◎文/本刊记者 刘梦雨 岁正阳

以税收违法“黑名单”和多部门联合惩戒为主的税收失信监管，是税务部门转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式、增强政府公信力和执行力的重要工作内容，是税务部门与其他部门共同构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局，全面促进税收诚信、社会诚信和国家治理现代化的重要实现途径。作为我国首个开展失信联合惩戒的领域，近年来，税务部门是如何构建和实施失信惩戒制度的？取得了怎样的效果？下一步有何部署安排？记者就此采访了国家税务总局稽查局巡视员李国成。

提档升级制度体系在实践中磨合优化

记者：据了解，国家税务总局较早启动了税收违法“黑名单”和联合惩戒工作，并且在实践中不断磨合升级，能否介绍一下整个制度建设的发展历程？国家税务总局陆续出台这些文件和备忘录的背景和目的是什么？这些文件之间又有什么关系？

李国成：信用是现代市场经济的基石，诚信建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和实现途径。党的十八大以来，诚信制度建设被摆在了突出位置。2014年6月，国务院相继印发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，提出要建立健全守信激励和失信惩戒机制，为税收失信监管营造了良好的宏观局势。

国家税务总局高度重视, 充分发挥税收职能作用，利用税收信用这个社会信用和经济信用的重要标尺，不断促进社会诚信体系建设。国家税务总局局长王军要求,要把纳税信用体系建设放到促进国家治理中去部署, 把纳税信用体系建设放到助力社会信用体系建设中去推进,把纳税信用体系建设放到深化税收征管体制改革中去落实。

先设计名单制度，再出台惩戒方案是国家税务总局的工作思路。名单制度是基础，联合惩戒是方法，促进社会诚信体系建设是目标。2014年7月，国家税务总局发布《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》（以下简称《公布办法》），建立了我国税收违法“黑名单”公布制度。2014年12月，国家税务总局等21部门联合签署《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》（以下简称《备忘录》），标志着税收违法联合惩戒机制的开始建立。

第一次合作备忘录的制定和签署没有现成的经验借鉴，难度很大，但我们认识到，税收失信惩戒作为纳税信用体系建设的重大制度创新，对于促进纳税人税法遵从、进而引导其他社会成员诚实守信，构建以信用为核心的新型市场监管体制，推动简政放权和政府职能转变、营造公平诚信的市场环境具有十分重要的作用。可以说，2014年, 以《公布办法》发布和《备忘录》签署为标志，一体两翼、相互支撑的失信惩戒机制正式确立。

实践是检验工作的最好标尺。经过一年多的实践磨合，失信惩戒制度在展现出强有效制度威力的同时，也反映出如案件公布标准不统一、各地公布数量不平衡、案件公布和联合惩戒责任主体不明确及缺乏救济手段等问题。针对这些问题，结合中办、国办联合印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》要求，2016年4月，国家税务总局对原《公布办法》进行了修订，发布了新版《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》。新修订的《公布办法》在对失信惩戒思路一以贯之的前提下，体现了“三新”，即统一了公布标准，调整了公布方式，增加了信用修复措施。

2016年5月，国务院出台《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，要求建立失信联合惩戒协同机制，推行触发反馈、部省协同和跨区域联动、信息公示及归集共享使用等工作制度，这为税务部门失信监管工作的进一步开展注入了强大动力。2016年12月，34部委共同签署的《备忘录（2016版）》顺利出台，将参与联合惩戒的部门由21个增加到34个，联合惩戒措施由18项增加到28项，实现了联合惩戒制度的“提档升级”。联合惩戒部门和措施的“双扩围”加大了对失信纳税人惩戒力度，释放了税收违法“黑名单”制度威力，逐步形成了让失信纳税人步步难行的强大社会舆论氛围，在社会信用体系建设中起到了积极的推动和引领作用。

三年时间、两项制度、两轮升级是国家税务总局在失信监管制度建设中交出的答卷。这些制度环环相扣，成为一个互相依托的体系，共同织密了涉税失信惩戒网。国家发改委副主任连维良对此表示：“税务系统开展联合惩戒和失信黑名单认定管理工作成效显著，在全国信用体系建设中发挥了很好的示范作用。”这对我们也是极大的鼓励。

成效显著部门联动形成震慑惩戒合力

记者：截至目前，针对税收“黑名单”对象的惩戒效果如何？

李国成：党的十八大以来，党中央、国务院对社会信用体系建设的重视程度前所未有，人民群众对社会诚信的呼唤前所未有，各部门紧密协作前所未有。各级税务机关积极作为依法行政，严格执行公布标准和程序，各相关部门团结协作，共同加大严重涉税违法行为惩戒力度，实现了纳税信用体系与社会信用体系的融合联动，成效显著。

一是定期公布曝光，促进市场效率提高。“黑名单”曝光失信名单后，社会主体能够便捷掌握交易对方的真实情况，节约交易成本。2014年制度实施以来至2017年年底，全国各级税务机关累计对外公布税收违法“黑名单”案件7294件，定期主动的曝光使得市场能够自动淘汰信用记录不良者，维护良好的交易秩序，促进经济运行效率的提高。

二是信息内部运用，提高税收管查质效。各级税务机关深入挖掘“黑名单”数据的潜在价值，加强信息内部运用，强化税收应用效果。制度实施以来，税务部门将税收违法“黑名单”案件当事人全部列入纳税信用D级范围，依法采取更严格的发票管理、出口退税审核和高频次税收检查等措施。同时以建立虚开、骗税涉案企业和个人信息库为突破口，将税收违法“黑名单”制度延伸到日常税收管理环节，对“黑名单”当事人加大征管力度，提高检查频率，进一步增强税务机关监管能力。

三是部门联合惩戒，发挥政府监管威力。多部门联合惩戒，能够加大失信行为的失信成本，形成“一处失信、处处受限”的社会环境，发挥协同监管威力。2017年，国家税务总局持续参与联合惩戒各部门之间的信息共享、协同监管和联合惩戒，深度参与社会信用体系建设立法调研和培训工作。同时，与国家发改委签订《信用联动合作框架协议》， 进一步完善了联合惩戒工作机制。

部门贯通，形成合力，是做好“黑名单”工作的基本保障。各级税务机关已将9.01万户次当事人信息进行多部门、宽领域推送，改变了过去的“信息孤岛”和“单打独斗”，开启了跨地区、跨部门、跨层级联手惩戒失信行为的新机制。2017年公安部门共配合税务机关办理阻止出境边控信息1551人次，实际阻止80人次；5473名黑名单当事人被工商部门、市场监督管理部门限制担任企业的法定代表人、董事、监事及经理职务；5903户当事人被推送金融机构融资授信; 4812户当事人被禁止部分高消费行为; 5776户当事人在政府采购活动中受限; 5240户当事人通过企业信用信息公示系统向社会公示; 5514户当事人被强化检验检疫监督管理; 5882户当事人被财政部门限制政府性资金支持。

四是营造诚信社会氛围，降低行政成本。近年来，各级税务机关在不断强化失信惩戒工作管理的同时，高度重视全方位、多角度、多层次宣传工作，持续利用宣传手段提高传播力、引导力、影响力和公信力，发挥失信惩戒的综合社会效应。比如与中央电视台合作，拍摄播出《税收违法“黑名单”里的罪与罚》专题片，不少欠税人观看专题片后当即缴清了陈年旧欠，许多拒不配合的被查企业也转变了态度，失信惩戒制度威力持续释放，产生了深刻的社会影响。

动态管理建立信用修复制度畅通救济渠道

记者：对于因税收违法被列入联合惩戒的“黑名单”对象，税务部门是如何进行动态管理的？

李国成：“能上能下,鼓励纠错,动态管理”是国家税务总局对“黑名单”的管理思路。符合公布条件的重大税收违法案件将被录入重大税收违法案件公布信息系统，国家税务总局和省税务机关通过约定方式，向同级参与联合惩戒的部门提供税务机关对外公布的本辖区内重大税收违法案件信息。市以下税务机关是否同级传递，由市以下税务机关根据实际情况，与相关部门协商决定。

国家税务总局在完善相关法律法规的同时，畅通异议申诉等救济渠道，建立完善信用修复制度，鼓励纠正违法失信行为。2016年4月，新《公布办法》建立了信用修复机制，增加了对当事人的救济措施。

救济措施鼓励当事人积极主动补缴税款，给予当事人一次弥补过错的机会，能够降低当事人在社会上的负面影响，体现了税收执法的人性化和刚柔相济。这与国务院建立有利于自我纠错、主动自新的社会鼓励与关爱机制，支持有失信行为的个人通过社会公益服务等方式修复个人信用的具体要求相一致。

在实践中，这项措施为失信纳税人提供了亡羊补牢、改过自新的机会，也大大提高了纳税人的税法遵从度，减小了税收行政成本，实现了征纳双赢。部分失信纳税人缴纳税款撤出“黑名单”后表达了未来会诚信经营纳税的决心。

“以良法促进发展、保障善治。”良法是善治的前提，只有反映客观规律、体现人民意志、解决实际问题的良法治理，才能促进经济发展、政治清明、文化昌盛、社会和谐、生态美丽。截至2017年年底，全国已公布的税收违法“黑名单”案件中，共有998户“黑名单”当事人主动缴清税款、滞纳金和罚款后撤出公布。

探索创新各地运用技术手段强化失信监管

记者：当前，一些省市税务机关开始运用“联合惩戒智能信息系统”，实现惩戒信息数据的共享，各地税务部门在运用联合惩戒治理税收违法方面有哪些特色和亮点？

李国成：“顶层设计”与“基层首创”相结合是国家税务总局开展推进联合奖惩的工作之道。同时，技术和制度是做好联合惩戒工作的两个关键要素。我们将“信用信息和信息技术”紧密结合，鼓励各地在总体框架下因地制宜探索创新措施，注重挖掘基层好的经验做法，并进行集成推广，发挥典型示范作用。

2017年，国家税务总局持续关注运用信息技术手段推动联合惩戒工作。对内，围绕稽查工作中心任务，组织专人依靠信息技术手段聚焦案件公布、推送等关键环节进行实地督导检查，以督导促落实，持续推进“黑名单”制度落到实处。对外，与联合惩戒相关部门密切沟通协调，做好信用信息主动采集、有效归集、深度加工和广泛应用，将深加工应用贯穿于构建以信用为核心的事中事后监管机制全流程。

“联合惩戒智能信息系统”是内蒙古国税局在失信监管方面的技术创新，有力地促进了税收违法内外部惩戒措施的落实。其作用主要体现在一是实时比对强化部门协同。“智能系统”可以实时比对“黑名单”信息与金税三期工程、纳服信用评级系统中的相关数据，实时显示哪些惩戒措施未实施，督促部门间协作联动。二是确保内部惩戒落实到位。“智能系统”与内蒙古“实名办税”和“联合网厅”进行对接，企业在网上自主办理纳税申报、发票领用以及注销等涉税业务时，系统将自动限制使用权限。三是促进精准定向稽查。从金税三期工程中自动筛选符合“黑名单”标准的当事人数据，推送至“智能系统”，建立D级纳税人及其直接责任人员名单库，便于D级纳税人库与纳税信用等级平台对接。四是实现部门间信息共享联动。通过社会信用平台和部分点对点端口，将海关出口企业信用评定等级信息、商务厅企业及出口企业分类评级信息、法院“老赖”名单信息及工商“股权转让”信息，反馈至“智能信息系统”中，实现外部数据的内部使用。

此外，各地税务机关也积极探索，陕西国税局实行清单式管理将走逃（失联）企业纳入“黑名单”，贵州国税局开发“税务信用云”平台扩展“黑名单”运用范围，重庆国税局规范流程严惩税收“老赖”，新疆国税、地税局与新疆生产建设兵团签订税收违法“黑名单”联合惩戒备忘录并完成首次案件信息传递，实现联合惩戒领域“全国省级行政区域全覆盖”等。通过各地税务部门持续的实践创新，不断推进信用体系建设工作前进。

持续发力不断扩大信用管理综合效应

记者：请问国家税务总局稽查局下一步有何工作打算？

李国成：改革只有进行时，没有完成时。2018年，国家税务总局将一如既往认真落实党中央、国务院的决策部署，不断推进社会诚信体系建设，重点做好以下工作：

一是探索拓展“黑名单”公布范围。认真落实国务院《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》要求，进一步完善税收“黑名单”制度，修改“黑名单”认定、惩戒、修复和退出相关规定，研究将走逃（失联）企业列入“黑名单”和联合惩戒范围。更大限度地发挥失信惩戒制度对于税务稽查和日常征管的强大推动作用。

二是研究建立税收违法案件涉案重点人员信息库。明确涉案重点人员的范围、标准、程序、警示机制等内容，分类收集、归纳整理重点人员信息，及时向税务机关内部管理部门和外部相关部门推送，强化重点环节和事项的预警、阻断和管控。

三是做好联合惩戒推进工作。以国家发改委、公安、海关和工商等部门为重点，深入做好联合惩戒部门间信息推送、结果反馈和成果应用等工作。研究推广部分地区联合惩戒信息系统建设经验，推进联合惩戒信息化建设和应用。

四是加强“黑名单”和联合惩戒宣传。以虚开、骗税等“黑名单”和联合惩戒重点案例为基础，加强与主流媒体的合作，拓展宣传途径、丰富宣传内容，提升“黑名单”和联合惩戒综合社会效应，推进失信监管工作向纵深发展。

“人而无信，不知其可；企业无信，难求发展；社会无信，人人自危。”健全社会信用体系、营造公平诚信的市场环境，是新时期政府、社会、市场的一致要求。随着“放管服”改革的不断深入，在简化办税流程、优化税收环境、激发市场活力的同时，税务机关将不断结合信用管理，通过持续监管规范纳税人行为，在促进税收治理、社会信用体系建设和国家治理现代化三个层面不断扩大综合效应,为推动信用中国建设贡献力量。

2017年5月11日，国家税务总局稽查局巡视员李国成（左三）参加青岛市涉税联合惩戒机制双扩围运行仪式 （图片由国家税务总局稽查局提供）