摘要：如何提高自然灾害应急管理能力、尽可能减少自然灾害造成的损失，已经成为亟待攻克的社会难点问题。虽然我国已建立起以政府为主导、“一案三制”为核心的综合应急管理体系，但是政府在面临突发自然灾害时仍显力量单薄。非政府组织作为一支重要的社会力量，在一些自然性危机事件中扮演着越来越重要的角色。因此，如何充分发挥非政府组织在自然灾害应急管理中的作用，使非政府组织规范有序有效参与防灾减灾救灾活动，成为当前急需推进的工作。本文正是基于这种考虑对非政府组织在自然灾害应急管理体系中的角色定位进行研究，为我国应急管理现代化提供有益参考。

关键词：非政府组织；自然灾害；应急管理；角色

我国自然灾害种类多、危害巨大。如何提高自然灾害应急管理能力、尽可能减少自然灾害造成的损失，已经成为亟待攻克的社会难点问题。虽然我国已建立起以政府为主导、“一案三制”为核心的综合应急管理体系，但是政府在面临突发自然灾害时仍显力量单薄。非政府组织作为一支重要的社会力量，在一些自然性危机事件中扮演着越来越重要的角色。因此，如何充分发挥非政府组织在自然灾害应急管理中的作用，使非政府组织规范有序有效参与防灾减灾救灾活动，成为当前急需推进的工作。

本文基于国家应急管理现代化视角来探讨非政府组织的角色定位问题，具体研究非政府组织在自然灾害应急管理体系中的角色定位，期望为我国应急管理现代化提供有益参考。

一、灾害管理全过程参与者

在预案建设方面，非政府组织应为“灾害管理全过程参与者”。目前，我国自然灾害应急预案体系已初步建立[1]，特别是2016年国务院办公厅重新修订了《国家自然灾害救助应急预案》，对非政府组织参与灾害救助进行了规范和完善。然而，总体预案仅仅在社会动员、宣传和培训、救灾募捐等少数几个方面提及非政府组织，我国专项、地方和部门应急预案普遍忽略非政府组织的作用。总的来说，我国应急预案完备度不够，尤其在编制过程中缺乏非政府组织参与灾害全过程的管理理念。未来预案在编制过程中，应体现非政府组织全程参与的理念，将非政府组织纳入预案组织指挥、应急准备、预警预报、应急响应、救助重建、保障措施等各个环节，进一步发挥其灾害管理的作用。

二、体制上的应急管理主体

在当前应急管理体制框架下，非政府组织应成为“体制上的应急管理主体”。2003年以来，我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制[2]。各地各部门纷纷深化应急管理改革实践，改革“政府包办”式的应急管理体制，强调不同部门组织的合作互动与风险共担，呈现出综合应急管理的发展趋势。虽然现在“自然灾害类应急管理主体多元化”已经成为共识，但我国绝大多数非政府组织仍被看作是“名义上”的应急管理主体，参与自然灾害应急管理程度有限。对比国外发达国家的应急管理体制，都明确了政府在应急管理中的主导地位，都需要非政府组织有效参与国家的应急管理，注重将非政府组织纳入到应急管理制度建设中，也建立了多元主体协同的应急管理组织体系。

三、机制上的风险共担者

在机制建设上，非政府组织应被视为“机制上的风险共担者”。非政府组织作为风险社会中的应急管理主体之一，理应与政府、公众和市场共同承担风险和责任，并且要涵盖我国灾害管理中预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建各个阶段[3]。每个阶段中包含的诸多机制如社会动员机制、信息报告和共享机制、应急处置协调联动机制、灾后评估机制等也都需要非政府组织充分发挥社会机制的优势，在风险社会中担任重要角色甚至主导角色。现阶段我国非政府组织往往偏重非常态化的紧急救援与处置恢复，而忽视常态化的宣传演练及监测预警等工作，枢纽型社会组织建设尚处于探索阶段，全社会风险防范意识和灾害应对能力亟待提高。

四、政府的合作伙伴

从政府规制的视角来考察，非政府组织的应急法制定位应为“政府的合作伙伴”。“合作伙伴”意味着非政府组织不仅是政府的执行者，还是信任的合作者、监督者。通过建立健全法律、法规、规章、标准等对参与管理的非政府组织進行职能划分，保证统一指挥下非政府组织的权责到位。纵观国家层面的自然灾害应急法制建设，主要以2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》为核心，2008年重新修订了《中华人民共和国防震减灾法》，2010年发布《自然灾害救助条例》，2016年公布修订后的《国家自然灾害救助应急预案》，这些法律条例粗略提及培育、发展非政府组织和志愿者队伍，但还缺乏实效。地方根据这些法律、法规又颁布了一系列适用于本行政区域的地方性法规，但是非常少提及非政府组织，由于在我国应急响应中有“立法滞后，预案先行”的困境，依照国家预案框架制定出的地方预案缺乏完备度和可操作性，非政府组织组织协调和管理尚未完全纳入应急预案规定，造成非政府组织权责不明，无法有效地与地方政府展开合作。目前我国还没有专门的针对非政府组织参与应急管理的法律法规，《社会团体登记管理条例》、《公益事业捐赠法》、《慈善法》以及组织自身制定的规章制度等也不能够满足规范各个领域非政府组织参与应急管理全过程的需求。

参考文献：

[1]来红州.科学制订 依"案"而行《国家自然灾害救助应急预案》解析[J].中国减灾.2015（17）：36-39.

[2]闪淳昌，黄敏.中国应急管理及运行模式[J].北京航空航天大学学报（社会科学版）.2010，（2）：22-26.

[3]文彬，姚翔，庞辉，朱自虎.国内外应急产业科技发展现状及建议[J].设备管理与维修.2017（6）：12-14.

作者简介：宋亚朦（1990-）女，黑龙江望奎人，黑龙江八一农垦大学公共管理专业研究生。