吴晗

摘 要：近年来，我国经济发展迅速，政府财政收入以良好态势增长，但与此同时，地方政府的债务规模也在不断扩大、债务问题凸显，主要表现为债务总体规模不断扩大、结构不合理、相关部门监管制度不完善、债务隐蔽性强等，地方政府债务问题与我国国民经济的发展、银行金融体系的稳定运行、社会信用机制等联系紧密，因此，采取一系列措施规范地方债发行、及时预防并消除风险显得十分重要。本文从浅析地方债务的发展历程出发，首先分析了我国地方债的现状及存在的问题，然后系统研究了美国、日本在地方债发行管理方面的成功经验，最后立足于我国国情，对我国的地方债改革提出一些建设性建议。

关键词：地方政府债务；美日经验；改革措施

文章编号：1004-7026（2018）08-0009-02 中国图书分类号：F812.5 文献标志码：A

地方政府债务简称地方债，是指地方政府作为发债主体，在地方财政收入不足的情况下，为了满足基础设施建设和提供公共服务的需要，以承担还本付息责任为前提向社会公众发行的债务。我国的地方债发行受限、变相发债问题层出不穷、隐形债务大量积累，严重影响到地方政府履行提供社会公共服务的职能和国民经济的健康长足发展。国内相关领域的一些学者对此进行了广泛研究。张海星在借鉴美国和日本相对成熟经验的基础上重点阐述了我国地方债放行的制度配套和监管体系构建，提出地方债的分步实施方案以期实现地方发债的“软着陆”。纪慧松、荣艺华主要从地方债的发行制度、管理模式、风险控制机制三个角度阐述了美国、日本、德国、瑞典等发达国家在处理地方债问题的经验教训，希望对我国地方债管理制度的建立起到启示作用。王丽英、胡尹燕指出地方政府自行发债和自主发债的区别，讨论了自主发债的裨益和从自行发债向自主发债转变所需的制度基础。综合现有的文献记载，在借鉴国外成功经验的基础上，结合当前中国的经济形势，研究分析地方政府债务问题显得尤为关键，本文在分析总结前人研究成果的基础上，采取横向对比综合考量我国与国外的不同国情，尝试构建符合我国实际情况且能有效解决地方债隐患的管理制度体系。

1 我国地方政府债务的现状及形成原因

1.1 地方债的发展

1994年是我国地方债历史上具有重要意义的一年，第八届全国人民代表大会通过《預算法》，其中明确规定地方政府不得举债。投资、贸易、消费是拉动国民经济的三驾马车，地方政府在进行投资拉动经济增长时往往面临资金不足的困境，在举债受限的情况下地方政府往往通过变相发行企业债、隐性举债等方式筹集资金。2009年中央代发地方债，即国务院批准财政部代理发行地方政府债券2 000亿元用于地方政府民生工程建设和提供社会公益性基础设施建设。紧接着2011年10月20日财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，办法指出，我国将在上海市、浙江省、广东省、深圳市四个经济较发达的地方开展地方政府自行发债试点工作。社会各界相关人士认为，这是我国地方政府自主发债的重要过渡，是地方政府发债趋于规范化的历史性突破，地方债将逐步走上历史舞台。

1.2 我国地方债的现状及存在的问题

根据2013年审计署公布的《全国政府性债务审计结果》资料显示：“截止2016年3月底，地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元”。我国的地方政府共有四层：省级、市级、县级、乡镇。各级政府的具体负债规模如下表所示：

除此之外，地方政府债务主要存在以下问题：（1）地方政府负有偿还责任的债务总体增长速度较快。根据调查结果，我国省、市、县三级政府负有偿还责任的债务总体规模为105 789.05亿元，相比2010年年底增长了38 679.54亿元，年均增长了19.97%。（2）对土地出让收入的依赖程度过高。资料显示：截止2012年底，我国省、市、县三级政府计划以土地出让收入偿还的债务总额为34 865.24亿元，占政府负有偿还责任债务总额93 642.66亿元的37.23%。而土地价格主要受国家宏观经济政策影响，政策变革而导致的地价的微小波动都有可能对地方政府债务的偿还产生很大影响，债务隐患较大。由以上分析可知，我国地方债局势已不容乐观，必须采取有效措施及时化解债务危机。

2 美国、日本的地方债管理经验

放眼国际，发达国家中美国和日本具有相对成熟的地方债市场，本文希望通过研究、分析他们成功的管理经验，在治理我国地方政府债务问题时有所启发。

2.1 美国市政债券的发行

美国的地方发债始于1870年纽约州开凿伊利运河筹资工程，此次成功的尝试打开了美国的地方债市场。美国的市政债券是主要方式，其发行有如下特点（1）债券期限长。市政债券的期限一般都有三十到四十年，此类长期债券所筹资金专项用于那些筹资困难且回收期较长的资本工程，因此，地方政府可以根据工程的建设周期设计债券的期限，更好的协调配合长期的基础设施建设，减小政府的债务偿还压力。（2）税收减免。为了吸引更多的投资者购买债券，政府决定对市政债券的利息收入予以免征所得税的优惠政策，以此鼓励投资者购买同时也降低了地方政府的筹资成本。（3）风险控制和担保机制较为完善。首先，美国有专门的信用评级机构对所有面向市场公开发行的债券进行风险评级，帮助投资机构和个人更好的识别各类债券的风险并尽可能作出收益最大化的抉择。其次，美国拥有相对较为成熟的风险预警模式，最为典型的是俄亥俄州的地方财政监测计划，该计划主要是由俄亥俄州审计局向地方政府提交财政监测状况报告，判断列出“预警名单”。及时发现隐藏危机，将债券持有者的损失降到最低。最后，美国的债券担保也相对科学，主要有两种担保方式：一般责任担保和收入担保。前者以政府的财政收入作为保障；后者主要用于那些为某项建设工程而发行的债券，工程的收入将成为该债券的担保来源。以上两种方式都能使投资者的资金投入得到有效保障，因而大大增强了地方债在证券市场上的竞争力，提高了地方债发行的效率。

2.2 日本地方政府的债务管理

日本实行的是中央集权制，地方政府财政收入的主要来源是地方税、国库拨款、地方税，当这些资金来源都不足以协调其财政支出的情况下，发行地方政府债就成了其重要的补充形式。日本地方债发行、管理的特点如下：（1）严密的计划管理。每年由中央政府编制地方政府财务计划，严格限定地方政府发债的总体规模、资金用途、发债方式、偿还期限等，它也将成为国会审批环节的重要依据。（2）严格的审批制度。日本地方政府发债前需编制债务项目计划，主要包括发债方式、资金来源、资金用途、发债规模等，然后将发债项目计划层层上报，在最后由自治大臣或都道府县知事协商确定通过名单，下达各地方发债限额。这种严格的约束制度可以有效确保国内资金得到合理调配，同时提高地方政府资金的使用效率。（3）设立专门的偿债基金并进行有效管理。偿债基金是指在发生不可预知性债务危机时确保债务的本金和利息能及时得到偿还而设立的基金。日本政府已经形成了一套相对完备的偿债基金制度，偿债基金的来源主要是发行机构每年的总体收入，从中汲取一部分纳入偿债基金，作为已发行债券的偿还担保，并设计专门的法律制度和配套机构对其日常运行进行科学合理地规范。偿债基金的设立降低了地方债的风险，从而也降低了债务的风险溢价，不仅使地方政府能够及时有效地完成地方债发行任务，而且可以大大降低债务的发行成本。

3 推动我国地方债自主发行的制度建設和风险监管

在学习借鉴美日地方债发行管理经验的基础上，立足于我国国情，对我国的地方债自主发行问题提出以下几点建议：

3.1 推进地方债发行的法律制度建设

纵观美日的地方债发行管理模式我们可以发现，一套相对成熟完备的地方债发行法律体系是维持地方债健康运行的基础，而我国目前缺乏这样一套权威性的法律文件对地方债发行程序进行详细规定，因此，我国需结合国际经验、根据国情摸索制定出一套严密的地方债发行制度，对地方债发行的规模、方式、利率、期限、用途进行合理的设计，确保地方债发行有法可依、有章可循，逐步提高地方债务的公开透明化，降低隐性债务比重。

3.2 完善风险控制系统

引入第三方信用评级系统和风险监控系统，对发债主体的财务状况、债务总量、偿债能力进行量化评级，消除地方债市场中的信息不对称现象；建立科学有效的债务风险预警机制，设立合理的风险监测指标，尽早发现隐藏的债务危机并及时采取控制措施，加强政府的债务管理。

3.3 完善政府官员绩效考核机制

由于不合理的“唯GDP论”的政府绩效考核方式使得政府官员倾向于大肆开展经济工程建设，当政府资金都被这些“面子工程”所牢牢套住时，地方的基础教育工作、医疗卫生、环境保护等民生领域发展就得不到有效的资金保障。因此，我国需要进一步完善政府绩效考核制度，加强对基础设施配备率、资金使用效益、负债率、偿债能力等指标的考核，同时，改善地方政府官员的任期制，将官员在职期间所借债务和偿债情况与其下一任职位政绩挂钩，如此一来，一方面可以严厉遏制地方政府官员“寅吃卯粮”的行为，另一方面也防止了下一任官员为上一任官员行为买单的不公平现象发生。

参考文献：

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[2]张留禄，朱宇.美日地方债发行经验对中国的启示[J].国际金融，2013，（5）.

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[4]张海星.地方债放行——制度配套与有效监管[J].财贸经济，2009（10）.