陈荣高

2004年6月—2010年12月，我在丽水先后担任市委副书记、市长、市委书记。这期间，正值丽水集体林权制度改革（简称“林改”）发起之始和农村金融体制改革（简称“金改”）破冰之际，从此林改驶入快车道。当时是怎样发起林改的，林改如何撬动金改，林改与金改合力作用发挥得怎样，林改究竟给山区农民带来多大的实惠？我一路过来，始终惦记，难以忘怀。

源起：林业“三定”奠定基础

丽水林改，追溯它的起源，在林业“三定”。1981年3月8日，中共中央、国务院发出《关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发〔1981〕12号），开展稳定山林权属、划定社员自留地，确定林业生产责任制的林业“三定”工作。同年10月12日，省委、省政府结合浙江实际，下发了《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制若干问题的决定》（省委〔1981〕64号），部署全省统一开展林业“三定”工作。

作为林业生产关系的一次重大变革，林业“三定”以当时的权属为基础，对集体和国有山林进行定权发证，集体山林按自留山、责任山、统管山等三种形式落实林业生产责任制。据1983年数据表明：丽水全区山林面积2068.1万亩，其中国有山林143.3万亩，占6.9%;集体山林1924.8万亩，占93.1%。集体山林中划分社员自留山267.3万亩，占13.9%，由社员长期使用;落实责任山732.2万亩，占38%，收益按比例分成;保留统管山925.3万亩，占48.1%，由集体统一经营。实际上，从1984年开始，不少地方就自行减少统管山，扩大自留山和责任山。有的地方还提出两山并一山，自留山和责任山的实际面积有较大增加，但大多未办理社员自留山证和签订责任山合同。

1989年11月10日，丽水地委为完善林业生产责任制，解决林业“三定”以来遗留的一些问题，制定转发了《关于稳定完善林业生产责任制的意见的通知》（地委办〔1989〕53号）。全区从1989年11月进行试点，1991年3月验收结束。完善后，划定自留山289.1万亩，占15.4%，落实责任山971.4万亩，占51.7%，保留统管山619.3万亩，占32.9%。

通过林业“三定”和完善林业生产责任制工作，集体山林承包到户经营，形成了以家庭承包经营为基础，统分结合的林业双层经营体制。

2006年初，在第一轮林业生产责任制基本到期后，根据省委、省政府浙委办〔2006〕5号文件部署，全省统一开展“延长山林承包期”工作，进一步巩固林业生产责任制成果，这为深化林改奠定了基础。

调研：市场配置森林资源

丽水林改是一个逐渐推进的过程，起初还得从推进资源配置市场化说起。那是2005年初，我已经担任市委副书记、纪委书记，分管纪委和农业农村工作。当时设想从纪检监察制度建设的角度出发，在更深层次、更大程度、更广领域实现资源配置市场化，重点是对国有资源进入市场实现公开拍卖、公开招标进行制度设计，为推进惩治和预防腐败构建一个公开公平的市场竞争机制。为此组成一个调研组，主要由纪委、林业、财政、国土、建设、水利和莲都区等单位参加，深入各有关部门和县（市、区）开展调研。在广泛调研的基础上，2005年7月7日召开了全市国有资源配置市场化经验交流会;2006年3月再次深入调研，制订出台了一系列丽水国有资源市场配置的政策性规定，其中包括《关于推进森林资源流转工作的意见》（丽委〔2006〕14号）、《国有和集体森林林木林地流转招标拍卖挂牌办法》（丽政发〔2006〕24号）等文件。

与此同时，全市开展山林延包工作，市委成立了集体林权制度改革领导小组，我任组长，三任分管副市长肖建中、陈建波、金建新先后任副组长，职能部门以市林业局和人民银行丽水支行为主体，当时的林业局局长为吴善印，市支行行长为孔祖根。这两位部门“一把手”在推进“林改”“金改”中，充分发挥了合心合力的先锋作用。6月27—30日，肖建中就带领林业、人行丽水支行及莲都、龙泉、遂昌三个县（市、区）分管领导，到福建省永安市、邵武市学习考察森林资源流转经验。7月5日，考察组向我作了汇报，并向市委、市政府递交了考察报告。尔后，考察组随之转为调研组，到各县（市、区）进行实地调研。在调研过程中，基层反映的两个问题，引起了我们的重视：一是林农有资源却难以变现，虽然山有其主，但不能再以砍伐树木换收入，眼睁睁看着承包山上的树木不能采伐，守着绿水青山这个“金元宝”，依然富不起来，因此林农对延包的期望没有第一次山林承包那么高。二是林农想开发而贷不了款，农村信用社这唯一面向农民放贷的渠道难以走通，额度少、担保难、时间短、利息高。事实如此，“综观农村改革开放30年，最大的成功在土地承包，最大的制约在金融滞后，要想让农民放开手脚创业致富奔小康，首先必须解决好农村的金融服务问题。”

我说这话是有切身感受的，记得在龙泉任职期间，我曾无数次听到山区农民贷款难的呼声，虽然很想解决，却囿于金融体制的原因而无能为力。转到丽水任职后，依然听到农民的怨声、指责声。我记得很清楚，在我任市长之前，丽水没有一家股份制商业银行，农村信用社是唯一面向农民发放贷款的機构，由此我下定决心要解决农村金融难点问题。2007年初，政府引进泰隆银行进驻丽水，稠州银行、浦发银行也相继进驻，从此结束了丽水没有股份制商业银行的历史;2008年邮储银行走进农村向农民发放贷款，打破了农村信用社独家经营的格局。

通过与农民交心，我们渐渐摸清情况，原来深化林改的核心问题是“盘活”和“变现”森林资源资产，解决农民贷款抵押难的问题，因此以林权抵押贷款为典型代表的创新之路应运而生。

2007年元旦之后，市政府先后制订出台有关林权抵押贷款的几个政策性意见及操作规程，如《推进森林资源资产抵押贷款业务发展的意见》（丽政办发〔2007〕3号）、《丽水市森林资源资产抵押贷款管理暂行办法》（丽银发〔2007〕21号）、《丽水市森林资源资产抵押管理办法（试行）》（丽林〔2007〕76号），这标志着丽水林权抵押贷款正式启动。

探索：创新林改运行机制

林改怎么改，从哪里改，如何寻找突破口？因为几乎没有先例，我们只有“摸着石头过河”，从中探索新办法、新举措。

我们先从林权抵押贷款管理体制上创新。由林业部门从市到县构建起林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心和森林资源资产调查评估机构，简称“三中心一机构”，实现“几块牌子、一套人马、合署办公”的森林资源流转服务平台。林权管理中心主要负责林权确权、变更、登记等事项，为林权抵押贷款提供抵押物登记等服务。森林资源资产收储中心为林农和林业企业贷款提供担保，借款人以其合法拥有的林权向收储中心提供反担保，在借款人不能按时偿还银行贷款时，由收储中心按规定程序对抵押的森林资源资产进行收储和处置。林权交易中心主要负责收集和发布林权流转交易信息，组织林权流转招标拍卖挂牌等交易活动，提高抵押林权的变现能力。森林资源资产调查评估机构主要为林权抵押贷款和森林资源流转提供资产评估服务。“三中心一机构”的构建与完善，真正为森林资源流转和林权抵押贷款创建了一个规范高效运行的平台。

然后从林权抵押贷款运行模式上创新。由人行丽水支行推出了三种林权抵押贷款方式，首次破解了森林资源作为抵押物的难题。“林农小额循环贷款”主要面向千家万户的村民，以农户信用加林权抵押的方式核定贷款额度，并采用“集中评定、一次登记、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法。“林权直接抵押贷款”主要是对森林资源好、权属清晰、变现容易的林权，推行直接向银行抵押贷款，以解决林业企业和生产经营大户的大额资金需求。“森林资源收储中心担保贷款”则由收储中心为借款人提供担保，借款人以林权向收储中心提供反担保，重点解决政府扶持的林业龙头企业、专业合作社和林业专业户在产业化初期的融资需求。

2007年4月11日，丽水市第一笔林权抵押贷款在庆元县隆宫乡信用社发放，隆宫村村民吴成富通过林权抵押获贷3万元，从此揭开了林权抵押贷款的序幕。吴成富原本在外地当货车司机，因受金融危机影响，一下子丢了工作，原本想做点小生意，却没本钱，自从获得贷款后，他迅速建起一家土特产加工厂，生意做得风生水起。后来我去庆元调研，还特意去看了老吴，他讲得最多的是那笔林权抵押贷款。

2010年1月18日，又是庆元县，率先在全省试水生态公益林抵押贷款，安南乡吾际下村的姚德镜获贷8万元。这无疑为公益林抵押贷款探索出一条新路。

再是从林权抵押贷款风险防范上创新。由财政部门推出“财政贴息”“风险补偿”“税费减免”“林业保险”和“利率优惠”等保障性政策。财政贴息，由地方财政按利率优惠部分的50%给予贴息，对执行基准利率的小额林权抵押贷款，按基准利率的50%给予贴息;风险补偿，参照农业贷款风险补偿办法，对发放林权抵押贷款的金融机构给予风险补偿;税费减免，适当减免林权评估、抵押登记、贷款担保、流转变现等环节的费用，缓征育林基金和更新改造资金，实现采伐到销售零收费;林业保险，将林木纳入农业政策性保险范围，全市以打通联保的方式，由财政出资统一保险、统一理赔、统一支付保费，完成森林火灾投保面积占林地面积的99.5%;利率优惠，金融机构对林权抵押贷款实行优惠利率，对2万元以下的小额林权抵押贷款执行基准利率。可以说，林权抵押贷款的一道道防范风险的屏障，为丽水林改、金改开辟了一片新天地。

升级：“林权IC卡”提速增效

“林权IC卡”就是山林的“电子身份证”，它以“数字档案”的形式记录林农拥有林权的详细信息、资源资产评估价值。2008年12月，庆元县率先试点，县政府下发了《关于开展林权信息化和林权抵押信用证贷款制度建设工作的通知》，成立了以副县长廖永平为组长的试点工作领导小组，并在林业局设立办事机构，全面负责林权信息化建设工作。

2009年6月，庆元县的《“林权IC卡”山村“身份证”》这一创新实践，入选全国《集体林权制度改革实践案例》。

“林权IC卡”建设的主要步骤，简称“八步法”，即所有权实地勘界，所有权界地形图转绘，使用权实地勘界及调查，地形图数字化处理，数据录入，资料整理建档，评估建库，制卡授信。“林权IC卡”的推出，简化了评估程序，对普遍“散、小、多”的山林，无需逐个逐片山场的评估，节约了人力物力，方便了林农贷款;规范了林权档案，“图表册”一致的林权地籍信息，为林业信息化原始数据“打了底”，有利于森林经营方案编制、森林采伐管理和资源保护;保障了林农权益，解决了林业“三定”中林权四至不清，把山林纠纷的隐患减到最少;改善了信用环境，银行对农户授信、信用贷款有了基础信息依据。

庆元县从试点开始，历经近两年时间，完成以林权地块为单元、户为单位的林权证信息、森林资源资产信息、林权抵押登记于一体的林权信息化，即：“林权IC卡”。至今，庆元仍然是“林权IC卡”建设质量及应用最好的县。

2010年2月21日，丽水市委、市政府“两办”下发了《关于全面推广“林权IC卡”进一步深化金融支持林改的若干意见》，要求全市全面推广“林权IC卡”。同年4月14日，在庆元召開县（市、区）工作汇报会暨林改现场推进会，我主持会议并讲话。4月19日，《丽水日报》头版刊登《庆元创新林权抵押贷款模式》，我作了批示：“庆元县推出森林资源信息卡，并与信用户贷款证‘合二为一，这种‘林权IC卡既科学又方便，不仅简化了繁琐的贷款程序，更有利于山区农民加快创业步伐，这一经验可在全市推广。请市委政研室会同市委宣传部、林业局、市人行深入研究，认真总结，迅速在全市推开。”

“林权IC卡”在丽水推广后，全市建立了“统一评估、一户一卡、随用随贷”的林权信息系统。截至2010年底，全市2114万亩山林全面完成了山林所有权勘界，48.5万本林权证信息全部录入电脑，建立林权信息档案38.35万户，占应建档案户数98.2%;评估森林资产总额达到186.4亿元。通过建卡到户，“量化”森林资源资产，促进了“林权IC卡”融入农村信用体系建设。

“林权IC卡”给林农带来的最大实惠是：林权抵押贷款办理时间可以从一周缩短为半天，林农贷款时速大大提升。森林资产评估与农村信用等级有机融合，林农授信额度大幅提高，截至2010年底，全市金融机构授信26万户58.3亿元。

丽水“林权IC卡”的改革创新，引起国家和省林业部门的关注。2010年5月8日，省林业厅在庆元召开全省深化林改推进会，时任省林业厅厅长楼国华主持会议，国家林业局林改司江机全司长应邀到会并讲话。丽水市金建新副市长对“林权IC卡”模式作了全面介绍，我到会作了简要讲话。8月6日，省林业厅向各市、县两级林业局下发《关于深入学习推广丽水“林权IC卡”贷款模式的通知》，由此，“林权IC卡”模式走出了山城丽水，走向了浙江大地。

合璧：林改金改协力助农

林改依托于金融银行而盘活森林资源资产，金改依附于林权抵押而激活了银行资本保值增值。政府通过发挥林改、金改合力优势，把森林资源保护了，把山区经济搞活了。

如果说，林改得到快速发展得益于“林权IC卡”的成功推广，而银行得到全面融入，则得益于“农户信用证”的广泛应用。

2009年元旦刚过，人行丽水支行行长孔祖根就来到我办公室汇报工作说：“陈书记，林权改革确实成效显著，搞活了山区经济，老百姓都说好。不过，现在农村的信用体系建设却不够健全，银农信息不对称，农户的还款意愿不佳，有些人还担心，一旦林农贷款还不上，银行手里积压着大量抵押物，岂不要变成林场主？我想是否可以借用行政手段来推进农村信用体系建设呢？”“当然可以！”我当即拍板定局。商谈中我提出了“三联评、三联动、三联手”建设体系的推进方案，即资产评估、信用等级评定、授信額度评定“三联评”，信用贷款、抵押贷款、联保贷款“三联动”，政府、农户、银行“三联手”。这“三联”推进方案经市委干部大会全面部署落实，全市动员了近1.8万名机关、乡镇和村干部，组成3453个农户信息采集小组，展开了地毯式的农户信息采集工作。历经一年时间，建成收集了47.5万户农户，包括农户家庭信息、信贷担保信息、生产经营信息、资产负债信息以及社会信用信息等在内的农户信用档案，按信用等级评定标准发放了“农户信用证”。

记得缙云县舒洪镇蟠龙村香榧种植大户邓春光，凭借良好的信用记录，从当地农村合作信用联社顺利地获得了贷款，用于香榧基地扩大种植规模。他高兴地说：“一查我们的信用信息档案，信用记录一清二楚。信用社发放贷款更放心了，我们办理贷款也更方便了，没想到我们的信用这么值钱。”

“林权IC卡”和“农户信用证”，这“一卡一证”把农户家庭情况摸得一清二楚，相当于为林权抵押贷款的健康、快速发展装上了信息的“翅膀”，激发了金融机构开展机关业务的动力，使得林权抵押贷款的不良率保持在最低的水平，成为银行的优质资产。到2017年，全市25家银行全部开办了林权抵押贷款业务，通过“一卡一证”给35.53万信用农户累计发放386.32亿元贷款。

通过林改、金改同心协力，促进了山区农民贷款难、增收难等一系列问题的解决。从长远意义上看，丽水率先破解了林业发展史上盘活森林资源资产和农村信贷史上以林权抵押为抵押物的两大难题，实现了“资源变资本、活树变活钱、叶子变票子、青山变银山”的历史性转变。我曾经用两句话概括林改的贡献：用少量的钱，帮助了最需要钱的人，办成了最需要办的事，惠及了广大山区农民。人人有山，不是人人经营山，但人人都能从中受益，推进了林业产业化发展。

回响：丽水模式走向全国

丽水市委牢固树立和全面践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的重要思想，紧紧围绕建设生态文明和全面小康社会两大战略目标，把深化林改作为服务“三农”的系统工程来抓，每年列为全市十件大事之一，层层签订责任状，实现严格考核奖惩，以服务第一、服务优先激发山区农民创业的积极性和创造性。历经几年努力，林改真正实现了“三个最大”的目标：在发挥最大优势上，通过林改实现了盘活、变现、增效，把全省森林资源总量最大、人均占有量最多的丽水，变资源优势为发展优势;在满足最大需求上，通过林改实现了变山林资源为农民的发展资本，解决了山区农民创业发展最紧迫、最直接的资金需求;在落实最大政策上，通过林改成为“惠民”“扶民”政策，把千家万户农民创业的积极性、能动性充分调动起来了。

深化林改，给丽水农民创业注入了活力。时任丽水市林改办主任，现任丽水市生态公益林管理总站站长毛小荣给我提供了一连串数据：2017年，全市累计发放林权抵押贷款184995笔和202.2亿元，贷款余额37241笔和60.79亿元，不良贷款率仅为0.07%;全市农村居民人均收入18072元，同比增长9.8%，增幅实现全省“九连冠”。10年前，丽水农民人均收入低于全国平均水平，2017年已高出全国均值4640元。丽水的生态环境也更好了，全市森林覆盖面较2008年净增了2100万立方米，增幅40%，真可谓“活了林权，富了林农，绿了青山”。

丽水林改典型做法和农村信用体系建设引起了国家领导及省内外同行的广泛关注，形成“丽水模式”，成为全国的样板。

2009年4月28日，全国金融支持集体林权制度改革与林业发展现场会在丽水龙泉召开，我在会上作了“坚持从丽水山区实际出发，推进林改、金改合力兴‘三农”的典型发言。

2010年8月24日，全国农村信用体系建设现场会在丽水召开，我在会上交流了推进农村信用建设，促进信用惠农、信农、支农的经验。

2012年3月30日，中国人民银行总行与浙江省政府决定以“行省共建”的模式，在丽水开展农村金融改革试点。

2013年11月24日，全国政协常委、著名经济学家厉以宁率全国政协专题调研组到龙泉考察调研“林权流转和林业金融工作”，他认为林改是一件意义非常的改革，甚至超过了当年凤阳小岗村的农业承包制。他说林改实现了三大突破：第一个突破是采取产权量化给个人的做法，林农真正有了林权证;第二个突破是中央把林地承包期定为70年不变，林农就安下心来了;第三个突破是林地和林木可以抵押，山区经济就活了。

“丽水模式”在持续发酵。2016年10月14日，国家林业局、银监会在丽水联合召开林权抵押贷款工作调研座谈会，全面推广林权抵押贷款成功经验，丽水市林业局、银监分局分别作了典型发言。

2016年11月16日，国务院办公厅颁布《关于完善集体林权制度的意见》，丽水的三权分置、公益林收益权质押贷款、林权IC卡、龙泉“林保姆”、新型林业经营主体、林改考核表彰等多项创新经验被写入文件，为全国集体林权制度改革作典型示范。

2017年12月19日，银监会、国家林业局、国土资源部联合发布《关于推进林权抵押贷款有关工作的通知》，要求推广绿色信贷、创新金融产品，积极推进林权抵押贷款工作，更好地实现生态美与百姓富的有机统一。其中，许多政策性意见和具体做法采纳了丽水的成功经验。

从2007年深化林改以来，丽水市林改典型各有5例分别入选全国《集体林权制度改革实践100例》和《集体林业综合改革试验示范区改革实践22例》，有10例林改实践在全国范围交流，丽水林地经营权流转证制度在2014年全国“两会”上得到李克强总理的肯定，并荣获第三届浙江省公共管理创新案例优秀奖。丽水林改工作还被评为2008年度“浙江省行风建设十大新事”之一。10年间，有10多位省部级领导走进丽水，专题考察调研林改工作;累计接待全国22个省（市、区）、8个国家部委林改考察团共712批6900多人次。《人民日报》、新华社、中央电视台、中国新闻社、《浙江日报》、浙江卫视等25家新闻媒体，对丽水林改作了专题报道。

我一生之中同山、同林有缘，我在山沟沟里长大，从小对山情有独钟，读书读的是林业专业，在林业厅工作17年，在丽水山区工作15年，与山林结缘。丽水林改已过去10年之久，今后林改怎么走得更稳更好，“丽水模式”能不能继续走在全国前列，我认为这关系到丽水建设生态文明和全面小康社会两大战略目标能否如期实现。我们应该深入林区仔细听听林农的呼声，山区权属关系是否更稳定了，林权抵押手续是否更简便了，贷款利率是否更优惠了，财政补贴是否更多了，林农收益是否更高了……一系列问题都值得我们去研究、去思考、去完善。