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摘要：促进城镇化建设，统筹城乡发展是“十三五”规划期间的重要任务，不论是城镇化还是城乡发展都离不开农村发展。在“三农”工作中重要的问题之一是农村土地问题，自改革开放以来，人们一直在发掘土地的价值，土地的三权分置是对农村土地的价值的再次挖掘。本文对三权分置背景之下的农村土地流转现状进行分析，并对存在的问题进行解析，进而提出有效的解决措施。

关键词：城镇化；土地流转；三权分置

城镇化建设中，不可避免地会解构城乡二元结构体系，形成真正的城乡一体化。在这一进程中，人的因素不可忽视，要改变附从在土地的农民的生活方式，必须解决其基本要求，比如各种社会保障的满足，以求得农民真正自愿地将土地经营权流转出去，保障农民的权益不受损害。土地三权分置背景下，土地经营权的流转如火如荼地进行，盲目追求过快的速度，导致了一系列的不良结果，需要对其进行全面的分析，保证土地流转的健康运转。

一、城镇化建设和土地流转的关系

（一）城镇化建设。党的十六大提出了走中国特色城镇化道路的战略决策，自此之后的党和国家的决策中，不断提出关于城镇化建设的政策，比如在党的十八大中提出城镇化是全面建设小康社会的载体之一。2012年中国经济工作会议提出了有序推进农业转移人口市民化，走集约、智能、绿色、低碳的城镇化建设道路。

城镇化建设的十几年来，我国的城镇化率以平均1%的速度增长，相当于每年造一个上海市（2096万人），城镇化过程中所带来的经济效益是相当巨大的，就这1%的城镇化增长率标志着有1000万的农民走进城市生活，可以拉动1200亿元的居民消费，增加66万亿元新增投资需求。但是随着表面的经济效益的增长，其背后所附带的问题也不少，比如城乡用地的集约程度不高，有时会出现大片的开发区荒芜闲置，造成了巨大的浪费；再比如人口城镇化不彻底，片面地追求表面的城镇化，将农民的土地强制流转，但又不能提供给这些农民等同于城市居民的福利待遇，也就是形式上实现了城镇化，可生活还处在以前的状态。据调查有近3亿农民工和城镇间流动人口无法享受与城市居民同等的公共服务。

面对诸多的问题，政府对城镇化提出了要求。国务院总理李克强指出：“新型城镇化核心是人，必须和农业现代化相辅相成”。搞城镇化建设必须处理好城镇与农村的关系，两者之间的转换衔接必须到位，平稳地促成转接，减少中间地带管理缺失的问题。

（二）农村土地流转。我国农村土地类型分为农业用地、集体建设用地和未利用土地。社会主义改造完成之前，我国的农村土地是是归农民所有，改造完成后，土地是归集体所有。农村三权分置的土地制度，细分了农村土地的用益物权。所谓的用益物权指的是非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利，就是认同土地所有权归集体所有的前提下，农民依据其身份对土地的承包经营。现在农民因自身的因素以及城镇化建设的原因，将本属于自己的土地经营权流转给第三方，从而获取一定的收益。

土地使用权是个人或集体依法对土地实际经营、收益的权利，可以依法转让、出租等，这就是土地使用权的流转。实质上是农户保留了承包权，转让使用权，从而达到将粗放利用或者荒废的土地的收益最大化，也就是实现规模经营，实现规模效益，也在侧面给转让出土地使用权的農民提供一定的经济来源。这里的前提是农村土地是属于集体所有，从法律上明确了三权分离这一概念，其实也是对农民承包权的保护。这是身份的权利，只有拥有农村集体组织成员的身份才会有承包农村土地的权利，将土地经营权流转给第三方以获得经济上的补偿，可以保障农民的基本生存。

（三）城镇化建设和农村土地流转的关系。

1.城镇化建设倒逼农村土地流转。城镇化建设需要大量的人和土地。必须认识到城镇化建设的本质是人的城镇化，农村人口流向城市，不能忽略对这部分离地的农民的社会基本保障，不能只要地不要人。某些地方政府为了政绩，集中安置一部分农民，把人送上了楼，将土地集中起来搞建设，但是却不能解决失地人的可持续发展，结果只能是劳民伤财。随着工业化的发展，产业结构已经发生了变化，农业在国家经济结构中的比重已经大不如前，工业和服务业的发展带来非常多的就业岗位，吸引了从农业解放出来的剩余劳动力。人走地空，闲置的农村土地与其荒废，不如流转给需要的第三方以获取一定的收入，又可以使土地使用率最大化。越来越多的人从土地走出去，又有了巨大的岗位需求。乡镇企业为了谋求收益最大化，会扩大经营的规模，需要一定的厂房作为发展基地，有时为了原材料的就近取材，也会就近建设，城镇化的过程中会促进土地的流转。

2.农村土地流转促进城镇化建设。首先，土地流转必须保障人的生活。不管是农村土地流转还是城镇化建设解决的都是人的问题，要想使农民自愿地将土地流转出去，必须保障农民在流转土地之后的生活。我国的农民有很重的土地意识，在中国的历史发展中土地对于农民是最不可缺少的，中国共产党就是以土地革命赢得民心的，虽然之后又将土地收归集体所有，但是农民还是有承包经营权。因此要想农村土地的高效流转离不开城镇化建设中的社会保障条件的完善以及流转的效益问题。为了现实利益，政府不得不去关注这个焦点，不断完善关于土地流转之后的制度保障问题，这个过程中完善了农村的社会保障，其实也促进了城镇化的建设。

其次，高效的土地流转给城镇化的建设带来土地存量。“据我国国土资源部统计，目前农村存量集体建设用地有2.7亿亩，相当于5倍的城市建设用地；中国农村人均居民点用地187平方米左右，远高于城市人均用地水平。”[1]如果将这一部分土地开发出来，会带动巨大规模效应，而且流转后的土地是集约化的土地，如果将土地流转给农业生产的专业大户，必然会形成生产的规模化，规模化所带来的是机械化，机械化也就促进农业的现代化。流转后，原来依附在土地上的农民将转向第二、三产业，带来巨大的生产力，所以农村土地流转给城镇化带来了发展的基础。

二、城镇化建设中农村土地流转的问题

我国农村现在的土地流转大体上分为两大类，一是农业用地的流转，农民将土地流转给农业大户，搞集中连片经营的农业种植；另一是将农村的建设用地和未利用地流转，进行商业运转。

（一）农业用地流转存在的问题。

1.农业土地流转造成种植业结构变化。目前市场上粮食作物的种植成本高，投入大，利润小，大多数人不愿意种植粮食作物，农民将土地流转后，不会去干涉其种植目的。市场经济下，农民为了适应市场需求，改变种植粮食的习惯，改种价值较高的经济作物，如种植蔬菜、水果等。这样的种植往往刚开始获得较大的经济利益，但随着周围农户的集中种植，跟风效应就会出现，市场需求就会发生改变，而农户一般都缺乏有效的信息来源，信息不对称加剧了种植的风险，一些农户产品滞销的报道层出不穷。更重要的是我国的粮食作物产量会降低，存在粮食安全问题。

2.农业土地流转受让方滥用土地的问题。一是在现行的法律规定下，土地流转后的经营权期限不得超过承包期的期限，所以获得农业用地的流转方，往往经营的时间有限，为了在经营期获得最大的经济利益，会大量透支土地的土壤承载力。二是由于流转后的土地不是自己的土地，在土地的打理方面缺乏责任意识。

3.农业土地流转的手续欠妥。按照正常的程序来说，土地的流转需要当事人双方根据《土地承包法》规定，将签订的流转合同交发包方备案，目的在于日后产生的纠纷有根据可言，其实也可以让主管部门确认合同的有效与否。农民普遍地存在法律意识较弱的现象，若是同村人承包，往往会口头承包，即使签订了书面的协议，也不正规，其中的权责利不够明晰，一旦发生争执 难以保证双方的利益。

（二）农村集体建设用地流转存在的问题。农村建设用地的流转主要包括两部分：建设用地的所有权流转和使用权流转。农村集体建设用地的流转主要是出让、出租、入股、联营、抵押、置换等方式，对于农户而言，建设用地更多地是指宅基地流转。

1.农村建设用地流转程序不透明。城镇化建设下，为缓解城市的压力，往往会扩张城市的建设范围，就会不可避免地占用城郊地区的土地。城郊地区的农村集体建设用地的流转必将带来巨大的经济利益，有了经济利益的驱使，村干部为了使自己获得额外的利益，在进行土地流转时与外来的流转方串通一气，恶意压低流转的价格，暗箱操作。或者流转之前，谈妥符合自己利益的条件，不公开透明，对土地流转中真正应该获益的村民造成伤害，村民缺乏有效的诉求渠道，就形成了钉子户现象。

2.农村建设用地流转缺乏估值体系。农村建设用地在流转过程中，对于土地的估值存在着很大的问题，土地的价值究竟应该如何评估是一个问题。我们往往会听到城郊的土地被征用后，有人一夜暴富，也有因为土地征用的价格偏低，被强制征用的现象。不同的地域所带来的土地价值是不一样的，这符合价值规律，可是应该有一套可以用来合理估价的体系去衡量土地的真正价值，以保护失地农民的合法利益。土地的价值评估体系如果完善，流转双方都认同，那么冲突会最大程度地减少，也不易被不法之人钻法律空子，损害到农民的利益。

3.农村宅基地流转的问题。我国法律规定，农村宅基地是一户一宅，因此农村宅基地对于农民而言有着特殊的意义，即使目前农民离开农村进入城市，住进了高楼，也不愿意将自己在农村的宅基地流转出去，农民的恋地情结相当严重。此外即使愿意流转，其目前所存在的价值太小，同样作为住人的房子，城市和农村之间的区别就在于城市住房有房产证作为拥有凭据，获得房产證就是获得了财产权，而农村宅基地由于目前的产权确认还未完成，其所含的价值不大，存在诸多的不确定因素。

此外，为了流转宅基地的建设用地，政府集中修建居民安置点，农民用原有的宅基地进行交换之后，不足以抵消购置住房的价钱，还需自己支付额外的购房费用，对于失地农民造成了巨大的经济压力，产生抵触情绪，不利于农村建设用地的流转。对于一户一宅的定义比较模糊，有的村民家中几代人就占有几个宅基地，而真正有住房危机、需要危房改造的农户，却得不到住宅建设的批复。

三、城镇化建设中农村土地流转问题的解决路径

（一）农业用地土地流转问题的对策。

1.保证耕地红线是基础。我国的耕地是稀缺资源，而且随着城镇化、工业化的建设，耕地还将会继续被征用。基于此，必须建立最严格的耕地保护制度，保证耕地的总面积是一方面，国家对划定为耕地的土地严格控制，同时对流转的耕地使用情况也要及时反馈，对于流转的耕地的种植结构、作物及时监测，以防出现耕地不种粮的现象，划定基本农田，不得改变经营种类，保证粮食供给。

对于耕地的滥用问题有必要进行监督，将流转时限和流转种植效果挂钩。就是说政府建立监督机制，在农村土地流转之后，及时地将受让方每年的种植情况记录在案，在签订流转合同的时候，注明附加条件，比如在流转期间如果出现广种薄收的现象，作为土地的所有者有权将土地收回或者进行相关处罚。相反，如果按照规定种植，对土地保护得当就可以给予适当的奖励。就像现在的信用体系一样，你如果出现贷款不还或者晚还，就会被记录在案，之后的贷款就会受限制。

2.农业用地的土地流转规范是保障。针对农业土地流转私下交易的现象，有必要进行法律规范。这种私下的交易有时候造成责任不明的现象，一旦发生意外情况，很可能损害双方的利益，对于农业用地的土地流转必须规范化、合同化，这就牵扯到建立正规的土地流转机构的问题。需要建立以政府为主导，村集体干部负责协办，农户双方为主体的流转体系，签订规范的流转合同。政府在流转机构配置专业律师，将土地流转的相关责任与义务和农户讲清楚，按照市场需求合理估价，保障农户的利益，对于有争议的问题提供咨询服务。

（二）农村集体建设用地土地流转问题的对策。

1.农村集体建设用地的流转过程公开透明是核心。对于农村建设用地的流转，需要有着公开透明的程序，从招标到竞标的程序都必须公开透明，对于流转的阶段以及结果及时公示，让流转过程在阳光下进行。对于建设用地流转过程中关于利益的分配更要重视，流转过程涉及的相关农户必须给予最大的尊重，流转的权利不能集中在村干部几个人手中。对于流转集体土地得来的经济利益，合理分配是关键，即使不分配，对于这笔收入的使用情况也必须透明，既需要村集体内部的监督，也需要外部监督。

2.确立农村集体建设用地的流转衡量标准是手段。土地的价值衡量标准指的是对土地的实际价值进行评估，评估的关键是让流转双方都可以接受。这里说的土地流转主要是政府对土地的征用问题，政府将土地低价征用以后，再高价划批给企业，这个过程损害了农户的利益，并不是说农户应该获得所有的利润，而是说这中间的差距太大，造成了群众的不满。

因此建立一个具有权威的土地流转评估机构迫在眉睫。这个第三方机构应该得到政府和法律的認可，按照法律的规定公平公开地评估。

3.保障农民农村宅基地的合法权益。尽快颁发农村宅基地的“房产证”，保障农户依法取得的宅基地的合法权益。作为政府要理性看待农民对宅基地的依恋，不能强制性地将农户宅基地拆迁，集中安置，还要处理好安置之后的可持续生存问题。政府要严格农村宅基地的审批程序，实地探查农户对于宅基地的需求，避免出现一户多宅的浪费土地资源的情况。农民获得宅基地的合法权益之后，可以用来抵押融资，发展农业。

（三）完善的社会保障制度是重中之重。 农村的土地流转既是城镇化的需要，也是农民自身发展的需要，更是建设现代化国家的需要。目前大量农民进城工作，但是没法解决住房、医疗、教育等问题。解决农民进城的最根本措施是有社会保障。

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