文/王盛 郭蕾

十九大提出“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”，发展租赁市场成为房地产长效机制的一大关键。其中，如何保障租户的权益以及如何保证他们享有与购房者同等的基本公共资源，是发展住房租赁市场的一大障碍和焦点。与之相应，2017年，各地也相继提出了各种租售同权的政策思路。要建立租赁市场健康持续发展的长效机制，就需要对租售同权问题进行相关分析。

一、我国的义务教育就近入学制度和学区房政策

关于同权，目前舆论最关心的就是子女入学问题，具体指租户和购房者是否享有同样的权利可就近入学附近（初）中小学。1986年的《中华人民共和国义务教育法》确立了适龄儿童“就近入学”的教育秩序。在具体操作中，经常被落实为所谓“学区房”政策。在幼升小阶段，上海的政策是以“就近入学”为特色的公立学校入学制度，招生对象为当年全市年满6周岁的儿童，根据“相对就近、免试入学”的原则，实行对口入学的办法。为了打击学区房炒房行为，2014年静安区率先推出每户地址五年内只享有一次同校对口入学机会的政策，即所谓“五年一户”（双胞胎和单独二孩除外）。至2017年，上海全市实施“五年一户”招生政策措施的区县已达到7个（静安、虹口、宝山、长宁、闵行、徐汇、黄浦、浦东）。根据上海市教委的规划，全市其他区县将逐步加入，最终做到全市覆盖。

在具体实施原则上，在拥有上海户籍的儿童中，本区户籍地（户主为直系亲属或儿童本人）与居住地（产权人为直系亲属或儿童本人）一致的适龄儿童，当报名人数不超过对口学校招收学额时，安排就近入学，当报名人数超过对口学校招收学额时，按照入户籍时间长短顺序安排入学，超出学额部分实行区域内统筹安排入学。对于本市户籍人户分离适龄儿童选择居住地登记入学的，在安排户籍地与实际居住地一致的适龄儿童入学后，再根据区域内实际情况统筹安排这部分“人户分离”适龄儿童入学。

在小升初阶段，对于上海本市户籍的学生，公办初中按照区县教育行政部门公布的划片入学方案与招生计划，采取小学划片对口、居住地段对口或“电脑派位”等方式免试招收小学毕业生进入初中就读。

以上是我国义务教育法规定的就近入学政策。从中可以发现，学区房或者说住房产权发挥了重要的作用，不管是作为资格条件还是作为排序条件，房屋产权均占有极大权重。简言之，在供需矛盾不大的情况下，租售权利可以做到同权或者兼顾，而在供小于需的情况下，租户的权利显然是放在后面的。按照排序，首先安排户籍和产权一致者，然后安排户籍产权不一致者，最后才可能轮到租赁住户。

二、其他国家和地区的就近入学制度和教育资源配置政策

其他国家和地区对于教育这一公共资源又是怎么处理的呢？不仅是中国，按照居住片区来划分学校入学范围也是发达国家长期执行的一项基本政策。

德国各州政府制定的《学校法》对就近入学作出明确规定：地方政府（州/市/区政府）作为公立学校的承办方，有义务确保在自己管辖的地域内提供均衡的学校布局，以便学生可以选择离自己家庭最近的学校就近入学，体现了“腿短路短”原则。其中，德国现行的《基本法》对“就近入学”政策制定了严格的规定。学生在小学阶段，只能注册离居住地址最近的学校，只有在特殊情况下才可以申请到学区外的其他学校读书[1]。

在基础教育阶段，美国也采取基于住宅区划片确定学区的“就近入学”政策。家长和孩子申请学校时，只要在网站上输入家庭住址，学区网站就会自动显示对口的小学和中学的校名和地址。而且，美国允许通过租房的方式实现“就近入学”。家长带孩子去学校注册时，只要携带住房租赁合同或者证明其在学区入住的各种账单即可；或者请学区内的房主担任孩子的监护人，让孩子寄宿在其家中，然后经过一系列的申请手续，也可以让孩子成功申请在优质学区内入学[2]。在纽约，只要申请人居住地址在学区划定的范围内，无论他的家庭是拥有自己的房产还是租住于出租房屋，都可以顺利地为孩子办理就近入学手续，让孩子在最近的学校注册入学[3]。

在澳大利亚，公立的中小学都是按照划分的学区进行地段内“就近入学”招生的[4]。

我国香港特别行政区也实行“就近入学”的政策，其中，小学入学政策分为“参加自行分配学位”与申请“统一派位”两个阶段，采用服从分配与自主择校相结合的办法[5]。

三、教学差距与“择校”行为

“就近入学”在一定程度上体现了国家为了均衡配置教育资源、缩小家庭财富不均所带来的教育差距而作出的决策考虑，目的是让适龄学生享有平等的基础教育。但无论是在国内还是国外，地区经济发展不平衡、城镇化水平不同还是会导致地区之间、城乡之间教育资源配置不均衡、学校教育水平、学生学业成绩差距过大等问题。这时候开始出现家长与学生的“择校”行为。

在上海，部分家长会选择办学质量更好、硬软件设施更完备的民办学校（民办学校虽然也存在一定招生区域限制问题，但没有政策硬性束缚）。但是绝大多数情况是家长更青睐于知名公立学校片区内的房子，同区同地段的房子因为街道一侧是优质学校的学区房而为该片区房价增值，这一教育资源不均衡配置带来的学区房资本化效应同时也体现在房租差异上。

这种“择校”行为并不是我国特有的国情，在欧美发达国家，也不可避免地出现由于地区经济发展不均衡、教师水平参差不齐、学生家庭文化教育背景差异等因素带来的学校教育质量差异和学生学业水平差距，同样也出现了家长的“择校行为”。择校行为虽然能让学生有机会去更好的学区里面的学校上学，获得优质的教育、改善学习成绩，为未来的高等教育入学考试打下基础，但择校行为却不是所有家庭所能负担的，一些家庭条件优渥的孩子择校进入优质的学校读书，家庭条件一般、学习不尽人意的孩子继续留在教学质量差的学校，这加速了学校教育水平等级的分化，居住区也会因学校资源配置的不同打上不同的烙印。长此以往，好的学校更加好，差的学校因为缺少优质生源和师资力量，办学质量越来越差。优质学区里的房子受到追捧，而普通学区则聚集了社会的中下阶层。这将造成基础教育阶段学校之间的两极分化，甚至会激化社会阶级、阶层矛盾。换言之，在就近入学制度和学区房政策结合的情况下，以购买房产作为获取优质教育资源的途径，将带来马太效应，不利于教育资源均衡配置和促进教育公平。所以许多国家政府为了缓解基础教育发展不均衡带来的教育水平差距，制定了相关政策来实现教育资源均衡配置和教育公平。

发达国家对弱势群体实行补偿教育主要从政府、学校、社会监管三个层次进行，其中政府立法和政策是保障教育资源均衡化配置实施的先决条件，社会力量是督促教育公平的有力保障，学校行动是实现教育资源均衡化配置的核心条件。

韩国政府1974年推广“高中平准化政策”，其目的是改进基础教育制度、促进教育资源均衡配置。“平准化教育”指的是平衡、标准的教育，在中小学教育质量达到标准且均衡的基础上实现统一、公平，同期实行初高中入学制度改革，目的是彻底减轻学生的学习负担[6]。1980-1990年间，韩国的义务教育暴露了很多问题，出现了课外辅导培训业兴盛发展和大规模低龄学生出国留学的现象。韩国政府因此更加重视教育平准化建设，把教师纳入公务员体制并提高师资水平。在建立教师定期流动制度的同时，规定校长和教师分别是每2年和4年在不同学校间定期流动，通过减轻不同地方的教育不均衡现象来实现教育公平[7]。

日本在义务教育阶段，为了促使公立小学和初中教育资源分配趋向均衡，政府也制定了公立学校的教师定期流动的政策。这个政策规定教师每过几年就要到另外的学校流动教学，校长也是如此。所以在日本，在基础教育阶段公立学校的老师平均6年就要调到另外的学校教书，也包括到该城市下属的农村，而校长平均5年就要换岗，而且不能在同一个学校连任[8]。日本通过将教师在不同学校的教学岗位上轮换，解决了教育资源分配不均的问题，缩小了城乡教育水平的差距。所以，日本在义务教育阶段，各个公立学校的硬件软件师资力量差别不大，学生不会因为想接受更好的基础教育而进行“择校”，从而促进了“就近入学”政策的发展。

关于如何实现择校权利，美国主要是以下两种方案：第一种是学券制，是指把学校的教育经费经过人均核算折合成一定的有价凭证，然后把学券发给学生，学生可以凭学券在不同学校（公立或私立学校）和学区间自由选择学校就读，学校则凭学生缴纳的学券向政府兑换资金用来支付办学费用。学券制反映了市场上比较公平的择校机制，它通过扩大学生的自由选择权来促使学生平等地享有教育机会。第二种是设立由州和地方学校董事会颁发特许证或签订合约协议成立的、进行委托管理却受政府资助的另一种形式的公立学校——特许学校。这就为学生和家长提供除公立学校之外的其他选择，以提高学生的学业成绩。学生是自主选择而非划片入学，政府对学校办学的质量实行绩效问责制。如果在限定的几年里学校未能达到特许学校规定的教学质量要求，那么该特许学校将会面临关闭的危险。通过这种“优胜劣汰”的学校竞争机制，留下教学质量上乘的学校[9]。美国试图通过学券制和设立特许学校的方式来增加家长和孩子选择，通过市场配置的方式促进基础优质教育的均衡发展，从而实现教育公平。

英国政府主要通过三种方式进行基础教育改革：一是构建新型学校体系。政府启动“教育行动区计划”，将当地办学质量较差的学校的管辖权对外招标，从而对办学薄弱的中小学进行改造。其中，1998、1999年前后两年，英国政府批准了73所学校的改造计划，2000年末，被改造学校学生的学业成绩比建区前提高了八个百分点。成立大量由政府资助的公立和信托性质的新学校，其目的是对贫困地区的学校进行资助。二是建立保障公平入学的体系。主要做法有增加地方政府教育部门的职责、加强教育的法治化管理、义务为家长提供各类学校信息和择校咨询服务、创建入学咨询委员会等。三是为学生制定多样化入学的政策，其中规定了入学委员会拥有自主制定招生准则的自由。中小学招生应该遵循以“就近入学”为主的免试入学和按能力招生的择校行为共存的政策。另外，设立公平入学的超额标准。具体来说，是在遵循“就近入学”的原则下，家长和学生拥有自主选择学校的权利，若某所教育质量优秀、在家长和学生间受欢迎度高的学校，其申请人数超过政府规定的计划招生人数的限额，即在“供过于求”的情况下，为了保证录取不同层次的学生，学校会把申请入学的学生按照其学习能力分为五个等级，再在这每个等级中按照相同比例抽取部分学生录取，这样就体现了教育资源的均衡配置，实现了教育公平[10]。

四、租售同权和教育资源的配置

我国的义务教育政策实施30年来，随着社会经济的发展和城镇化水平的提高，教师群体的专业化培养和公立学校的规范化办学，使得地区城乡间的教育水平差距逐渐缩小，但是在上海，学区房热现象仍旧屡见不鲜，家长“挤破头”也要送孩子进入名校读书，学区房供不应求使得上海优质公立中小学的学区房房价节节攀高。这些现象背后仍反映了即使是在同一个城市甚至同一个区，学校之间差距仍存在，教育资源分配不均衡，教育并未真正实现公平。

一方面，教育资源分配不均衡是现实，很难做到一个城市各板块的教育质量均等，更遑论城乡之间。另一方面，当教育资源不均衡与学区房政策结合，就使得这种不均衡被放大，财富和教育资源存在关联（譬如富裕家庭子女接受的课外培训更多、视野更宽广，或者家庭知识层次越高，富裕概率越大），这使得学区房周边的应入学孩子的起点水平更高；优质学校在教学研发和教师培育、招募乃至延揽方面具有更强实力，体现了马太效应。

其他国家在应对“择校”行为时，采取的思路主要有两条：一条是供给入手，由政府主导，通过教师轮转、学校均衡发展等手段，尽量平衡各学校的教学质量，从源头上弱化“择校”行为；另一条是美国采用的学券制和特许制，采用“市场化”方式，通过学生的“择校”行为来奖励优秀的学校，鼓励优秀的学校扩张，来加大高质量的教学供给，从侧面达到供求均衡。但不管哪一种方式，入学权利与住房产权都不是直接的、唯一的联系（租户也有就近入学权利），因此，其教学市场的供求不均衡溢到住房市场的途径不同于我国，是在租赁市场和销售市场同时作用的。而在我国，由于现行学区房政策，其溢出途径首先是影响销售市场，然后通过其他的渠道影响租赁市场，譬如为陪读而租赁等。这使得我国住房租赁市场和销售市场的租买选择机制难以建立，影响了租赁市场的发展。

考虑到正在进行的“租售同权”的试点，其本质是使公共资源的分配与住房产权分离或者部分分离。如上所述，当两者分离时，租户也能享有基本同等的教育资源，这既能使得教育资源分布均等化，同时也能减少家长的择校行为，两者之间的正反馈作用能较好地促进教育公平。当然，如同前述介绍的英国经验，部分学校的供不应求情况肯定会存在，那么采取某种兼顾资格和平等的方案是必须的，譬如资格分数和抽签相结合的方案，按资格分数将学生分为数等，在各等第按一定比例抽签，资格分数可兼顾住房产权、租赁权、购（租）年限、学生水平测试成绩以及其他贡献分等。所谓租售同权并不意味着两者完全一样，但政策设计应该避免将教育资源和住房产权直接关联的做法，而应该将其作为一部分考量因素，这是比较稳妥的一种做法。

参考文献：

[1]孙进.德国促进基础教育均衡发展的政策分析[J].教育发展研究，2012，32（07）:68-73.

[2] 王鹏.国外学区房流行的背后[J]. 决策,2013(11):66-67.

[3] 孙鸥梦. 纽约没有“天价”学区房[J]. 决策探索(上半月),2017,(05):73.

[4] 罗立群,罗加佳. 感受以人为本的澳大利亚基础教育[J]. 教育教学论坛，2015(21):3-7.

[5] 秦天丽.初等教育机会的排斥与流动——内地与香港特区初等教育政策比较[J]. 齐鲁师范学院学报,2015,30(06):61-68.

[6] 王海丰.“平准化教育”和“英才教育”之争——韩国基础教育改革的启示[J].天津师范大学学报(基础教育版),2013,14(02):61-63.

[7] 田祖荫,杨宇,胡成玉,等. 韩国、日本义务教育学校标准化建设情况调研报告[J].教育研究,2015,36(10):136-141.

[8] 张宇峰,方红.日本义务教育师资均衡配置制度对我国的启示[J]. 现代中小学教育,2016,32(07):123-126.

[9] 王晨.美国基础教育优质均衡发展改革措施述评[J].学术界，2011（08）:209-217，289.

[10] 姚艳杰. 英国义务教育入学政策现状、问题及对策[J].湖南科技学院学报,2010,31(09):179-182.