郑博

摘 要 为了打好蓝天保卫战，行政机关不仅实施了一系列的“煤改气”措施，而且经常约谈各地环境负责人。这些都是环境行政的表现。环境行政执法作为环境管理法律手段中的行政手段不仅具有强制性，而且还是环境管理的主要手段。它遍及环境管理的各个角落，是一种非常有效的管理方法。鉴于此，为了让大众更好地了解环境行政执法，特写此文达到普法的目的。本文由环境行政执法的内涵和特征、我国环境行政执法存在的问题、完善我国环境行政执法的建议这三部分构成。

关键词 环境法 行政执法 方式

中图分类号：D912.1 文献标识码：A

1环境行政执法的内涵和特征

1.1环境行政执法的内涵

环境行政执法，是指有关国家行政机关按照法定权限和程序将环境法律规范中抽象的权利义务变成环境法主体具体权利义务的过程，或者说是国家有关行政机关将一部分环境法律规范适用于具体环境法主体的过程。政府之所以负起保护环境的职责，是基于市场本身的缺陷致使其难以通过市场调节有效保护环境。政府保护环境的目的和范围是通过管制性手段克服利益外溢与损失外溢问题以纠正市场缺陷，以便企业能在管制性法律的基础上按照市场原理利用具有稀缺性的环境资源。由此强制性规则构成环境管理的基础。

1.2环境行政执法的特征

（1）环境行政执法具有单方性。即环境行政执法主体可自行决定或直接实施执法行为，而无需与环境行政相对人协商或征得相对人的同意。

（2）环境行政执法主体具有多部门性。有权从事环境行政执法的部门，除了各级人民政府、环境行政主管部门外，还有许多相关部门。如农业、林业、渔业、公安等部门。

（3）环境行政执法手段具有多样性。其手段包括环境行政许可、环境行政调解、环境行政处罚、环境行政强制措施与环境行政强制执行、环境行政征收、环境行政补偿与环境行政赔偿、环境行政指导等。

（4）环境行政执法具有超前性。即环境行政执法在许多情况下不是在环境被污染或破坏的危害结果发生之后，而是在其发生之前进行的。环境行政执法的超前性就体现在，环境行政执法主体在环境污染发生之前，通过科学的环境评估、预测，积极倡导，避免破坏环境行为的发生，从而达到环境保护的目的。

2我国环境行政执法存在的问题

2.1地方保护主义严重

在国家一边推行“绿色 GDP”时，地方却在一边保护“黑色 GDP”的发展，众所周知，排污严重的企业正是地方经济支柱企业，没有像样的经济发展，也不会屹立不倒二十多年。经济发展与 GDP 增长的博弈，在领导的一个批示、一个条子中环境行政执法机关就能分出轻重，并没有在新《环保法》出台后得到解决。环境主管部门领导一方面在工作中主持会议、接受访问要向污染宣战，向上级介绍在环保工作中取得的成绩；而另一方面却要背地里按领导要求为企业出主意、跑关系，对领导关照企业的违法排污行为睁一只眼闭一只眼，面对上级弄虚作假，为被检查的企业提前通风报信，此类案例并不罕见。这样的结果就是上级环境行政机关每每到来，只能次次扑空，抓不到现行就不可能有惩罚。环境行政机关与违法排污企业“蛇鼠一窝”让环境污染治理工作举步维艰。

2.2环境行政执法主体过多

正如多数人都有过的经历，在与国家机关接触的过程中，几经周折之后得到的答案是不好意思这个事情不归我们管。在环境行政执法领域也正是如此，环境行政执法机关，不具有单一性，也没有哪个部门具有统领性质，尤其在公安局与环保局的权限划分上比较尴尬。众所周知，不管在市区还是县城，都有公认的夜宵一条街。夜宵污染来自两个，一类是夜宵店铺聚集的街道会在深夜造成噪声污染，第二类是夜间烧烤店铺燃烧的烟会弥漫整个街道。并且通常在检查以前店主会将“无烟烧烤”的电炉设备摆出来，但是到了环境行政执法人员走后，传统的炭烧烧烤设备就被推出来了，只需要五分钟，便有弥漫的烟雾。某环保局执法大队二中队的一名执法人员也如实告知，这样的问题究竟是治安问题还是环保问题？没有准确的定位，环保局执法接到举报后，也只能让他们收了设备，提示噪音污染者小声一些。夜间喝酒制造噪音的行为，当属治安问题，故环保局认为应当公安的派出所来处理。不管是地方环境保护部门还是各级人民政府、渔政、国土、农林、水利、卫生等部门，都可以在其自身业务范围行使环境保护职责，那么出现交叉的问题时，该如何划分？

2.3按日计罚制度形同虚设

如 “江苏高邮 603 元罚单”事件中，违法企业承担的法律责任与其所污染的环境而言，有违合理原则的要求。笔者从某市环保局公布的环境行政处罚公告中看到有六起为对攀钢集团钢钒有限公司做出的，二零一七年三月到六月期间显示，钢钒公司多次监测出其外排废气颗粒物浓度超标。据了解，根据《新环保法》按日计罚规定，对攀钢集团钢钒有限公司处以累计高达 48万的罚款。在长达四个月的时间被罚六次，罚款总额 48 万，笔者感觉到环境行政处罚有一种“自罚三杯你随意”的处境。除此之外，据统计，某省 2017年环境行政处罚按日计罚共七件，走访环保局时才了解到，经县环保局“请示上级”，按日计罚并没有真正的实施。正如笔者在环保局查阅到的一个案件，从 2017 年 5 月 5 日县环保局接12369 举报电话前往个体养殖场，责令于 6 月 5 日前停止违法排污行为，采取有效措施妥善处理污染物。6 月 10 日执法人员再次前往采样检测，6 月 12 日出报告显示 PH值、化学需氧量、氨氮、悬浮物均超标，随后环保局做出罚款 3000 元的处罚，按规定六十日内应当缴纳，可卷宗显示缴纳时间为 12 月 9 日，缴纳金额依旧是 3000 元。

3完善我国环境行政执法的建议

3.1加快建立环境行政执法机关垂直管理体制

长久以来，环境行政执法受到的地方政府干預环境执法，只靠立法是不能厘清地方政府同环境行政执法机关的关系，地方政府监督、管理环境行政执法都会出现地方政府出条子、作批示的现象。所以首先要将环境行政执法机关的法律地位明确，环境行政执法机关垂直管理，县级环保局就作为市环保局的直属机构归省一级统一管理。环境行政执法机关垂直管理后，可以准确划定地方政府与环境行政执法机关的环保责任问题，将环境责任落实到特定机关、个人。

3.2建立以环境主管部门为核心的环境行政执法主体体制

我国环境保护法律赋予环境行政执法主体在行使职权时的执法方式有多种，例如环境行政检查、环境行政许可、环境行政征收、环境行政处罚、环境行政强制等主要手段。对环保部垂直以下的环境行政执法机关还应赋予环境行政执法权的最终定夺权。由于我国肩负环境保护职责的部门机构非常多，在一些法律法规中赋予了非环境主管部门的政府部门一定的权力，行使环境行政执法权，如前文所述就导致了部门之间相互推诿事件的发生，故笔者建议可以由环境主管部门作为专门的环境行政执法机关，可以定夺当执法权发生冲突时最终由谁来执法。环境行政执法常常涉及到多部环境相关法律，环境主管部门的执法能力和专业度有时不及特定部门，所以环境主管部门也可以发展环境管理的协调制机制，环境主管部门和同级的政府部门发展“伙伴关系”，处理跨部门和跨介质的环境违法案件。从而环境主管部门自上而下的管理，最终环保部部长直接向国务院负责。在发展“伙伴关系”、建立环境主管部门为核心的环境行政执法主体管理体制还需要从根本上解决环境主管部门手中无实权的问题，加大环境主管部门的执法权限，使其不受客观法律的制约而出现的“被动行政不作为”，使环境行政机关在执法中处于主动地位。

3.3按日计罚制度应以违法持续时间为依据

我国按日计罚制度是以环境行政机关第一次做出处罚决定时开始计算的，要求企业能够在限期内改正违法行为，积极弥补环境损害。首先，在过去的一段时间中并未全面得到施行，故也未能对违法者起到威慑作用。作为最科学、最具威慑力的一种环境行政处罚方式，应当结合我国亟待解决的环境现状，使该制度强硬起来，发挥其应有的作用。其次，按日计罚起点以环境行政机关第一次做出处罚决定时起有所欠妥，若环境行政机关一直采取不作为的方式对待投诉、举报，环境违法者在长时间持续违法时都无法得到相应的处罚结果，结果就出现了“高邮 603 元罚单”“哈尔滨制药厂处罚案”的情形，故我国按日计罚制度应当对持续的环境违法行为直接进行按日连续处罚。

4结语

我国环境行政执法中存在的问题仍然不少，有许多问题还需要进一步研究和创新。笔者将在未来的学习生活中立足于实际情况，对环境行政执法问题进行更深入的探讨与研究。

参考文献

[1] 胡嘉东，赵胜军.行政强制手段在环境管理中的运用初探[J].环境保护，2004.

[2] 曹明德.環境与资源保护法[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[3] 陈泉生.环境法[M].厦门：厦门大学出版社，2013.