王莉

【摘 要】近年来，企业的内部控制得到了长远的发展并不断完善，而与此相应的行政事业单位内部控制却显得非常薄弱。随着市场经济的快速发展和改革的不断推进对行政事业单位的管理提出了新的要求。行政事业单位因为承载着社会公共管理和服务职能，所以其内控管理水平的高低直接关系着民生。科学有效的内部控制，可以推动行政事业单位各项工作的良好开展，能有效提升行政事业单位的社会效益及工作效率，改善民生。加强和完善行政事业单位内部控制制度，对改善社会管理和服务有重大的意义。《行政事业单位内部控制规范（试行）》在2014年1月1日正式实施，为我国行政事业单位内部控制指明了未来的发展方向。行政事业单位纷纷采取一系列的措施来加强单位内部控制建设，取得了良好的成效。但是，在内部控制管理工作中存在的问题也不能忽视。本文从内部控制环境、风险管理、信息沟通及监控效果等4个方面，详细阐述了行政事业单位内部控制管理工作中存在的问题，并结合行政单位实际情况提出相应的改进和加强内控工作的建议，以期有针对的加强行政事业单位内部控制管理，具有重要的意义。

【关键词】行政事业单位；内部控制管理；问題；对策

随着市场经济的快速发展和改革的不断推进，伴随着市场经济制度的不断完善，企业的内部控制得到了长远的发展，并逐渐趋于完善，并在实际应用中发挥了重要的作用。而与之相对应，承载着社会公共管理和服务职能的行政事业单位，虽然在财政经济方面的水平不断提升，但是在内部控制方面就相形见绌，非常薄弱，不能够发挥其应有的作用。自《行政事业单位内部控制规范（试行）》2014年1月1日实施以来，我国行政事业单位积极采用个一系列措施推进单位内部控制建设，取得了初步成效，但是不能否认，仍然存在各种各样的问题。

一、行政事业单位内部控制管理存在的问题

1.内部控制环境薄弱

控制环境是实施内部控制的基础，包括单位组织框架、规章制度以及单位职员的意识等。在行政事业单位内部控制的系统建设过程中，内部控制环境是必不可少的。但是，目前行政事业单位内部控制环境与产生的效果都差强人意，主要体现在以下几个方面：

（1）组织架构的设置缺乏合理性。行政事业单位的财务部门相对于业务部门而言只是辅助服务部门，大都没有权力直接参与单位的重要事项，也无权对重大的经济活动进行决策，在有些单位，领导更追求业绩，不重视财务工作，从而造成财务部门不能有效地发挥辅助管理的作用，起到良好的监督控制作用。还有些单位甚至存在一人多岗的现象。比如，在业务活动中，既是申请者，又是审批者。在财务工作中，记账、保管、决策和审计不能严格做到分离。从而造成各个岗位彼此之间不能有效牵制，一旦出现问题，相关人员一般都相互推诿，推卸责任，使管理陷入瘫痪。

（2）内部控制意识相对薄弱。很多单位没有对内部控制的基本理念进行深入强化学习，认识不到内部控制的重要性和现实意义，不重视内部控制制度建设。有些单位领导只关注政绩与发展，更多关注单位业务开展的情况，业务流程的设置只要求有利于业务开展。单纯认为内控管理只与财务部门相关，执行国家各项规章制度及财政部门推行的财务制度即可。从而造成虽然建立了较为完善的内部控制制度，但却流于形式、弱于执行，在经济管理中只是简单的体现在形式上的审批环节，使行政事业单位的内控工作没有发挥应有的作用。还有部分单位没有将内部控制覆盖到单位的所有人员和各个业务环节。内控管理制度建设存在缺失情况，例如行政事业单位的固定资产的购置随着政府采购制度的加强得到了有效的控制，但是固定资产的使用管理仍然缺乏相关的内部控制，如未按规定建立起定期资产盘点制度。

2.缺乏风险管理机制

相对于企业而言，行政事业单位主要负责的是社会管理和社会公益服务，大部分为财政拨款，不以营利为目的，不需要考虑收益，所以大多数单位管理者认为行政事业单位不存在风险。从而造成了行政事业单位在履行其社会公共服务职能时，缺乏风险意识。比如忽视了滥用职权和贪污腐败的风险，有关法律法规不完善，对公共权力制约也存在很多漏洞，这就使得部分官员滥用职权、贪腐腐败现象频发。同时还存在国有资产浪费及流失的风险，比如，行政事业单位的财政拨款，国家规定对执行不完的财政会资金予以收回，但是有些行政事业单位管理者本着国家资金不用白不用的心理，重复购买非必需资产、甚至违规支出财政资金，使得国有资产利用率低，甚至出现侵吞国有资产、公物私用的情况，造成国有资产的流失。

近年来，随着国际金融危机及债务危机频发，各国政府在公共领域面临的财务风险不断加大，这样的背景下，我国行政事业单位也正在面临各种各样的风险，但是很多单位管理者并没有充分认识到其严重性，没有引起足够重视，还把过多的人力物力投入到政绩和发展上，从而忽视单位内部控制管理，忽视必要的、科学的风险评估机制建设。缺乏风险评估机制，在风险来临的时候，单位会丧失对财务管理的控制和腐败的防范，从而给单位和国家造成很大的损失。

3.信息沟通机制不健全

大部分行政事业单位在信息沟通方面存在问题。一方面是信息沟通渠道不畅通。主要体现在单位纵向信息沟通和横向沟通两个层面。例如，纵向沟通，行政事业单位的内部员工发现问题或者提出合理的意见，但是却缺少与领导沟通的途径，从而使领导不能全面了解单位的整体情况，无法做出科学的决策。同时在信息横向沟通方面，部门之间缺乏信息共享和相互学习的渠道，造成重复工作，也不能及时发现违规操作；另一方面是信息沟通技术水平低。全面发展单位信息化建设是实施有效内部控制的要求，但是目前大多数行政事业单位的内部信息沟通技术水平明显偏低。有的单位只对财务管理进行了信息化的覆盖，其他部门和个人享有信息的时效性、全面性和准确性都比较差。有点单位甚至财务管理都没有实现信息化，还是老式的财务系统，提供数据和信息的状况可想而知。

4.监控力度不够

《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确要求，行政事业单位应当建立健全内部监督制度。虽然大多数单位都建立了相应的内审部门，但是目前仍有个别单位没有设立内部监督机构，仅由会计部门执行内部控制的相关工作，导致监督力度不够，直接影響内部控制发挥作用。有些单位虽然设立了内部审计部门，但是由于我国行政事业单位的“双重领导”，不能真正做到独立。还有一些单位的纪检监察部门的职员，虽然具备了良好的相关能力，但是并没有从事过财务相关工作，缺乏丰富的财务、审计知识和熟练的专业技能，从而不能进行有效的监督工作。而外部审计又由于行政事业单位部分资料涉密，还有受审计时间的制约，监督不够深入、全面。

二、加强行政事业单位内部控制管理工作的建议

1.建立良好的内部控制环境

科学合理的设置各岗位和工作流程，加强业务流程控制。在岗位设置方面，要将业务的决策、执行和监督三部分进行分离，并在工作流程上形成相互制衡。对重大事项形成集体决策的机制，在日常办公过程中形成协同办公的机制，坚持民主集中制的原则，强化部门间的牵制，发挥各个部门的优势。比如，对于重大的经济事项，通过召开领导班子会议的方式由班子成员集体研究决定的方式来进行决策，同时在决策的过程中，要结合专家认证和技术部门咨询及业务本身的特点，这样可以保证决策的科学性。对于日常业务，也可以推广部门间的协同办公，由相关部门协同决策。此外，还应该健全相应的问责机制，将集体决策中的责任分解到每一个责任人，防止无法追究到个人的情况出现，确保权力和责任的一致性。此外，对各个部门进行统筹安排，对不太忙的科室进行人员调整，将多的劳动力转到其他科室，科学划分职责，将不相容岗位进行分离。同时，形成管理人员的轮岗机制，尤其是关键岗位，定期轮岗。这样不仅可以让管理人员积累各方面的经验，提供了工作的各种视角，还能避免工作中出现的风险。

单位应该建立适合本单位实际情况的内部控制体系，完善各项规章制度，弥补漏洞。同时，加强对单位负责人和管理人员对内部控制的重视，带动单位人员内控意识的强化 。一方面加强制度建设，完善单位内部各项规章制度，比如对单位制度缺失或者薄弱方面进行填补或加强，同时将业务流程制度化、规范化，并落实到实处，将内部控制的工作常态化。在单位内部编制内控手册，在单位内部之间传阅，营造良好的内控氛围；另一方面，在单位内定期或不定期的开展内控、业务培训，使单位成员在提高业务水平的基础上，提升内控意识。

2.建立长效的风险管理机制

首先是完善风险评估体系。风险评估的开展，需要对各个岗位和业务流程进行梳理，了解其中的每个关键环节和风险点，这样才能正确评估承受风险的能力，从而采取相应的措施。单位应当成立风险评估小组，通过设置目标、发现风险、分析风险等工作，将单位可能发生的风险点及时告知单位负责人，以便及时应对风险。其次是单位要根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》有关内控的设置和整体建立的标准，结合本单位实际情况，建立内部控制目标。在风险识别上，要关注两方面的风险，一个是单位层面的风险，比如加强领导风险意识、提高职工的专业素质和业务能力、岗位设置情况、轮岗情形、关键岗位的交接情况等方面；一个是业务层面的风险，比如，预算执行情况、资产采购及使用管理、基建工程项目方面的风险。在分析风险上，要对风险进行分析和排序，并针对十分重要且无比重大的风险制定出应对策略。最后是在风险评估工作完成之后，应上报风险评估报告，以规避未来出现的风险，做到有的放矢。

3.加强单位内部信息沟通

首先，将现代先进的信息沟通技术运用到行政事业单位的工作中。比如，在单位内部全面推行网上办公，对单位各项业务进行规范化管理，自动记录业务流程的状态，并进行及时的动态跟踪，一方面提高工作效率；另一方面使信息资源共享的更全面更及时，减少了不必要的浪费，更科学的整合资源、分配任务。这样的平台可以有效提升行政事业单位内部控制的工作水平。

同时，要改进单位内部自上而下的纵向沟通和部门间的横向沟通。首先是单位的领导者，坚持党的廉政教育，积极践行群众路线，走基层，多与基层工作者沟通，亲身了解工作中的风险，提高风险意识，做到有备无患。其次是可以建立能快速上报的机制，减少因为沟通不畅带来的风险损失。部门之间，在加强集体决策和协同办公的同时，要加强部门之间的资源与信息共享，一方面可以加强部门之间的交流，更全面的掌握工作经验，以便更好地应对出现的问题；另一方面可以减少各部门职员之间的重复工作，集中精力做好工作。

4.强化内部控制监督手段

注重内部控制专业人才的培养。整个内部控制系统能否正常运转与财务及审计人员的业务能力和职业素质有密切的联系。所以行政事业单位人员在进行相关人员招聘的时候，在对应聘者综合素质考查的同时，更要关注其业务能力是否达标。同时，为了适应社会经济环境的不断变化，要对财务及审计人员进行不断地培训，以便使其获得更多的与内部控制工作相关的理论和实践经验，更好的为以后的内部控制工作奠定基础。

单位内部控制工作常态化。首先是财务工作者，在预算执行、政府采购、资产管理、基本建设等经济活动中，发挥财务监督职能。其次是内部审计部门要定期的以恰当的频率和强度对单位内部日常工作和经济活动进行审计，这样有利于帮助单位发现自身内部控制管理和实施过程中的漏洞和薄弱环节，已达到不断完善内部控制体系。与此同时，内部审计部门还应该对监督各部门对审计结果进行整改，已保证内部审计真正发挥作用。

借助外部监管力量。行政事业单位财务部门和内部审计部门在充分发挥作用的同时，还要强调外部的监督力量。通过内外多种措施并举，才能更有效地发挥内部控制的监督机制的作用。在这个过程中，财务部门作为行政事业单位财政预算审批和经费执行最主要的监管者，可通过专项监督和日常财务监督的方式，加强财政部门的监督作用。内部审计部门发挥主要作用。相对的，行政事业单位的外部审计可以分为两种，政府审计和社会审计。政府审计的主体主要是审计署等国家机关，资源相对有限。而社会审计的主体是社会上的各类会计师事务所，不但几个经验丰富，而且对行政事业单位来说更便于使用。在实践中，行政事业单位可以以政府审计作为主要途径，社会审计为辅，优势互补，形成外部监管有力的机制，以提高监督力度。

三、结束语

对于行政事业单位来说，内部控制管理体系的建设情况既影响着整个单位的财务工作情况，同时也会涉及到单位内部各项工作的开展和运行。内部控制管理研究对于行政事业单位具有十分重要的意义，在新时期新的经济发展背景下，行政事业单位应该不断的加强内部控制管理，从控制环境、风险管理、沟通方式、监管方式入手结合本单位实际情况，不断完善单位内部控制制度，优化内部控制管理，进一步提高行政事业单位内部管理水平，提高社会公共服务的质量，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。同时应该注意行政事业单位内部控制的建设是一个漫长的过程，不可一蹴而就，要抱着研究的态度，不断地发现问题，解决问题，才能够推动内部控制建设不断的改进、创新。同时明白内部控制不是建设完成之后就不需要继续维护与关注，而是需要我们在不同时期，以新的观点新的理论并结合实践进行完善。所以，行政事业单位应针对文中提到问题，及时制定和完善相关制度，并采取有效的措施。

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