吕萍 钟荣桂 杨柏文 赵祯

江西省余江县位于江西省东北部，属于我国的粮食主产区，自2015年8月开始正式启动农村土地改革三项试点中的宅基地制度改革试点。经过两年多的试点实践，余江县腾出了建设用地，为村庄长期建设提供了场所，探索出了农村宅基地制度建设和完善的经验；强化了政府公共管理的基层队伍，总结出了农村治理的经验模式；在掌握农村基本资源情况的基础上，拓展了农业增收渠道，增强了农民致富意识，夯实了城乡统筹发展的基础。

健全制度，规范管理

长久以来，农村宅基地空置、闲置问题明显，“一户多宅”现象普遍存在，以及由此引发的农村住宅开发、小产权房等问题屡见不鲜。针对宅基地制度在运行中出现的问题，国家不断推出完善宅基地制度各种措施，同时也推出了一系列的农村发展计划和政策。但由于政策推进的成本较大，土地制度深层次的问题解决难度大，目前政策成效并不显著。现实中存在的问题也表明我们需要更科学民主的政策决策，更规范细致的政策方法，更科学有效的监督执行，余江县农村宅基地制度改革的顺利推进，探索总结出了农村宅基地制度完善方面的经验。

目前，余江县共退出宅基地24160宗3270亩，其中有偿退出4576宗795亩，无偿退出19584宗2475亩；退出宅基地复垦574亩；流转宅基地56宗20.5亩。释放的空间可以解决未来10年～15年农民建房用地需要，避免了新占耕地。

余江县农村宅基地制度改革试点以提升农村品质、促进城乡发展为方向，以落实“一户一宅”为目标，以“村民自治”为主要力量，以“政策宣传”为重要助力，采取了全域、限时推进的战略。

严格区分农村宅基地和住房用地范畴，分类确权登记。农村宅基地是历史形成的概念，从对宅基地的规定来看，可以理解成与城市保障性住房划拨用地类似。因此，“一户一宅”也就是相当于城市一户居民只能享受一次保障房待遇，是必须坚持的准则。然而，随着农村住房市场的兴起，在农村集体内部发生了通过有偿方式进行房产交易的行为，但从宅基地给予农民基本保障的意义上说，有些住宅用地已经超出了宅基地的概念。其次是在城市与农村之间通过有偿方式进行的房产交易行为，包括以“农家乐”“观光农业”“度假住所”等名目，以短期租赁或者长期租賃的形式使用住宅用地，而这些用地也已经不再是宅基地的范畴了。所以，对宅基地的管理，有必要以村镇规划确定的住宅用地范围为基础，明确具有保障性质的宅基地规模和其他建设用地的规模，并规定两种农村住宅用地的差异和管理规则，使农村房产交易市场明晰化和有序化。

余江县的农村宅基地制度改革正是抓住了问题关键，探索出了一套整体治理模式。这个模式可概括为：规划先行、身份确认、确权基础、拆除难点、补偿协商、登记保障。余江县的各个村都完成了村镇规划，并对村民身份按照一定的规则进行了确认，依照“一户一宅”的界址和测量面积来作为确权依据，并对“一户一宅”以外的住宅进行清理拆除，对被拆除的村或进行货币补偿、或登记造册进行备案（台账），最后完成全村宅基地的登记和统计工作。余江县农村宅基地改革的重要成果之一，就是明确区分了宅基地和住宅用地，实际占用宅基地面积减少、储备住宅用地增加、基础设施和公共设施用地面积增加。

夯实制度基础，实现农村宅基地有序利用。尽管国家和地方层面都有关于农村土地管理的立法和政策规定，但过于原则和宽泛，不便于实际操作，难以满足和适应实际的需要，形成沉淀多年的农村管理的巨额“欠债”。在政府解决这些历史遗留问题的过程中，拆除村民的住宅是难度最大的。余江县在拆除村民住宅的工作过程中，首先通过宣传国家法律法规，让“宅基地不是祖产，是集体财产”等内容深入人心；其次通过编制村庄规划，合理确定保留、撤并村庄、中心村，随意乱建、侵占耕地等不正之风得到遏制，变无序违规的住房为有规划依据、法律许可的住房。余江县在探索农村宅基地有偿退出方面，创造性地使用了台账管理制度。即由村集体将村民退出的住宅超出部分，由村集体记录台账入册，等到村民的孩子成年后分家立户需要申请宅基地的时候，村集体可将这部分宅基地按规定建筑面积退还给该户人家。这种方式既体现了宅基地有偿退出的理念，也在保障村民住宅用地的前提下为集体节约了行政成本，实现了多赢。余江县农村宅基地改革的做法，解决了农村建设用地指标无法满足新增人口需求，以及宅基地供需长期紧张的矛盾。

通过“一户一宅”为目标的农村宅基地制度改革，余江县探索出宅基地有偿使用和有偿退出机制，合理确定宅基地收益分配方案，在节约集约利用宅基地资源的同时，通过建立宅基地测量、登记备案制度，促进了农村不动产登记工作的开展，完善了农村宅基地的利用和管理，建立和完善了农村住宅市场，实现了农村土地利用和管理从混乱到规则有序的转变。

村民自治，强化基层

农村发展的落后，不仅体现在经济上，也表现在社会、政治等方面，是由多种复杂的原因交织在一起的。首先，普通农民对国家政策了解有限，关心程度不够，因此许多正式规则在农村形同虚设；其次，农村的基层组织建设相对薄弱，关心集体的观念淡薄；第三，多数农村的生产方式和经营方式依然落后，农业收益低下。在这一背景下，强化基层治理对于改革的顺利推进至关重要。

余江县在基层党组织领导下，在1040个村建立和完善了村民事务理事会，选出了8752名理事会成员。村民事务理事会由村两委成员、乡贤和村民共同组成，主要负责推进农村宅基地制度改革的事宜。村民事务理事会的主要权责包括：配合编制并执行村庄规划；对农村集体经济组织成员资格进行初审，受理村民建房申请；制订本集体经济组织宅基地分配方案；制订本集体经济组织宅基地增值收益分配方案；确定本集体经济组织的宅基地有偿使用费的起征标准；制订本集体经济组织的宅基地无偿退出有偿退出办法；对符合有偿使用费收取标准的住户收取相应费用，对有偿退出宅基地的村民按标准进行补偿；对宅基地流转的条件进行把关，并收取流转收益；对农村宅基地制度改革资料进行整理归档，建立台账等。

笔者调研发现，关于是否有偿退出、退出的补偿标准等内容，各个村之间并不相同。但从实施的效果来看，村内部居民之间的矛盾并不大，原因就在于基层的村民事务理事会在了解本集体经济组织情况的基础上，因地制宜地制订和实施了适合本集体经济组织特色的改革方案。这一实践证明，第一，制定规则重要的是追求相对公平，这对村民至关重要；第二，正式规则与非正式规则结合，可以更为有效的达到规范和治理的目的。国家法律法规、各级政府政策规定是规范宅基地的正式规则，而村民事务理事会制定的乡规民约是非正式规则，将国家的大政方针等正式规则与乡村的村民自治等非正式规则有效结合，可以取得事半功倍的成效。

余江县的农村宅基地制度改革，强化了集体组织的建设和集体观念，为农村发展提供了保障；强化了农村基层组织建设在农村发展中的地位和作用，规范和完善了农村发展的社区组织、乡村文化和村规民约等制度。

显化资产，城乡发展

余江县的农村宅基地制度改革，就一些乡镇而言，尤其是改革推进的比较快和早的乡镇，城乡协调发展趋势已经初见端倪。不论是乡村规划和建设，还是村镇基础设施的建设；不论是农业专业户的发展、农业合作社的建设，还是现代农业的发展等；不论是返乡农民工创业，还是农村信贷融资发展，都已小有成效。

余江县通过农村宅基地制度改革，不仅得到了政府的建设资金资助，也获得了乡贤的大力支持，乡村的基础设施建设和公共服务得到了极大改善。余江县作为粮食主产区和农业县，打破一家一户的耕作方式，通过种植专业户、养殖专业户、农业合作社等方式进行农业生产是必然趋势，同時在稳定传统农业发展的基础上，发展现代农业增加农民收入，也是未来的发展方向。笔者调研发现，余江县人均耕地为0.5亩～1.5亩，农地流转现象十分普遍。一些规模较大的农业生产单位，利用各个村庄的优势资源，形成了生产、经营和销售的综合体，提高了生产效率。

农业的发展需要资金支持，农村宅基地制度改革也为其提供了契机。目前，余江县农村房地一体不动产确权登记工作已经基本完成，为农民进行住房抵押贷款奠定了基础。全县农房抵押、宅基地抵押和承包地抵押基础工作已经逐步完善，以村民个人信用、村整体信用，以土地和房屋为抵押物的农村信贷融资的探索，使农村的发展如虎添翼。余江县的农村宅基地制度改革，可以说是完成了城乡协同发展的第一步，为提升农村的基础设施和公共管理服务设施水平、实现城乡的长远发展奠定了重要基础。