毕娟 马爱民

摘 要：西方城市在发展过程中也出现过各种各样的问题，伴随着治理理念、产业升级和城市功能转变，实现了城市的良性发展。我国的大城市正处在快速发展时期，面临着一系列发展中的问题，随着我国城市的发展，发展中的问题需要靠发展本身解决，“城市病”不仅可以治理，而且可以同城市的发展一起，使城市获得良好的发展。

关键词：城市病；城市治理；国际经验

“城市病”这个词最早发源于工业革命后期的英国，英国的经济史学家哈孟德夫妇把英国工业革命之后由于城市爆炸而产生的一系列问题称之为“迈达斯灾祸”。[1]当前，“城市病”主要是指城市快速发展过程中所出现的各种不良症状，如人口拥挤、交通堵塞、住房紧张、生态破坏等。经过多年的治理，一些发达国家和新兴国家取得了一定成效。如英国伦敦已经逐步走出了城市病的困扰，秩序井然，交通顺畅；新兴发达国家新加坡，尽管人口密度很高，仍被誉为最宜居的花园城市。英国和新加坡虽然是两个独具特色的国家，其城市病的表现也有所不同。但是，二者在城市病防治方面有很多类似的经验，可以分别作为发达国家和新兴国家的代表，这些经验对世界其他国家和城市都具有借鉴意义。

一、国际经验借鉴

（一）完善规划体系，用规划引领城市发展

英国和新加坡都将规划上升到法律层面，一旦制定则严格实施。新加坡的规划有效期内基本不会做较大的调整，如果需要调整，则需要提出很充分的理由。英国是最早进行城市规划立法的国家，在1947年就颁布了《城市规划法》，其城市规划法具有纲领性和原则性特征，那些违法开发活动将会得到法律的制裁。新加坡的规划有效期为40～50年，并在此期限内基本不会做较大的调整。

20世纪60年代以后，英国城市开始出现郊区化、逆城市化。英国有意识地把新成立的政府机构分设在全国不同城市，如20世纪60年代，英国新设立的驾驶员和车辆管理局、车辆及运营商管理局等都不在首都。20世纪末，英国中央政府机构开始迁离首都，地方政府机构开始迁离市区。英国大企业总部落户小城镇已成趋势，如英国劳斯莱斯总部在德比小城，英国最大超市乐购的总部在切相特小镇。许多跨国企业也把英国总部设在小城镇，如德国能源巨头意昂集团（E.ON）的英国总部在考文垂小城，丰田英国总部田英国总部在朴茨茅斯。

（二）发展卫星城

伦敦和新加坡都重视通过发展卫星城的形式，合理分布城市功能，疏解中心城区人口。伦敦最早通过编制城市规划来引导城市空间结构的调整，控制城市的任意自由发展。通过科学规划和引导，20世纪50年代，伦敦都市圈形成。在伦敦中心城的周边，建设了约20个卫星城，通过便捷的交通网络与中心城连接，形成了以中心城为中心点、以卫星城为面的辐射型城市网络。新加坡历来推崇的卫星市镇发展策略，反对摊大饼式的城市规划，通过发展综合项目和设置区域商业中心，解决人口增长带来的交通堵塞等问题。新加坡有26个市镇，80%的新加坡人都在新市镇里。

在发展卫星城的过程中，英国伦敦和新加坡都没有忽视卫星城的公共服务设施和功能建设，这对于顺利转移核心城区功能和人口意义重大。如伦敦的卫星城本身就是和伦敦核心区平行发展，具有完善功能和基础设施的城市，而新加坡政府大力倡导“垂直城市”的规划理念。一个市镇、社区或者大的楼宇群，楼上居住，中间是商圈、服务加餐饮，底层是地铁和公交，居民的生活需求能够得到满足，如学校、健康、医疗、公共机构、宗教信仰、休闲运动，甚至绿地都有，这就减少了市镇之间出行的必要，也就减少了车辆或者公共交通的需要。

（三）绿带政策

英国和新加坡同样都注重城市边缘带的治理，特别是使用绿带政策（Green Belt）。英国学者于20世纪30年代最早使用城市边缘带一词，二战后，英国在城乡边缘带寻求控制城市规模和容量的具體措施。其中，绿带政策已经实施了一个多世纪。最初的绿带主要是维护城乡边缘有序发展，抑制城区蔓延，后来，演变为功能多元化，不仅具备抑制城市中心蔓延，阻止临近城镇融合，避免乡村被进一步侵占等功能，同时，兼具保护小城镇历史特色、维护农业景观和生态多向性等功能。新加坡是世界文明的花园城市，绿化覆盖率在50%左右。在新的卫星城（市镇）四周被快速道环绕，道路两侧的绿带宽达30米，起到隔离、防噪音以及绿化景观的作用。

（四）调整产业空间布局

伦敦的产业空间分布实现“城市中心、内城区、郊外新兴商务区”的多极化、等级化、功能化的布局。与伦敦城金融中心相对应，在西敏寺城区形成了另一个中央商务区，并具有明显的等级体系：城市中心主要承担国际化的高级商务服务；内城区和郊外新兴商务区则面向国内和当地产业服务，同时接受城市中心区的产业辐射。新加坡则通过高度集聚和集约化进行产业布局。例如，通过一系列优惠政策促进CBD的集聚发展，力争实现高效率、高效益的发展成果，同时在新市镇布局完善的商贸服务业。

（五）动态交通管理

公交优先是支持城市有序发展的重要因素。伦敦的地铁通车里程、车站密度及发车频率都居世界前列。英国和新加坡的公共交通体系包扩五个部分：城市捷运系统（地铁）、轻轨系统、公共汽车系统、出租汽车系统、城市慢行系统。新加坡为了解决最后一公里问题，新加坡增加建设自行车车道网络，增设自行车停放架。许多住宅区，建设了自己的自行车道等慢行系统。新加坡在新卫星城镇建设中，就考虑到停车问题，保证基本每一辆车都有停车位。新加坡采取“拥车证”制度，即车辆配额制，用来限制车辆总量。世界上最早收拥堵费的国家是新加坡，英国也用采取类似的措施，用于缓解中心城区繁华地段的交通压力。

二、“城市病”治理国际经验对我国的启示

（一）加强规划的严肃性、科学性和指导性

我国目前在制定城市规划的过程中，征求各个部门以及社会公众意见方面还不够深入，不同资源的分割和各自的规划导致资源间的分布不协调。并且规划制定后执行的严格程度不够，规划的实施没有有力的法律保障，没有相应的监督落实的机制以及责任机制，问责制度建设落后。因此，应借鉴英国和新加坡的经验，把规划上升到国家法律层面，在规划制定之初充分听取各职能部门的意见，广泛征求社会意见。在规划颁布之后，则要保障执行的严肃性，不允许轻易修改规划，如果修改，必须按照规定的程序提出合理的理由。

（二）逆城市化和城乡一体化并重缓解中心城区压力

对我国城市（如：北京）而言，功能和资源的过于集聚造成人口的过于集聚，并带来交通、换进等问题。可以借鉴英国的经验，适度采取“逆城市化”的措施[2]，将一些功能和资源向周边新城、卫星城转移，其实质就是一种城市“功能疏解”。

当然，与逆城市化相对应的必然是城乡一体化，如果城乡之间差距大，特别是公共服务设施和相应的生活、生产服务不足，势必影响机构和企业迁出的积极性。因此，应当将逆城市化和城乡一体化作为一个整体策略来推进。当前的难点是如何从单中心变成多中心，把人口疏解出来。[3]当前，北京的发展思路由建卫星城转为建新城，试图实现职住平衡，是一种有益的尝试。城市内部15公里以内区域以地铁为主，15～30公里区域以大站轻轨为主，围绕30～70公里区域建卫星城，缓解主城区的压力。同时，必须要强化卫星城的配套建设，包括商务区、学校、医院等。

（三）通过产业转型升级缓解城市病

加速促进产业转型升级，形成经济结构不断优化、经济发展效率效益不断提升的新常态，是解决城市病的重要途径[4]。创新是城市经济可持续发展的重要动力源泉，国际大都市都以创新作为城市发展的基本原则。促进创新发展主要包括以下措施。第一，从战略和总体规划层面加强创新导向。伦敦发展局公布《伦敦出席战略与行动计划》，明确提出建成“世界领先的知识经济”目标。新加坡则以“智慧国2015”规划了创新、创意城市的总蓝图。第二，激发市场创新活力。英国的创新战略十分重视研发的作用，针对企业尤其是中小企业的研发投入，出臺相应税收减免政策，促进企业和社会加大研发力度。第三，促进培育创新要素。新加坡除投入大量创新资金以外，还通过发展教育、吸引国际人才和科研机构等措施，大力开发并保持研发人力资本。第四，加强行业创新。伦敦主要依靠行业规则创新、功能创新等保证在金融业等传统产业的优势地位，通过金融工具、金融市场创新和金融保险技术创新促进金融业的创新发展，并在文化创意产业等新兴领域获得新的竞争优势。新加坡则通过信息技术的应用促进服务业的创新发展，极大提高了物流效率，巩固了国际航运业和贸易业的优势地位。

（四）完善公共交通体系

完善的公共交通体系是城市发展的必备内容。[5]新加坡和伦敦的共同特点是，都拥有发达的路网、充裕的公交车、便捷的轨道交通、多元化的慢行系统等。通过标准化、信息化、人性化、精细化的交通管理，来提高管理效率、提升通行速度、缓解交通拥堵的有效手段。合理规划自行车和汽车的关系，增加自行车、行人专用道路，增加自行车停放架。停车位和汽车数量控制相结合，适当考虑拥堵收费，这些都是有益的借鉴。

参考文献：

[1]金经元.近现代西方人本主义城市规划思想家：霍华德、格迪斯、芒福德[M].北京：中国城市出版社，1998.

[2]韩兆洲，陈文慧.基于分工理论的特大城市发展模式[J].开放导报，2016，（02）.

[3]张耘.首都城市可持续发展的战略资源[J].城市管理与科技，2007，（10）.

[4]仇保兴.集群结构与我国城镇化的协调发展[J].城市规，2003，（06）.

[5]毕娟.城市病背景下北京社会公共服务发展路径探讨[J].中国市场，2014，（02）.

作者简介：

毕娟，北京城市学院城市发展研究所特约研究员，管理学博士。研究方向：城市管理、公共管理、科技管理。

马爱民，中国国家博物馆副研究馆员，管理学博士。研究方向：文化产业、文化与城市。