刘静 李树先 代良羽 何腾兵

摘 要：随着我国新型职业农民培育工作的推进，国家和地方相应的出台了许多扶持政策，通过对现有扶持政策及其对新型职业农民培育工作所起作用的研究，提出了优化扶持政策的建议：完善顶层制度设计，立法规范实施；加大政府投入力度；因地制宜出台产业扶持政策；推進新型职业农民全面发展；加强政策执行评估检查和反馈工作。

关键词：职业农民；扶持政策；作用

一、概述

我国新型职业农民的培育工作才刚起步，迫切需要国家和地方政府加大政策扶持力度，逐渐形成较为系统完善的政策扶持体系，通过扶持促进认定，通过认定促进培育，最终达到新型职业农民培育的目标。纵观国内外新型职业农民的发展历程，建立和完善新型职业农民扶持政策是许多发达国家成功的重要支撑。所以，强化新型职业农民扶持政策是我国新时期新型职业农民培育工作的一项必要任务。就我国目前情况来看，全国开展政策扶持环节较滞后，部分地方对培育新型职业农民的政策扶持认识不到位，重视程度不够，有关扶持新型职业农民的政策未出台，对现有政策的整合集成力度不够，部分已有的强农惠农政策未能及时向培育对象倾斜，对潜在的新型职业农民缺乏引导和吸引力，迫切需要制定落实针对新型职业农民扶持的各个环节的政策。

2012年2月，中共中央、国务院印发的1号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出“大力培育新型职业农民”。为贯彻落实1号文件精神，加快新型职业农民培育，推进农业现代化发展，农业部办公厅印发了《关于印发新型职业农民培育试点工作方案的通知》（农办科〔2012〕56号）和《关于新型职业农民培育试点工作的指导意见》（农办科〔2013〕36号），各地方也不断出台了《关于开展新型职业农民培育工程培训对象遴选工作的通知》《新型职业农民培育工作实施方案》《新型职业农民扶持奖励办法》《新型职业农民政策扶持办法》等系列培育扶持新型职业农民的政策。2018年1月2日，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）指出“农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足，新型职业农民队伍建设亟须加强。要大力培育新型职业农民，全面建立职业农民制度，完善配套政策体系”。

随着扶持政策的出台，各地各研究机构纷纷研究了新型职业农民的扶持政策。伴随着工业化、信息化和城镇化的快速发展，巩固我国农业基础地位的任务越来越艰巨，保障我国粮食安全和重要农产品有效供给的挑战越来越多。新时期，培育一支能正确运用现代农业科技、懂经营、会管理的高素质新型职业农民队伍，以加快我国现代农业的发展进程，对解决我国农业所面临的各种问题具有十分重要的意义。培育新型职业农民是一项关系“三农”长远发展的基础性、长期性工作，政策扶持则是我国建立新型职业农民国家制度的核心内容，是培育新型职业农民的创新举措和根本保障。通过对国内外新型职业农民的扶持政策的梳理研究，对新型职业农民进行扶持，需要借鉴国外成功经验，加大教育培训政策，多部门、多层次、多方面共同参与，循序渐进。在教育培训、认定管理和政策扶持“三位一体”的新型职业农民培育制度体系中，政策扶持是培育新型职业农民的动力和保障。只有得到全社会各界的关注和重视，在需要得到帮助和支持的方面得到有效扶持，新型职业农民才能不断发展壮大。然而，新型农民扶持政策的作用到底有哪些，效果如何，确鲜有报道。本文将深入研究新型农民扶持政策的作用。

二、新型农民扶持政策的类型

从全国来看，虽然不同地区、不同产业、不同类型的新型职业农民对政策需求意愿各不相同，但是总体上讲，新型职业农民不同程度在土地流转、农业补贴、金融信贷、农业保险、农业基础设施建设、技术支持服务、教育培训、产品营销、税费优惠减免、社会保障、社会地位和声誉提升等方面都需要一定的扶持政策。

通过对四川、安徽、陕西以及广东省等全国重点地区出台的针对新型职业农民扶持政策分析归纳可知，扶持政策主要包括税收优惠扶持政策、金融支持政策、财政扶持政策、涉农项目扶持政策、人才支持政策、农业补贴政策六大方面。

1.税收优惠政策

目前出台的税收优惠政策主要有以下几方面内容：①对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品，免征增值税；②一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农产品，可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额；③对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增值税；④对农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税。

2.金融支持政策

为进一步创新金融支农体制机制，更好地发挥资金引导作用，加快实现农业现代化国家，主要从以下几方面对职业农民进行金融支持。①将把农民专业合作社全部纳入农村信用评定范围；②加大信贷支持力度，重点支持产业基础好、经营规模大、服务能力强、带动农户多、规范管理好、信用记录良的新型职业农民；③支持和鼓励农村合作金融机构创新金融产品，改进服务方式；④鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作。

3.财政扶持政策

为贯彻落实党中央、国务院关于大力培育新型职业农民的总体部署，加快构建新型职业农民队伍，壮大新型农业经营主体，中央财政每年安排上百亿资金支持和发展农业产业。仅就针对新型职业农民的培训工作，中央财政在2016-2017年分别拨款11.0亿、13.9亿、15亿元支持新型职业农民培育。

4.涉农项目支持政策

2016年12月，《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》要求，坚持把做大做强优势特色产业作为扶持重点，坚持实施农业综合开发扶持农业优势特色产业规划，加快培育新型农业经营主体，明确新型农业经营主体是扶持的主体。2018年，财政部发布了《关于做好2018年农业综合开发产业化发展项目申报工作的通知》，规定申报项目的涉农企业应具有示范带动作用强，能够带动和促进农民增收。与2017年相比，对涉农企业和农民合作社的要求都着重增加了“能够带动和促进农民增收”等内容。

5.人才支持政策

农业部从2011年起组织实施现代农业人才支撑计划，每年培养1500名合作社带头人（即新型职业农民）。近年来，国家继续把新型职业农民的培训纳入“阳光工程”，重点培训合作社带头人、财会人员和基层合作社辅导员。同时鼓励大学生村官参与、领办合作社。2016年12月，《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》指出开发农村人力资源。重点围绕新型职业农民培育、农民工职业技能提升，整合各渠道培训资金资源，建立政府主导、部门协作、统筹安排、产业带动的培训机制。2018年中央一号文件规定要吸引更多人才投身现代农业，培养造就新农民。

6.农业补贴政策

农业补贴是政府对农业支持与保护最主要、最常用的政策工具，中国农业的发展需要得到政府的支持和保护。近年来，中共中央、国务院连年加大农业补贴力度，不断完善农业补贴政策，继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，并明确提出新增补贴向粮食等重要农产品主产区的新型农业经营主体倾斜。仅2016年，中央资金对农户的农业补贴就高达2000多亿元，主要有种粮直补政策（140.5亿）、农资综合补贴（1071亿）、良种补贴（203.5亿）、补贴234亿元支持适度规模经营者以及农机购置补贴、小麦水稻收购价补贴、耕地保护与质量提升补贴等等。

三、扶持政策的作用

1.产业政策为新型职业农民指明发展方向

实施和利用好市场配置资源的决定性作用，促进各种要素资源向新型职业农民流动。产业政策要不断引导农村土地向新型职业农民流转，支持和帮助新型职业农民开展无公害农产品认证、绿色食品认证、有机食品认证，打造特色品牌。产业政策将为新型职业农民要“做什么”指明方向，就是要做到产品达到“无公害农产品认证、绿色食品认证、有机食品认证以及具有特色品牌”。

2.资金技术支持助力新型职业农民发家致富

为提高贫困地区农民收入水平，促农脱贫致富，各地充分利用地方产业优势因地制宜发展特色产业，并运用资金扶持和技术帮扶等形式助力贫困户积极发展致富，成为新型职业农民。比如，广西壮族自治区资源县就以创建国家有机农产品认证示范县为抓手，大力发展有机蔬菜种植和生态畜禽养殖等有机特色产业，该县目前发展特色农产品种植面积达18万亩。建立起以猕猴桃、食用菌、红提、西红柿、金银花为主的生态农业体系，在此过程中，政府免费向贫困村提供作物种苗、农资等，同时提供专业的技术培训，助力贫困户增收致富。

3.培育新型职业农民，发挥引领示范作用

要发展现代农业、推动城乡一体化发展，大力培育一批从事适度规模生产经营的农业经营主体起着决定性作用。实施新型职业农民培育工程，通过培训指导、创业孵化、认定管理、政策扶持和跟踪服务等系统培育，形成一支创业能力强、技能水平高、带动作用大的新型职业农民队伍，为现代农业发展注入新鲜血液。并在优秀新型职业农民中挑选成功案例，进行宣传报道，示范引导周边农民参与。2012年农业部在全国100个县启动新型职业农民培育试点工作，在开展试点工作基础上，2014年正式启动新型职业农民培育工程，以家庭农场、农民合作社、农业企业及社会化服务组织等新型农业生产经营主体的骨干农民为重点对象，构建教育培养、认定管理和政策扶持“三位一体”的培育制度，累计培育新型职业农民200万人，为现代农业建设发展提供了有力的人才支撑。

四、新型职业农民扶持政策的建议

就全国而言，目前许多省份已出台了新型职业农民扶持政策，但一些政策流于形式，可操作性不强，特别是缺乏国家层面的政策支持。因此，需要从国家和地方层面共同推进。国家层面应明确扶持新型职业农民的意义、各级政府职责和相关部门的责任、支持领域范围和有关举措等，强化各级政府扶持新型职业农民的力度，着重解决当前职业农民发展迫切需要解决的问题，如教育培训、产业扶持、金融信贷、税收、保险、基础设施建设等，为新型职业农民成长提供政策保障。地方层面由于农业生产具有强烈的地域性、复杂的气候等特点，需要结合实际情况出台符合当地产业发展实际，能满足农民需求，可操作性强的地方政策，要细化到条款、适用对象、涉及方面、扶持范围具体额度等，以充分调动新型职业农民创业兴业发展产业的积极性。

1.完善顶层制度设计

立法规范实施，加大政府投入力度，因地制宜出台产业扶持政策，推进新型职业农民全面发展，加强政策执行评估检查和反馈工作。在大力推进我国新型职业农民培育的过程中，国家和各级地方政府要发挥主导作用，履行相应的职能，不断健全和完善新型职业农民培育的支持扶持政策设计和立法。围绕新型职业农民培育这一重大问题，基于国内现有政策，不断健全和完善制度设计，制定新型职业农民培育的法律法规，加强法制建设，健全各级各部门新型职业农民培育的制度和政策。

2.加大政府投入力度

培育新型职业农民，从而进一步确保国家粮食安全是国家制定政策的重要职责，这就决定了新型职业农民培育是一项具有公益性和社会性的事业，因此应坚守政府主导原则。各级党委和政府应把新型职业农民培育经费纳入财政预算，不断增加新型职业农民在教育、培训等方面的费用，扩大规模，改善条件。

3.因地制宜出台产业扶持政策

要保持农业吸引力、保障人才活力就必须要有良好的产业政策。以集约化、规模化、专业化为前提是新型职业农民的特点，所以，在出台产业扶持政策前需要充分考虑到以下几方面因素。一是应适时调整农村产业结构，推进产业转型升级，加快土地流转政策研究，使土地适当适量集中；二是在金融信贷、土地流转、农业保险、农业补贴、农业项目等方面加大对新型职业农民的支持力度，确保其能得真正实惠；三是对新型职业农民和新型经营主体的发展进行统筹考虑，整合各种现有政策资源，使政策行之有效。

4.推进新型职业农民全面发展

要开展新型职业农民的培育工作，就要树立以人为本的理念，从而促进其全面發展。而要做到这一点，新型职业农民的教育培训工作是首要工作，需科学安排教育培训课程和内容，不仅可以传授农业产业知识，也兼顾生态环境保护和文化传承等社会知识。

5.加强政策执行评估检查和反馈工作

要建立健全政策执行情况反馈机制，及时收集各方面在政策内容执行情况等方面的意见建议，同时根据各地区实际情况加以修改完善。要制定奖惩措施，对执行较好部门予以表彰，对执行不力的部门加以督导，宣传先进鞭策后进。

五、结语

要切实做好研究扶持新型职业农民发展的政策措施，包括土地流转、农业基础设施建设、金融信贷、农业补贴、农业保险、社会保障等。就必须将现有的特别是新增的强农惠农富农政策切实向新型职业农民倾斜，形成清晰完整的扶持政策体系，并真正落实到位，涉及宏观或需要更高层次出台的扶持政策，就应该充分调研，充分论证，使出台的扶持政策既具有前瞻性、科学性，又具有实用性、可操作性，则可达到扶持政策既是新型职业农民的指明灯，又是新型职业农民的根本保障的目的。

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