马玉珊

2016年“营改增”的全面实施，不仅是我国税制的一项重大变革，也是央地收入关系的重大调整。五五分成的比例在一定程度上削减了地方收入，加之结构性减税效应，“营改增”后地方税收增长乏力，面临日益增长的财政支出需求，地方财政困难显著增加，地方债规模日益增长，财政偿债风险加大，地方政府财税体制改革迫在眉睫。

一、地方财政收入的组成部分

1994年我国实行分税制改革，划分了各级政府的税收分配关系。在现有的财税体制下，按照收入的来源不同，可以把地方政府的财政收入划分为以下四个部分：

（一）税收收入

分税制将税收收入分为了中央级税收、地方级税收和中央与地方共享税收三个类别。地方政府可支配的税收收入包括全部地方税以及共享税中按照比例划归地方所有的部分。税收收入是地方政府最直接、最主要、最稳定的收入来源，但不是唯一的收入来源。 “营改增”后，营业税由原来的100%地方税种改为中央与地方共享的增值税，虽然增值税的分成比例改为五五分成，但“营改增”的实施在一定程度上改变了中央与地方的财力分配，削减了地方财政收入。

（二）中央政府的转移支付

分税制体系下，中央政府对地方政府的转移支付起到了两个作用。一方面加强了中央政府对地方政府的管控能力，特别是对重点项目的专项转移性支付，提高了中央对社会经济的宏观调控能力；另一方面是在一定程度上平衡了地区间财力差异，缓解了落后地区因税收不足导致的财政困难。目前，中央对地方的转移支付主要有三类，即每年年初下达的中央按照比例返还给地方的税收返还收入、一般性转移支付和专项转移支付。

（三）地方政府非税收入

广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入（不包括社保基金及住房维修基金），是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式。地方政府非税收入管理范围主要包括：行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有資源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等。其中，行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益以及罚没收入为地方政府非税收入的主要组成部分。

（四）地方政府债券

地方政府债券是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。目前，我国地方政府债券的发行机构就是地方政府。

二、当前地方财政收入增长存在的问题

（一）经济增长速度放缓，地方财政收入增收力度不足。

近年来，我国GDP增速一直处于回落当中，三大产业增速明显放缓，固定资产投资增速也呈现回落状态，外贸出口势头不强劲，经济由之前的高速增长转变为中低速增长。这是我国经济发展的必然阶段，这样的经济背景，再加上“营改增”的全面实施，都在一定程度上限制了地方财政收入的增长。

（二）受房地产调控政策影响，作为地方财政收入主力的房地产业税收大幅减少。

2016年5月“营改增”全面实施后，作为地方主要税种的营业税退出了历史舞台，100%留存地方税体系的税种主要是房产税、印花税 （证券交易印花税除外）、土地增值税、耕地占用税、契税和车船税等。房地产税收成为了地方财政收入的主要组成部分。2016年10起，政府从银行收紧放贷、利率优惠调整、限购限价等方面进行房地产调控，导致房地产市场持续降温，房地产税收也呈现回落态势，地方财政收入增长缺乏有力支撑。以天津市为例，在“房住不炒”的大的政策背景下，天津市严格落实房地产调控政策，房地产市场表现低迷，2017年全市商品房销售面积同比下降近50%，房地产业相关税收同比下降3%，增速较2016年下降19.3个百分点，下降比例在2018年持续扩大。

（三）地方财政收入对土地出让收入依赖度仍然较高。

长期以来，土地收入在地方国库收入中的占比总是居高不下，但由于土地资源有限，土地出让收入不能成为地方财政收入持续、稳定的收入来源。以天津市为例，近两年土地出让收入大幅减少，且占地方国库收入比例逐年下降。但从区县的情况看，个别区县地方财政收入对土地出让收入依赖度仍然很高。全市各 区县土地出让收入占国库收入比重20%-50%不等，土地出让收入的增减直接影响地方财政收入的规模。

（四）地区经济发展不均衡，地区间转移支付力度不足。

从全国范围看，经济发达地区与欠发达地区公共预算收入、税收收入差距较大，特别是在当前经济增长速度放缓的大背景下，各省市财政收入增速差距较大。从区县情况看，个别基层财政存在支出困难的风险，国库库存余额大幅减少。应加大地区间转移支付力度，平衡欠发达地区财力不足的矛盾。

（五）地方政府债务规模增长，成为地方财政收入的主要组成部分。

近两年，中国经济增速放缓，地方财政收入增速也有所下降，加之房地产市场萧条，土地资源有限，土地出让收入不能作为可持续的稳定的地方财政收入来源，地方土地出让收入大量减少。与此同时，地方政府基础设施建设支出持续增长，民生支出逐年增长，公共预算收支差额日益拉大，地方政府财政赤字不断增加，地方政府借新债还旧债，债务规模持续增大，地方债成为补充地方政府财力的重要支撑。

三、地方政府财政体制改革总体思路

（一）“营改增”后，构建完善的地方税体系。

“营改增”后，将原税制体系中完全归地方所有的营业税改为征收由中央与地方共享的增值税，虽然减少了重复征税，完善了我国的税制体系，但对于地方政府来讲，是减少了地方财政收入。为了保证税收的稳定增长，在现行的税制体系下，应尽快构建完善的地方税体系。一是完善房产税税制，以房产税作为地方税体系的主体税种。房产税作为地方税的主体税种，有税基宽、流动性差、税源稳定、征管效率高的特点，同时兼具覆盖面广、易于征管的优势。目前我国征收房产税处于起步阶段，应进一步完善房产税制，巩固地方财源。二是推进所得税体制改革，建立地方所得税体系。“营改增”降低了部分企业的税负，从而提高了企业的盈利能力，直接带来了直接税的比重上升，间接税比重下降。所得税作为一种直接税，也存在着明显的上升优势。所得税作为共享税，地方政府可以根据辖属各地区情况制定附加所得税率。有利于地方政府根据情况控制下级政府的财政收入，从而实现下级政府财权与事权的统一。三是打破增值税分成模式，完善流转税制。改革增值税由中央和地方按固定比例分成的征收方式，设立增值税转移支付基金，激励地方政府之间的公平竞争，协调地区间的平衡发展，提高效率。

（二）适当赋予地方政府税收自主权，弱化地方财政收入对土地收入的依赖程度。

当前，我国大城市的“土地财政”问题已经逐渐淡化，但在中小城市仍然存在，特别是区县财政对于土地出让收入的依赖程度较大。“土地财政”现象产生的原因，主要是地方政府没有自主立法、自主征收的税收自主权。为了应对日益扩大的财政支出规模，缓解地方政府财力的不足，当前税制下，土地出让收入是地方政府唯一的、最有效的方法。如果在一定程度上给予地方政府税收自主权，地方政府可以根据本地实际情况，开征适宜的地方性税种，一方面，可以拥有稳定的税源，保证财政资金的充足；另一方面，避免了“土地财政”带来的高地价、高房价等不利因素，更加有利于地区经济的发展。当然，税收自主权必须在中央统一管理、监督之下，地方政府不能肆意加征地方税收，同时，中央要对地方政府的卖地行為进行有效制止，从而有效解决“土地财政”问题。

（三）健全住房供应体系，完善房地产税制。

建立房地产的长效机制，即构建以政府为主体提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，优化住房供需结构，稳步提高居民住房水平，更好保障住有所居。其中包括完善购租并举的住房制度、促进房地产市场健康发展、提高住房保障水平等政策措施，完善房地产税制，由卖地财政过渡到持续、稳定的税收财政。

（四）合理划分地方政府事权和支出责任，完善财政转移支付制度。

分税制改革以来，我国一直存在着中央与地方事权界定不清，地方政府事权过多，财权集中在中央政府，财权事权不匹配的问题。一方面导致了地方政府事权过多，财力不足，责任心缺乏的现象；另一方面导致了地方政府为了完成任务，通过卖地、借债等手段，增强财力，从而引发了“土地财政”、“政府债务”问题的出现。要从根本上解决这个问题，首先，要严格划分各级地方政府的事权和支出责任，同时利用财政转移支付手段弥补地方政府财权与事权的不对等。在一定程度上，转移支付制度也是地方财权的重要组成部分，目的是提高地方财力，弥补地方财权的不足，顺利履行其事权和支出责任。目前，我国的转移支付制度，其原则是保护地方的既得利益，缺乏全盘考虑，应该建立一套完善的法律体系，用以保障转移支付制度的有效实施。

（五）建立地方政府债务管理长效机制，有效防范债务风险。

作为地方财政收入的组成部分，地方政府债务具有隐蔽性，其债务规模不易控制和监督。化解地方政府债务风险，必须建立地方政府债务管理长效机制，这包括完善的分税制度、严格的政府债务约束机制、健全的政府债务风险预警机制、完善的债务管理机制等。一是优化债务期限，很多地方债是短债长投，如何将融资的项目资源和期限匹配是一个要解决的问题，二是严格地方债的预算管理，地方债的使用项目、偿债来源等都要进行一一对比，确保还债来源和偿债来源之间有对应关系；三是严控地方以PPP等方式变相举债。（作者单位为中国人民银行天津分行）