验证。也可以引入第三方专业评估机构进行评估，确保评估过程公开、透明。三是效能评估的程序。效能建设管理部门或者第三方机构开展政府效能评估，一般包括以下几个步骤：收集与分析被评估对象的相关资料；定性或者定量分析被评估对象的各项评估指标完成情况；开展效能总体评估，提出改进对策和建议。四是运用效能评估结果。将评估结果作为对相关单位进行考核的依据，也可以作为对干部任免的重要依据，切实提高政府行政效能。五是效能考核制度。效能建设管理部门负责对政府工作部门进行效能考核。公务员管理部门负责对相关政府工作部门的公务员进行效能考核，效能考核应当作为公务员岗位目标责任考核的重要内容。