焦洪昌　江　溯

(中国政法大学法学院，北京 100088)

我国2000年《立法法》第90条创设的规范性文件被动审查制度是一项工具性的改革。①意在解决此前几届全国人大常委会实行的主动审查模式劳而无功，不堪重负的问题。自1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予省级人大及其常委会以地方立法权并规定备案制度之后，全国人大常委会即主动开始对备案法规进行合宪性审查，②这种做法一直持续到上世纪末。然而在上世纪八、九十年代权力下放的改革背景下，旨在监督地方立法权的审查工作未得到足够重视。审查机关人力不足，审查工作缺少规范依据，审查意见对地方人大也没有约束力，成效甚微。[1]P316-319故而2000年《立法法》以“不告不理”的被动审查模式取代了主动审查。[2]

2000年《立法法》第90条第1、2款分别规定了特定国家机关启动被动审查的要求权和其他国家机关、组织及公民启动被动审查的建议权。立法者的本意是将特定国家机关要求权作为启动审查的主要方式，公民等主体在执法活动中发现规范性文件存在违宪违法情况时，应当逐级向特定国家机关提出，由特定国家机关要求全国人大常委会审查；公民建议权仅仅是对要求权的补充。[3]P302

从立法意图可以看出，创设被动审查制度并非宪制层面的改革措施，公民合宪性审查建议权在这一制度中又处于从属地位。因此，这一权利被创设之时，在理论准备和制度建构层面均存在先天不足。……