王鹏 文琦

[摘要] 生态补偿是保护生态环境、促进人地和谐的重要手段。建立科学的矿产资源开发区生态补偿机制有助于实现区域可持续发展，而科学的机制应建立在对利益相关者的科学分析基础上。通过构建包含中央政府、地方政府、中央企业、地方企业、农户等生态补偿利益相关者在内的多方博弈模型，对榆林市矿产资源开发中利益相关者的生态补偿策略选择和利益诉求进行博弈分析。当前，只有加快建立矿产资源开发生态补偿机制，合理调整各级政府的税收留成比例，有效发挥政府监管职能，增强企业自觉参与生态补偿的责任感，提高农户的监督维权意识，建立补偿收益长效机制，才能从根本上改善矿区“生态灾民”的生活，修复矿区生态环境，提升矿产资源生态补偿实效。

[关键词] 博弈论；矿产资源；生态补偿机制

[中图分类号] F327；F426.21 [文献识别码]A

矿产资源是经济社会发展的物质基础，矿产资源开发带动了国民经济的高速增长，但也对生态环境造成了巨大破坏。矿产资源生态补偿是指在资金约束条件下由矿产资源开发的受益方对已遭破坏的矿区生态环境进行修复治理，同时对受负外部效应影响的农户机会成本进行补偿，将外部效应内部化，进而实现社会公平的政策工具。随着大规模的资源开发，矿区环境日益恶化，如何调整矿产资源开发利益相关者之间不公平的利益分配关系，已成为实现资源地生态环境效益和社会经济效益可持续发展亟需解决的难题。近年来，矿产资源生态补偿问题逐渐引起学术界的重视。国内学术界的研究主要从补偿原因、补偿标准等方面展开，认为合理的矿产资源生态补偿政策必须要促进资源地经济发展，将矿产资源开发活动中的负外部性成本内部化。国内学者对生态补偿的矿产资源生态补偿问题也进行了初步研究，认为目前的矿产资源生态补偿仍停留于单一的现金补偿，尚未对矿区受损的生态环境进行有效修复，生态补偿应以机会成本为依据，对资源地采用的“造血式”补偿。此外，还有学者认为，正确定位补偿对象、估算真实机会成本以及制定合理的生态补偿标准有助于提高生态补偿效率；根据生产技术水平、投产时间、环境破坏程度合理判定不同企业的生态补偿责任，同时发挥舆论监督，有利于督促污染企业主动承担生态补偿责任；加强政府对污染企业的监管，加大对企业拒缴生态补偿金的处罚力度，降低监管成本，完善生态补偿立法，有助于生态补偿机制的落实与完善。当前国内生态补偿偏重于政府或企业的单方面决策，学术界偏重于对流域、森林、水电资源开发等领域的生态补偿研究，而对矿产资源开发区的生态补偿机制问题研究较少。本文运用博弈法对矿产资源生态补偿利益相关方进行成本与收益分析，进而明确责任义务，探索出实现利益相关者间综合效益最大化的最优策略选择，为明确矿产资源开发区生态补偿利益相关者的责任及生态补偿标准的合理制定提供思路。

1 矿产资源开发生态补偿博弈分析

1.1 确定博弈主体

矿产资源的生态补偿涉及政府（中央政府、地方政府）、企业（中央企业、地方企业）、农户等多方利益主体。在矿产资源的生态补偿过程中，农户、企业及各级政府都会考虑利用现有资源给自己带来最大的收益。

1.2 博弈过程

通过对利益相关方的分析，本文构建了两两参与的混合策略博弈模型，分别是中央政府与地方政府、中央企业与地方企业、政府与企业、农户与企业、农户与政府之间的博弈模型。

1.2.1 中央政府与地方政府的博弈。通过分析中央政府与地方政府在资源开发生态补偿中的权利收益关系，二者博弈主要体现在两个方面：一是地方政府是否会与矿产资源开发企业伙同违规操作来实现地方财政收入的增加；二是中央政府是否会采取相应的措施对地方政府的行为进行严格的监管并对其违法行为进行查处，防止自身利益受损。

设定：矿产资源开发所产生的总税费为W，在矿产资源补偿金的利益分配过程中中央政府的分成比例为t（0

通过表1可知，对于中央政府来说，是否会选择加强监管取决于地方政府该如何选择，若地方政府违规，则最优策略为监管，否则最优策略为不监管。地方政府是否会寻租也取决于中央政府的策略，若中央政府加强了监管，则地方政府不会顶风作案，违规帮助本地违法企业发展生产；若中央政府的监管和处罚力度降低，地方政府为了增加税收，便会与当地的矿产资源企业合谋，包庇违法企业进行掠夺式开发，导致资源浪费。只有中央政府对地方政府的惩罚大于地方政府寻租时的额外收益时，才能使地方政府不寻租。当地方政府不寻租，中央政府不监督，此时的博弈达成最优博弈。

1.2.2 中央企业与地方企业的博弈，按照“谁破坏，谁补偿”的原则，矿产资源企业应该对矿区环境破坏承担主要的补偿责任。出于对自身利益考虑，中央企业和地方企业对矿产资源开采区的生态补偿都拥有补偿与不补偿两种策略选择。二者做出任何選择的收益受到对方采取何种选择的影响。如果两者都不进行补偿，则资源地的社会、经济、生态环境将恶化，有损企业的长远利益。

设定：中央企业与地方企业共同开发某地的矿产资源，双方承担相同的生态补偿责任，应缴生态补偿金为1，若双方同时支付生态补偿将会得到生态补偿长远收益为4。由此构建二者的博弈收益矩阵（见表2）。

从表2分析可知，对中央企业来说，如果地方企业补偿，中央企业不补偿，中央企业收益为4；如果地方企业补偿，中央企业补偿时，双方获得收益均为3；若中央企业和地方企业都不补偿，此时中央企业收益为0；当中央企业补偿，地方企业不补偿时，中央企业收益为-1。所以中央企业的最优策略是不补偿。同理，对地方企业来说，最优策略也是不补偿。任何一方的不合作都将造成其责任缺位。此时的纳什均衡是双方都不补偿。因此，没有合理的生态补偿比例，没有外部约束激励机制，博弈的双方企业都将陷入“囚徒困境”，出现非合作博弈，使资源地生态社会利益受损。

1.2.3 政府与企业的博弈。政府作为生态补偿费的征管机构，政府的策略为监管或不监管，企业作为生态补偿费的缴纳主体，企业的策略为补偿或不补偿。企业往往希望尽可能不进行或者少生态补偿。企业对环境造成了严重破坏，理应承担起生态补偿责任。政府作为监管方，既要发展地方经济，还要行使对生态补偿金的收缴监管职能。假设政府的监管都是有效的，同时政府部门有效的监管必然耗费一定的成本。当企业拒绝缴纳生态补偿金时，政府有权对涉事企业采取吊销采矿许可证、加收滞纳金等处罚措施，罚金归政府所有。

设定：企业应缴补偿费为R，企业补偿时所获得的长远收益为M，不补偿的长远收益为N，上缴补偿费的成本为C，拒绝补偿被政府查处的罚金为F，政府的监管成本为T，不监管时政府收益为0。由此构建二者的博弈收益矩阵（见表3）。

对表3分析可知，当政府监管时，企业的最优策略是监管，此时的收益大于不补偿的收益；反之，当企业由于监管成本过高而放弃监管时，企业的最优策略是不补偿，企业选择不补偿时的收益大于企业选择补偿时的收益。对政府来说，当企业补偿时，政府不监管的收益大于监管时的收益；当企业不补偿时，政府的最优选择是监管，此时政府可以获高额收益。因此，对企业来说，企业生态补偿金越大，政府监管的概率就越大，企业补偿的概率就越大；政府的监管概率越小，企业补偿的概率就越小。对政府来说，当政府监管成本越高，政府会因为成本过高而减少或放弃对企业的监管，企业往往会逃避补偿。因此，政府是否执行强有力的监管将会直接影响企业是否会主动进行生态补偿。

1.2.4 农户与企业的博弈。矿产资源开采带动了地方经济的飞速发展，但是也对资源地生态环境造成了严重破坏，损害了资源地农户的长远利益。此时，农户有索赔和不索赔两种策略选择，受损失的农户将会向当地的矿产开发企业提出赔偿要求，要求对方支付一定额度的补偿金。同时，企业对农户索赔时也有两种策略选择：补偿和不补偿。当企业因补偿带来的边际私人成本小于边际社会成本时，企业会选择补偿，否则选择不补偿。此时，二者之间就形成了利益的博弈。

设定：企业应向受影响的农户支付的生态补偿金为R，农户因矿产资源开采所遭受的环境成本和机会成本为S，农户索赔需消耗的成本为C1，企业进行补偿时需自行承担的谈判成本为C2。由此构建二者的博弈收益矩阵（见表4）。

表4博弈发现，对企业来说，无论农户是否提出索赔，其不补偿的收益远大于选择补偿时的收益，此时企业会选择不补偿。从农户角度来看，无论企业是否会进行生态补偿，农户选择不索赔的收益大于选择索赔的收益，农户最优选择是不索赔。因此，本轮博弈产生的最优纳什均衡是农户不索赔、企业不补偿。但从现实看，企业的矿产资源开发活动严重侵害了农户生存发展权益，企业理应对受到损害的农户进行合理补偿，政府或第三方公益机构应帮助农户维权索赔，妥善解决企业和矿区农户的矛盾和纠纷。

1.2.5 农户与政府的博弈。当农户与企业之间的补偿矛盾无法解决时，农户便会将自己的利益诉求提交给政府，由政府出面与企业协商以达到维护自身合法利益。作为农户，有维权和不维权两个策略选择；只有农户主动向政府提出维权诉求，政府才会有处理和不处理两种对策。企业出于利益考虑，通常不会主动向农户主动支付生态补偿金，因此只有政府解决了农户的维权诉求，农户才有可能获得生态补偿。

设定：假设农户应获得的生态补偿收益为E（E>S），其遭受的生态损害成本为S；农户向政府申请维权的上访成本为C1；政府帮助农户维权时，需耗费成本为C2，此时政府获得的政绩和荣誉收益为H；若政府未对农户提出的维权诉求进行处理，则农户的切身利益将得不到保障，农户与矿区企业的矛盾也将激化，由此而引发的上访等给政府所带来的负面形象损失以及上级处罚损失为F。假设只有农户和政府共同努力才能获得补偿。由此构建二者的博弈收益矩阵（见表5）。

通过分析表5可知，对农户来说，当政府帮助农户维权时，农户维权所获得的收益远大于不维权时的收益，农户的最优选择是维权。对政府来说，当农户维权时，最优选择是协助维权；当政府协助维权时，农户的最优选择是维权。无论农户采取维权还是不维权，政府采取协助或不协助的对策时，农户都要自行承担矿区开发所造成的生态破坏恶果。此时的纳什均衡为农户维权，政府协助维权，该均衡为好的纳什均衡。只有提高对服务型政府的嘉奖，降低农户维权成本才能维持这一均衡的存在。

2 榆林市实证分析

2.1 榆林市概况

榆林市位于陕西省最北部，地处陕甘宁蒙晋五省交界地带，是黄土高原与内蒙古高原的过渡区，是典型的生态环境脆弱的限制开发区。榆林市全市总面积4.3578万km?，总人口364.5万人，常住人口340.11万人，其中农村人口153.05万，占45%。榆林每平方公里土地拥有10亿元的地下财富，矿产资源潜在价值达43万亿元。区域内已发现8大类48种矿产资源，以煤炭、石油、天然气为代表的能源矿产资源储量最为丰富，被誉为“中国的科威特”。作为陕甘宁蒙能源“金三角”的核心地区，榆林市是国家批准建设的重点能源化工基地，是国家西气东输、西电东送、西煤东运的重要资源地，更是新世纪我国经济社会发展重要的能源接续地。

自上世纪90年代以来，榆林每年为国家贡献的能源价值超过600亿元，并且每年以30%的速度飞速增长。然而由于长期大规模不合理的资源开发也引发了土地荒漠化、地表塌陷、土地退化、地下水渗漏、树木干枯、生物多样性锐减等严重的生态环境问题，对资源地农户的生存环境造成极大破坏，严重制约着当地经济社会的可持续发展。

2.2 榆林市矿产资源开发生态补偿博弈分析

2.2.1 榆林市中央政府与地方政府的博弈分析。当前，我国资源型城市转型和可持续发展财力支撑严重不足，榆林市也不例外。2016年榆林市全年财政总收入487.80亿元，其中中央财政收入255.11亿元，地方财政收入232.69亿元，然而财政支出却高达471.13亿元，全年水利水保投资17.17亿元。长期以来，在中央政府与地方政府的资源补偿费分成中，地方政府的分成比例明显偏低。以神华集团为例，其在榆林地区采煤，每吨留给县级政府的可支配收入仅为3.5元，然而地方煤矿采煤，每吨留给县级政府的可支配收入可达30元左右。地方政府不仅负责监管资源开发，还担负着发展地方经济，消除贫困，缩小地区发展差距的任务。据表1分析，假设榆林市的资源开发中中央政府所获得的税费分成比例为0.6，地方政府分成收益为0.4，将使地方政府在生态环境修复和发展地方经济方面缺乏财力，严重影响到地方经济社会可持续发展。中央政府若不严格监管地方政府与地方企业寻租行为，则会造成资源的过度开发，不利于地方經济社会健康发展。

2.2.2 榆林市中央企业与地方企业的博弈分析。榆林地区大部分矿区由中央企业管控，而且中央企业在当地已经进行了长期的开挖矿产而未缴纳生态补偿费。由于中央企业及其行政主管部门在行政级别上比地方政府高，中央企业凭借此优势常常拒绝缴纳地方政府规定的生态补偿金。相对应的地方企业，由于受到地方政府的直接管辖，通常会按规定缴纳补偿金。基于表2博弈结果，假设地方企业按规定缴纳生态补偿金，而中央企业拒绝缴纳生态补偿金，则会造成中央企业的责任缺失，不利于当地生态环境的修复。因此，应明确界定中央企业和地方企业在矿区生态补偿中的补偿责任和补偿标准，强化企业的社会责任意识。

2.2.3 榆林市政府与企业的博弈分析。矿产资源开发初期，榆林市为了吸引企业投资开发，推动地方经济发展转型，采取了一系列税费减免、税费返还、财政补贴等优惠政策，企业从自身利益角度考虑项目的建设和运营，最大限度地获得最大利润。为增加税收，地方政府往往会采取违规操作，降低对地方企业支付矿产资源生态补偿金行为的审查和监管，使得部分企业补偿缺位。因此，强化政府监管，进一步降低政府监管成本，加大对企业拒绝缴纳补偿金的罚金，将有助于实现生态补偿。

2.2.4 榆林市农户与企业的博弈分析。通常情况下，企业进行矿产资源开采所造成的生态污染，最先损害的就是农户的生存发展权益。通过对榆林市农户入户调查发现，农户一般信息闭塞，斗争经验不足，企业又与当地政府部门有千丝万缕的利益联系，使得农户往往在斗争中处于劣势。如果农户不向当地矿产资源企业索赔或者索赔力度小，往往会造成企业不提供或尽量少支付生态补偿，农户的生存发展权益也无法得到维护。榆林市虽是资源富集地，然而生态环境恶劣，贫困人口众多，近年来能源市场不景气，大部分矿区企业出于利益考虑，将生态补偿对象限定为被占用耕地的农户，同样受污染破坏影响的农户却无法公平的获得补偿，如果农户无法通过自身索赔获得企业的生态补偿，必然导致当地社会经济及自然生态环境继续恶化，农户的生活水平持续下降，极易引发社会矛盾，不利于当地的长远发展利益。

2.2.5 榆林市农户与政府的博弈分析。2016年榆林市农业产值占总产值的5.9%，远低于工业所占比重60.6%，该地区农业基础弱，大规模开采致使房屋裂缝，空气和饮用水污染，一旦达到农户无法生存的程度，农户则必然会产生获取生态补偿的强烈意愿。若企业未对遭受生态破坏威胁的农户进行补偿，农户出于自身利益考虑，一定会采取维权措施，通过向政府部门举报，提出利益诉求。此时政府从地方稳定大局出发，将采取措施与矿区企业协商谈判，发挥政府的协调管理职能。

3 结论与建议

本文运用博弈分析法对矿产资源开发生态补偿利益相关方进行了策略分析，建立了五组博弈收益矩阵，详细讨论了不同主体的决策收益关系，研究发现矿产资源生态补偿是调整开采企业、资源地政府、矿区农户之间利益关系的有效手段，但目前存在着中央和地方收益分配不均、企业补偿意愿不高、补偿标准及制度依据不完善等问题，针对存在的问题本文提出了以下几方面的政策建议：

一是加大向资源地政府的财政转移，完善地方政府与中央政府资源收益共享机制。 中央政府应加大对资源地政府的财政支持，重视资源地政府和农户的利益，调整矿产资源补偿费在中央政府和地方政府之间的分配比例，适当增加地方政府的分成额度，使地方政府有能力更好地做好服务地方发展，促进资源型城市转型发展。

二是构建矿产资源生态补偿法律制度体系，强化政府监管职能，引导企业承担主体责任。在法律上层面，进一步明确矿产资源开发生态补偿中各利益相关方的责任和权益；完善矿产资源税费制度，整合现有的矿产资源税和矿产资源补偿费，制定科学的生态补偿标准；建立矿区企业参与生态补偿激励奖惩机制，加大对拒绝缴纳生态补偿费的企业处罚力度，督促企业按时足额缴纳与其破坏的环境代价相当的生态补偿金。政府严格监管，确保生态补偿政策的落实。

三是统筹生态补偿金，做好对农户补偿，加强生态环境修复，提高生态补偿的实效。资源地政府应对矿产资源开采区的农户因生态环境恶化而失去的发展机会进行补偿，因户施策，针对不同的农户采取合适的补偿方式（如发放现金、生态移民、职業技能培训、养老保障等）帮助农户恢复生产生活，切实维护其生存发展权益。生态建设作为生态补偿的重要内容，应统筹使用生态补偿金、污染费，对已遭破坏的生态环境进行科学评估，制定有效措施进行矿区生态环境修复，挽救日益恶化的矿区生态，提高生态保护补偿金的利用效率，促进矿区生态环境良性发展。

四是激活土地资源，建立资源地农户生态补偿收益长效机制，为后代人的发展保存收益。为保证农户获得长期持续的生态补偿收益，应通过盘活农村土地资源，建立农村集体组织和村民的矿地使用制度，允许资源地群众通过集体经济组织，以集体和群众土地使用权、地上附着物等作价入股，分享资源开发的经济利益。设立自然资源利用信托基金，为子孙后代保存收益，让资源地农户特别是贫困人口能够获得长期稳定的收益，使资源开发与贫困人口增收实现有机结合。

五是加强政策宣传，增强农户维权意识，政府承担起帮助农户索取生态补偿款的职能。在矿产资源开发中农户是生态环境破坏的直接承受者，在自身利益受损时，无法有效地维护自身的生存发展权益。因此，应加大生态补偿政策的宣传力度，增强当地农户的监督维权意识；其次，政府部门应拓宽农户的监督维权渠道，设立专门负责农户生态补偿权益办公室，积极组织与所辖矿产资源开采企业开展协商谈判，积极维护矿区农户的生态补偿权益，促进社会公平。

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