王家庭, 李艳旭

(1.南开大学 中国城市与区域经济研究中心, 天津 300071;2.南开大学 中国特色社会主义经济建设协同创新中心, 天津 300071)

一、研究背景

在积极的财政政策背景下,我国高度关注与民生相关的问题,为解决该类问题投入大量财力。《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》显示,2017年我国在民生方面的多项支出的增加规模,高于同期其他方面财政支出的增加规模:全国一般公共预算支出总额203 330亿元,同比增加7.7%;教育支出30 259亿元,同比增加7.8%;社会保障和就业支出24 812亿元,同比增加16%;医疗卫生与计划生育支出14 600亿元,同比增加9.3%;城乡社区支出21 255亿元,同比增加15.6%,足见我国对民生性问题的高度重视*财政部于2018年3月5日提请十三届全国人大五次会议审查了《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》。。

民生问题不仅与老百姓平日生活联系紧密,同时也会影响到一个地区的政务管理、经济建设等各个方面。作为一个地区财政支出的执行主体——地方政府官员应当对该地区的财政支出负责。然而现有研究表明,自20世纪80年代以来我国正在展开“晋升锦标赛”——官员的升迁主要与GDP增长挂钩[1]。当地方政府官员将GDP的增加量作为执政目标时,他们对于民生问题重视程度如何?即使为了解决民生问题,大量进行民生支出,那对其支出的效率重视程度如何呢?换个角度思考,在我国现行的晋升制度下,晋升压力及其他客观因素会影响地方政府官员民生性财政支出效率吗?

为了回答上述问题,我们首先对国内外的文献进行回顾。国外学者没有直接定义“民生性财政支出”的内涵,但是对测度区域财政支出的效率进行了很多实证研究。厄考特(Eeckaut)等[2]早在1993年就运用数据包络分析法(DEA)和无界分析法(FDH)对比利时235个地区的财政支出效率进行了测算。阿方索(Afonso)等[3]估算了澳大利亚和葡萄牙五大地区278个财政机构的支出效用水平。而关于影响财政支出的影响因素,博格(Borger)等[4]得出比利时自治市财政支出效率与地方税率和教育水平呈正相关,与收入水平呈反相关。戴维斯(Davis)等[5]也得出税率能够正面影响财政支出效率的结论。阿方索(Afonso)等[3]得出在葡萄牙自治市人均购买力和受教育水平会对财政支出效率产生积极作用。

国内学者首先对民生性财政支出的内涵和范围进行了界定。安体富[6]认为民生财政支出指用在义务教育、公共卫生、计划生育、社会保障、环境保护和社会安全等民生问题的财政开支。嵇明[7]分别从广义和狭义两个范围定义了民生性财政支出,认为狭义仅包含基础教育、文化事业发展、公共卫生、民生保障房、社保和就业以及基础农业支出,而广义还包括环保、公共交通建设、科学研究、赈灾救济、居委会村委会事务等。姜永华等[8]提出民生财政是中国特色语境下的财政运行模式表达方式,它既具有公共财政的一般特征,又具有中国特色的特殊属性,是公共财政的中国化。

其次对财政支出效率进行了研究。大致可以分为两种类型。一方面是对于财政支出的整体效率研究。陈诗一等[9]运用DEA-Tobit模型测算了我国分税制改革后省级财政公共支出效用水平,结果表明我国地方的财政支出效用水平大部分都不够理想,其中东中部地区的效用水平相比西部地区较高,但表现出共同的降低趋势,不过在分税制改革后,得到了显著改善。除了对全国整体的财政支出效用水平分析,也有学者对个别地区的效用水平进行单独分析。孙群力等[10]测度了2003—2013年北京、天津、河北城市群的公共支出效率,并研究了相关因素的影响,发现财政支出效率受人均预算内财政收入、受教育水平和人口分布密度的正面影响,受引进外资水平负面影响,技术进步衰退是阻碍效率提高的主要因素。另一方面是研究地方公共财政支出在某一特定领域的效率,主要有教育、医疗卫生方面。韩仁月等[11]认为要素聚集和政府之间的无偿支付是影响我国不同地区公共教育支出效用水平的主要因素。龚锋等[12]探讨了分权制度对财政支出在义务教育和公共卫生方面的效用水平影响。

根据以上分析,我们可以看出,现阶段对于我国的地方财政支出效率分析大多数集中在省级层面或者是对某一个具体地区进行研究,鲜有深入到城市的研究。而对于地方财政支出效率的影响因素,现有研究主要考虑的是政府规模、区位因素、财政分权,而几乎没有考虑到政府官员的因素。基于此,本文利用全国2009 —2014年285个城市的面板数据,实证检验晋升压力对地方民生性财政支出效率的影响。

二、晋升压力对地方民生性财政支出影响的机理分析

我国官员承受着巨大的晋升压力。据估计,正常情况下从基层的办公室科员升到正厅局级干部,大概要25年的时间。而假设无法在35岁升迁至正处级干部,45岁提拔至正厅级干部,一个官员的晋升之路基本就此终结*该报道来源于民生网http:∥www.msweekly.com/news/politics/2014/0916/1823.html。。为了迎合我国现阶段以GDP考核为主的官员晋升制度,发展地区经济成了每一位官员的首要任务。赵天奕[13]曾运用非线性平滑转换回归模(STR),检验了我国1978—2010年用于民生方面的财政支出与经济发展的关系,结果显示当增长速度大于18.78%时,民生性财政支出有利于经济发展。可以从两方面理解用于民生方面的财政支出对于经济发展的积极促进作用:一方面是部分民生性财政支出,例如教育支出,能够改善生产要素中的劳动力,从而促进经济增长;另一方面是由于保障性民生住房、公共休闲设施等提供物质支持的民生性支出,解决了居民在住房、休闲等方面的需求,使居民减少后顾之忧,全身心地投入生产中,对于经济增长也会有所裨益。这表明地方官员在现有晋升压力之下,可能会通过扩大民生性财政支出的方式来促进经济增长。本文在此基础上提出晋升压力对地方民生性财政支出效率的影响机理(见图1)。

图1 晋升压力对地方民生性财政支出的影响机理

机理一:晋升压力促使官员在保持社会福利水平一定的情况下,提高民生性财政支出效率,挤出民生性支出资金用于经济发展。

尽管地方政府官员大力追求GDP增长率,他们也无法忽视社会稳定的重要性。为了防止居民“用脚投票”等情况致使本地区人口大量流出或上报中央影响政绩,地方政府官员至少会维持与邻近区域相近的福利水平。在这种情况下,地方政府官员通过提高民生性财政支出效率,在维持社会福利水平不变的情况下减少民生性财政资金支出,减少的资金用于其他更加有利于经济发展的投资,使经济发展速度提升,从而有利于晋升。

机理二:晋升压力促使官员提高民生性财政支出效率,提高社会公共福利水平。

考虑到地方政府官员需要向社会公报其财政资金使用情况,无法过多减少用于民生性财政支出的资金预算,因此同等支出的情况下,效率的提高有利于增加社会福利,提供更多的公共医疗、教育培训、社会保障等服务。这将会减少老百姓对生计的担忧,使之全心全意进行经济建设。同时,社会福利增加,有利于地方政府官员自身声望的积累,对于官员的晋升也会有所裨益。因此为了晋升,地方政府官员有动力来提高民生性财政支出效率。

以上两条机理可以简单概括为:晋升压力使地方官员为促进经济发展而提升民生性财政支出效率;晋升压力使地方官员为提高社会公共福利水平和自身声望而提升民生性财政支出效率。在后文中,我们将通过中介效应模型对上述两条影响机理进行实证检验。

三、模型设定与变量选取

(一)模型设定

1958年,托宾(Tobin)提出了受限因变量模型(Tobit模型):如果被分析的数据其因变量是部分连续或部分离散分布的数据时,那么此时普通最小二乘法(OLS)就不再适用估计回归了,此时应使用遵循最大似然法概念的Tobit模型。由于使用DEA-Malmquist指数测算出的地方民生性财政支出效率值会有一个最小临界值0,因此本文将使用Tobit模型进行回归。又因考虑到模型中可能存在内生性问题,即晋升压力影响民生性财政支出的效率,同时民生性财政支出效率可能也会影响官员晋升压力,所以在实证分析时,还将采用面板工具变量法进行估计。模型构造如下:

effit=αit+α1PSit+βX+μit

(1)

其中,eff为民生性财政支出效率,PS为地方政府官员晋升压力指数,用GDP增长率、财政收支盈余与失业率水平构造,下标i、t分别代表第个城市和t年。X为控制变量,μ为残差项。

(二)变量选取

本文数据主要来源于《中国城市统计年鉴》(2008—2014年),部分来源于各省或各城市的统计年鉴。

1.被解释变量

民生性财政支出效率采用数据包络分析方法(DEA方法)与Malmquist指数测量。DEA方法是用来判断决策单位(DMU)生产效用水平的非参数测评方式。该方法的根本想法是把每一个被评价单位视为一个DMU,大量的DMU组成了被测评群体,由对生产投入和生产效益比率的全面解析,用每个投入和产出指标的比重为变量来测评估算有效生产前沿面,通过计算各个DMU与有效生产前沿面的位置差异判断各DMU的效用水平。该方法根据规模报酬的可变性,分作固定规模报酬模型(CCR)和可变规模报酬模型(BCC)。由于规模报酬无法确定,所以本文选用投入型BCC模型。然而DEA模型是以单位时间内生产技术不改变为前提,考虑到随着时间改变,生产技术有可能发生改变,仅用DEA方法分别计算出每个截面上的民生性财政支出效率后进行时间序列上的比较,可能会产生误差,因此本文将采用改进的DEA算法,即DEA-Malmquist指数法。

Malmuquist生产率指数通常分解为效率变化(EC)和技术变化(TC)两部分,即

TPF=EC×TC

(2)

式(2)中,TPF代表某一DMU在两期之间,即t至t+1期其全要素生产率的改变程度。TPF>1,表示效率增加,TPF<1,表示效率下降。将第t期DEA值,乘以t+1期Malmuquist值,就能得到第t+1期的DEA值。

计算DEA-Malmquist时需先确定投入指标和产出指标。本文选取的是一种投入多种输出的模式。投入指标选择的是各城市人均财政一般预算支出。之所以没有单独用民生性财政支出,一方面是因为数据无法获得,另一方面是考虑到,财政支出的组成份额是内生的,正常情况下地方政府会为了提高财政效率自行协调不同种类的财政支出占比[14]。

产出指标分为基础设施建设、教育普及程度、公共文化服务水平、医疗卫生保障和环保五类。每一个指标都选择以“人均”或“每万人”进行衡量,是为了避免因城市人口规模的不一致而影响到测算结果。指标大部分采用全市统计口径,但人均绿地面积是采用市辖区统计口径。各变量含义具体见表1。

2.主要解释变量

目前有两种方法用于测量官员晋升压力。一种是以GDP增长率来衡量。如曹春方[15]以地方官员从上任第一年到最后一年的GDP增长率平均值来表示地方官员的晋升压力。平均值与晋升压力负相关,且该变量滞后一期。尽管我国的晋升锦标赛机制可能是以经济发展水平为重点考核内容,但年龄、理工科技术背景、官员所在地区的初始经济发展水平等也对官员的晋升产生了影响,因此仅用GDP增长率来衡量官员晋升压力不够合理。

表1 地方民生性财政支出效率的评价指标

另一种方法是用GDP增长率、财政收支盈余与失业率水平构造晋升压力指数PS[16]。相比第一种方法,考虑了财政效应和群众效应,更加全面,因此本文将沿用该方法。首先将研究对象285个城市划分为三大类,包括4个直辖市、15个副省级市和266个普通城市。对于普通城市,先测算出所在省的GDP增长水平、财政收支盈余和失业率水平以GDP为权重的加权平均值,然后用城市的三个指标分别与加权平均值相比。类似的,将副省级市与副省级市的加权平均值相比,直辖市与直辖市的加权平均值相比。若目标城市的GDP增长率和财政收支盈余率比平均值高,则赋予数值0,反之赋予数值1;若目标城市的失业率比平均值高,则赋予数值1,反之赋予数值0。把以上三个取值相加,就能够得到晋升压力指数。该指数在[0,3]之间波动,赋值越大则代表晋升压力越大。由于地方官员对各项指标做出反映需要一定时间,因此在实际计算时将进行滞后处理,即用2008年计算得出的数据作为2009年的晋升压力指数。

3.其他解释变量

(1)人口密度(pd)。以单位面积1平方千米上的人口总数来衡量,即用该地区的年末总人数除以面积大小得出。格罗斯曼(Grossman)[17]认为人口密度越大,管理和监督成本会相对缩小,政府财政支出效率会提高,即存在规模效应。而阿萨纳索·普洛斯(Athanas sopoulos)等[18]认为此因素与财政支出效率负相关。

(2)人均预算内财政收入(rev)。用地方财政一般预算内收入与年末总人口之比衡量。该指标能够衡量研究地的税收收入水平,也能间接反映该区域的经济发展水平。一个地区经济越发达,税收收入水平高,纳税人会增强监督意识,从而促进财政支出效率的提高[5]。但税收收入高时,地方政府会缺乏有效利用税收资源的动力,有可能会降低财政支出的效率[4]。

(3)外商投资规模(fdi)。用当年实际使用外方投资金额表示,体现了一个城市的开放水平。陈诗一等[9]认为外国资金的直接投入对财政支出的效用水平有负面作用,不过显著性不高。孙群力等[10]针对京津冀城市群的财政支出效率研究中,得出的外商直接投资系数仍为负,不过显著性高。

(4)教育水平(edu)。中小学在校学生占总人口比例反应了一个地区的义务教育水平。博格(Borger)等[4]认为居民平均受教育水平对政府支出效用水平的提高有促进作用。

(5)经济发展速度(gdp)。用地区生产总值增长率来衡量。经济发展水平的提高一方面可能提升当地居民对公共服务的需求,使公共服务效率提高[3]。另一方面经济发展水平的提高意味着政府提供公共服务的成本上升,使公共服务效率下降[19]。

(6)固定资产投资总额(invest)。由于投资是拉动经济增长的一大动力,考虑到政府有可能过度关注固定资产投资,以期经济发展快速,从而削弱对于其他发展经济方面的关注,也就是愈多的固定资产投资愈有可能会降低政府对于民生性财政支出效率的关注,从而产生负面影响。

四、实证分析

(一)民生性财政支出效率结果分析

总体来看,全国整体效率在逐年降低(见图2)。本文根据需要单独列出了直辖市和副省级这两类城市的民生性财政支出效率,直辖市的效率远低于全国水平,是否是因为这些地区经济高度发达,具有雄厚的财政实力,对于支出效率的关心程度就降低了,这有待考察。副省级城市在2011年之前效率也略低于全国水平,但在2012年效率增加,后又回归到与全国大致相当的水平。

图2 地方民生性财政支出效率

根据各类城市的平均民生性财政支出效率的Malmquist指数及其分解结果(见表2),能够看出除了2014年全国平均全要素生产率超过1以外,其他情况下全要素生产率都小于1。这表明在2009—2013年间的地方民生性财政支出效率没有提高,反而在逐步下降。但是全要素生产率指数呈逐年提高的趋势,这又表明效率的下降幅度减缓,并在2014年首次有了全国平均值大于1,说明我国整体的民生性财政支出效率即将有所好转。

Malmquist指数分解可以考察综合技术效率和技术进步这两个因素的影响。从整体趋势上看,我国的综合技术效率先下降后上升,反映了地方民生性财政支出的相对效率经历了提高—降低—提高的过程。在2010、2011、2014年,该值都大于1,这表明地方政府的相对效率有所提高。但是,技术进步效率在这三年中都没有超过1。不过2014年的相对效率提高的水平超过了技术进步衰退的水平,这就导致了2010、2011年全要素生产率小于1,而2014年的全要素生产率水平大于1。技术衰退与常规的技术随时间发展而进步的观念相悖。这往往是因为新发事件引起环境变化、现有科技还无法解决该情况导致的相对衰退,例如新发重大疾病暂无治疗办法,使得公共卫生支出在使用方向和使用量上都相对病症落后,表现出技术的衰退。除了2013年技术进步值超过1以外,其他4年的技术进步值都小于1,这也是导致民生性财政支出效率下降的最主要原因。综上分析,从Malmquist指数分解角度看,导致地方民生性财政支出的全要素生产率小于1,即民生性财政支出效率下降的原因主要是官员无法及时调整民生性财政支出方向,致使支出结构相对不合理,与当年的民生性需求存在差距,表现出技术相对衰退影响了效率的提高。

表2 综合技术效率、技术进步和全要素生产率

在2013、2014年还出现了一个有趣的状况,即直辖市、副省级城市与其他类型城市发生反向变化。2013年直辖市、副省级城市的民生性财政支出的相对效率提高,而其他类型城市的相对效率反而下降,导致全国综合技术效率平均水平仍小于1;但该年其他类型城市的技术进步迅速,致使在直辖市、副省级城市技术衰退明显的情况下,仍使全国平均技术水平超过1。2014年的情况虽然刚好相反,但也是一种反方向变化的现象。这似乎说明民生性财政支出的结构调整需要以相对效率的牺牲作为代价,但该假设还需要进一步验证,鉴于这不是本文的研究重点,因此,在此不做深入探讨。

(二)晋升压力指数分析

本文计算得到的平均晋升压力指数如表3所示,可见,从2009年起,四大直辖市的晋升压力指数稳定在1.75,但从2012年开始上升到2,在2014年又跌落到1.75。具体而言,重庆市在这6年中的晋升压力指数都是最小的,2009—2013年指数均为1,2014年指数甚至降为0。而上海却是晋升压力最大的地方,2012—2014年指数都达到了最大值3。可以从晋升压力指数的构造来解释这种状况:一方面,重庆作为4个直辖市中的后起之秀,GDP的基数较小,且近几年发展速度快,GDP增长率高;另一方面,为了使重庆加速发展,中央政府对于重庆的财政扶持大于其他3座直辖市,使得重庆财政充裕度较高。并且重庆深处内陆,产业发展还比不上其他3座城市,工作机会相对较少,失业率相对较高。以上因素导致了重庆在5年之间的晋升压力指数为1,低于其他几座城市。

表3 平均晋升压力指数

副省级城市的晋升压力在2009—2013年间呈回落趋势,但是在2014年后又回升。但不论是副省级城市还是除此之外的全国其他城市的平均指数总体上都小于直辖市,这似乎意味着越是发达地区官员的晋升压力越大。而全国平均(不含直辖市、副省级城市)的晋升压力整体上看在降低,除2012年突然达到6年来的最大值后又继续回落,且达到最低值。这个趋势似乎意味着我国普通城市的官员压力在相对减小。

(三)回归结果分析

本文所采用的数据类型为2009—2014年285个城市的面板数据,在进行回归分析前,首先要检验面板数据的效应类型。运用Hausman检验,得到卡方值为363.41,P值为0.0000,即使在1%水平下也显著,因此判断所用数据类型为固定效应*鉴于篇幅,此处及下文检验过程没有列出,感兴趣的读者可以索要。。下文中的回归分析也都是在固定效应模型的基础上进行的。

正如前文的分析,设定的模型中很可能存在内生性问题,因此在进行回归分析时,同时使用面板Tobit模型和考虑内生性问题的面板工具变量法,可以保证结果的相对合理。运用面板工具变量法,最重要的步骤是寻找工具变量。面板模型中的工具变量应当与内生解释变量显著相关,但与当期的随机扰动项不相关。一方面前期的晋升压力会持续影响地方官员的行为,与当期的民生性财政支出效率相关;另一方面,前期的晋升压力已经发生,其取值与当期的随机扰动项不相关。因此本文所使用的工具变量为晋升压力的滞后一期和滞后两期值。

为了证明工具变量的合理性,首先检验内生性是否存在。通过Hausman-Wu检验得到的P值为0.0000,严格拒绝原假设,表明存在内生性问题。其次检验是否存在过度识别问题。Sargan检验P值为0.1931,无法拒绝原假设,说明工具变量是合理的,即与当期扰动项高度不相关。最后检验是否识别不足与是否存在弱工具变量的问题。Anderson报告P值为0.0002,高度拒绝原假设,表明不存在识别不足的问题,即工具变量与内生性解释变量存在相关性。Cragg-Donald Wald F统计值为8.654,在10%、15%、20%的水平下的检验值分别为19.93、11.59、8.75,都无法拒绝工具变量与内生变量有较强的相关性的原假设,说明工具变量与内生性解释变量高度相关。综上所述,本文所选取晋升压力的滞后一期和滞后两期值作为工具变量是合理的。

为了显示稳健性,本文还报告了面板最小二乘法(OLS)的回归结果(见表4)。各变量系数的符号不改变且都符合显著性要求,说明该模型具有稳健性,且大部分系数都在1%水平下显著。整体来看,晋升压力系数为正,且在5%显著性水平下显著,说明我国地方官员的晋升压力会促进地方政府官员提高民生性财政支出的效率。这意味着我国注重GDP增长的考核方式,会在一定程度上倒逼官员提高用于民生性财政支出的效率。因为为了晋升,官员会想办法提高经济增速,而官员提高经济增速的一个办法是进行财政扶持,比如将财政资金用于高新行业投资带动经济增长。基于此,官员会想办法从其他地方挤出资金用于能够快速提高经济增长的项目,这就使得官员在其他支出方面,如民生支出方面,不得不提高效率。因此,我国现有的晋升体系还是能够促使地方政府官员在解决民生性问题方面做出努力的。

表4 地方民生性财政支出效率影响因素回归结果

注:***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著,括号内显示t统计量。

其他变量结果分析如下:(1)人口密度系数为正,在OLS、Tobit模型中1%水平下显著,但在IV模型中不显著,无法判断我国现阶段的民生性财政支出的规模效应。(2)外商投资规模系数都为正,但在三个模型中都不显著,也不能判断地方政府进行外商引资后会对民生性财政支出效率的影响程度。(3)表示受教育程度的中小学在校学生比例系数为正,且系数都在1%水平下显著。说明随着一个地方的教育水平提高,当地居民会更加注重政府所提供的民生性服务质量,并且其监督政府提高财政支出效率的决心和能力也会增强。(4)表示地方政府资金充裕程度的人均预算内财政收入系数为负,且达到了1%的显著水平。表明伴随财政预算收入的增长,用于民生方面的财政支出效率随之降低。这有可能来自两方面原因:一是即使人均财政收入增加间接代表一个地区的经济在逐步发展,但是处于社会主义初级阶段,我国现阶段经济水平的发达程度还不足以让居民自发去监督政府的公共服务水平;二是随着一个地区的经济增长,当地政府所能掌控的财政支出会增加,地方官员拥有了更充裕的资金,节约意识会相对减少。(5)表示地区经济发展水平的国民生产总值增长率为正,并在三个模型中都较为显著,说明经济越发达,越有利于民生性财政支出的高效增长。(6)固定资产投资系数为负,且都在1%显著水平下显著,推测政府有可能会随着固定资产投资总额的加大,于经济发展有力从而晋升压力减少,使得对于民生性财政支出的效率关注度降低。

(四)中介效应模型检验

为了检验本文给出的晋升压力对地方民生性财政支出影响机理的合理性,接下来使用中介效应模型加以验证。根据前文的分析,晋升压力主要是通过提高经济发展水平和增加社会福利两条途径来促进地方民生性财政支出效率的提高,因此本文采用人均GDP作为经济发展水平的中介变量,把代表基础设施、教育、公共文化服务、医疗卫生、环境保护的五类指标(即前文在计算效率时的五类产出指标)的平均值作为社会福利水平的中介变量。如表5所示检验结果,经济发展水平的中介效应并不显著,说明晋升压力并不会迫使官员在达到相同福利水平的情况下通过提高效率减少民生性财政资金支出,挤出资金用于经济发展,即该机理并不是晋升压力影响官员提高民生性财政支出的途径。机理二通过提高社会公共福利水平,提高自身声望才是官员为了晋升而采取提高民生性财政支出效率的部分原因,该机理可以解释晋升压力使官员提高民生性财政支出效率的24%左右。

表5 中介效应模型检验结果

注:(1)***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著。(2)系数c表示自变量X对因变量Y的总效应;系数a表示自变量X对中介变量M的效应;系数b表示在控制了X的影响后,M对因变量Y的效应,系数c′表示在控制了M的影响后,X对因变量Y的直接效应。(3)中介效应等于间接效应,即系数a、b的乘积[20]。

五、结论与政策建议

本文收集了全国285个城市的面板数据,采用DEA-Malmquist方法计算得到地方政府民生性财政支出效率,后用Tobit、面板IV方法回归,探讨晋升压力等变量对于我国地方政府民生性财政支出的影响,并用中介效应模型分析晋升压力对面试下财政支出效率的影响途径,得出以下结论及政策建议。

(一)结论

1.整体上来看,我国地方政府民生性财政支出效率呈下降趋势,但降低原因有所差异,且4个直辖市的平均效率水平远低于全国。下降趋势从时间上、空间上说明了地方经济发展对地方民生性财政支出效率的负面影响。这与间接反映地方经济发展水平的人均一般预算内财政收入与民生性财政支出效率呈反比的关系相印证,即随着经济的发展,区域生产总值不断增加,政府拥有的财政资金增多,其提高资金使用效率的动力将会降低。通过分解Malmquist指数发现下降原因中技术退步为主要原因,虽与常识相悖,但有可能是环境污染、失业率激增等问题间接反映到技术衰退上,使财政支出效率受到外部性影响。

2.受教育程度与经济发展速度对一个地区的民生性财政支出效率具有正面影响,对人均预算内财政收入、固定资产投资具有负面影响。一个地区的受教育程度越高,经济发展速度越快,那么该地区的民众对政府的监管就会越严,督促行政主体的自我提升。而随着一个地区的经济增长,当地政府所能掌控的财政支出会增加,地方官员拥有了更加充裕的资金,节约意识会相对减少,不利于民生性财政支出效率的提高;且过多的固定资产投资有可能会降低政府对于民生性财政支出效率的关注,即产生负面影响。

3.晋升压力能够在某种程度上提高地方民生性财政支出效率。尽管我国是把GDP增长作为官员晋升考核的主要指标,但也能在一定程度上督促地方官员对民生问题的重视。并且本文分析发现,这主要是通过间接作用表现出的,即提高效率有利于增加社会福利,提供更多的公共医疗、教育培训、社会保障等服务,有利于经济建设。同时,社会福利的增加,有利于地方政府官员声望的积累,对于官员的晋升也会有所裨益。因此为了晋升,地方政府官员有动力来提高民生性财政支出效率。

(二)政策建议

1.控制民生性财政支出的规模在合理范围内。我国高度重视民生问题,地方政府花费大量资金在教育、医疗卫生、环境保护等方面。然而伴随支出规模不断增长,边际效用水平持续降低。根据凯恩斯理论,当边际效用降低到0时,总效用到达最优水平。想要找到边际效用为0的点在现实生活中是不可能的,但是控制民生性财政支出规模,以达到高效率使用是需要各界关注的。

2.创设并改善地方政府在民生方面的财政支出绩效考评体系和监督制度。虽然有各种组织进行了某些大城市的公共服务满意度调查,发表了相关报告,但是我国政府还没有建立一套完整的有关公共服务的考核机制。只有通过政府自身加强管理与监督,民生性问题才能得到更好地解决。

3.改革官员考核和提拔制度,将改善民生问题纳入衡量指标。根据以往探究结果,我国存在着以GDP增长为主要考核指标的官员晋升体系。然而作为财政支出的真正受益者,当地居民在评价政府民生性财政支出效率时才最具有发言权。在考核官员绩效时,需要纳入居民满意度调查,以求激励官员提高效率。

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