郝勇 陈谦谦

[摘要]根据对四个长期护理保险试点城市中的居家照护内容的比较，分析得出项目内容偏重医疗护理、项目类别缺乏失智与康复、生活护理服务出现断裂等服务供给结构特征，以及失能概念尚未厘清、梯度服务序列分割等供需结构失衡原因。由此，提出对接需求、以需定供，构建服务项目库、形成养老服务包的建议，并分别从服务普遍性、服务专业性、服务便利性、服务广泛性角度，提出将服务内容对接、服务主体融合等供给结构调整的思考。

[关 键 词]长期护理保险 社区居家照护 服务供给结构

[作者简介]郝勇（1960-），男，河南郑州人，上海师范大学劳动与社会保障系教授，博士，研究方向为养老保障；陈谦谦（1996-），女，浙江温州人，上海师范大学社会保障专业硕士研究生，研究方向为养老保障。

[中图分类号]F840.61 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2018）04-0108-09

一、 引言

伴随着人口老龄化的加深、老年预期寿命的延长、老年人人体机能的衰退以及老年疾病风险概率的提高，老年群体对长期护理的需求呈现不断上升的趋势。因此，通过制度化方式保障老年群体获得高质量的服务、实现健康养老，成为政府和社会日益关注的焦点。作为一种分散风险的手段，发达国家早在20世纪80年代就已经开始有针对性地将政策视野聚焦到长期照护保险。在我国，长期护理保险正处于积极探索阶段。2015年11月20日，国务院转发了卫生计生委等九部委发布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》中明确指出，“探索建立多层次长期照护保障体系”。2016年6月27日，人力资源和社会保障部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，开始在上海、青岛、南通、广州等15个城市启动长期护理保险制度试点。试点至今，尽管长期护理保险取得了稳步发展，但是由于没有先例，在制度演进过程中还存在服务供给和实际需求不甚匹配等结构性失衡困境。

长期照护服务供给是否科学合理，在很大程度上决定着长期护理保险的运营能否达到预期效果。因此，如何优化、完善长期照护服务供给，通过供需内容对接、服务资源整合，有效满足失能老人日益增长的多层次、多样化的照护需求，是构建我国长期护理保险制度的一项重要内容。其中，与机构照护相比，社区居家照护面向受众广泛、服务更加便利，但体系建设滞后、专业相对欠缺。基于此，本文通过对15个试点城市长期护理保险社区居家服务的需求供给现状分析，探究社区居家照护的供需结构性失衡的深层次原因，提出相关配套措施，破解长期护理保险难题，以便进一步推进长期护理保险制度发展。

二、 研究文献

在国内，对长期照护（Long-term care，LTC）的研究尚处于起步阶段，学界对其内涵的认识也因研究深度的不同而有所差异。我国最早于1995年引入长期照护的概念，认为长期照护是为老年人提供的一系列长期性的（除常规医院短期治疗之外的）卫生服务，包括医疗、护理和生活服务等。按照美国学者桑特勒和纽恩的界定，长期照护是指在持续的一段时间内，给丧失活动能力或从未有过某种程度活动能力的人提供一系列健康护理、个人照料和社会服务项目。持续性、针对特定对象和提供服务的内容，是其强调的3个基本要素。世界卫生组织将长期照护定义为：由专业人员（社会服务和卫生人员）和非正式照护者（亲戚、朋友或者邻居）为那些不具备完全自理能力的人所提供的持续照护服务体系，以保证他们能继续享有自己喜欢的生活，尽最大可能保持其独立、自主、参与、个人满足以及人格尊严。该定义从更规范的意义上对长期照护的服务主体、服务内容、服务客体、服务目标等不同维度进行了说明。其中，都隐含着社区居家照护服务供给的涵义。依据需求决定供给，社区居家照护服务由需求与供给两方面所决定。

（一） 关于长期照护服务需求研究

国外有关长期照护服务需求的研究比较成熟，更加侧重于服务需求的影响因素研究。Wallace、Campbell研究发现，在美国的老年人中，拉丁美洲裔的老年人相较于白人的经济条件和受教育程度普遍偏低，他们对长期照护的需求更高，主要原因是贫困导致的健康条件恶化以及较差的工作和生活条件带来的更高的残障风险。在国内，绝大多数学者的研究偏向于照护服务需求的测算。主要通过分析人口趋势，结合统计部门对老年人健康情况的抽样调查，对老年人的长期护理需求进行预测。对高龄老年人生活自理和照料成本的研究，普遍采用了多状态生命表的方式进行分析，推算出老年人长期照护发生的概率以及产生的费用。例如，陈友华、徐愫分析2005年中国1%人口抽查资料，发现生活不能自理老人占15.2%，约2169万人，并预测2030年后，老年人长期照护需要将急剧增长。荆涛等通过实证分析发现，我国社会医疗保险和社会养老保险基金年支出每增加1%，对长期护理保险需求就会增加0.122%。尹尚菁、杜鹏分析了北京大学开展的2008年老年人健康状況调查资料，指出随着年龄的增加，老年人的ADL、IADL功能都有所下降，对长期照护的需求将呈现增加趋势，在低龄阶段，老年人主要以轻度依赖为主，到了高龄阶段，重度依赖的比例将明显上升。彭希哲、宋靓珺等聚焦于长期照护服务中的失能评估工具，通过将国际主流评估工具和中国残疾人分类分级标准相结合的操作方法，提出一个可供学界讨论的失能率概念框架，由此测算得出2014年中国失能老人的规模在1320万左右的结论。

（二） 关于长期照护服务供给研究

有关长期照护服务供给的研究，多是围绕长期照护服务供需不平衡的现状展开，普遍认为失能老人长期照护需求和供给的失衡不仅表现在供需量上，更多体现在供需结构上。学界主要聚焦于服务供给主体和服务供给内容两个方面，尝试解决供需不匹配的现实矛盾。

在供给主体上，基于福利多元主义理论，国内学者普遍认同多元协同是老年人长期照护服务供给的内在要求，赵怀娟、刘玥认为应当由政府、市场、社会、家庭共担福利供给责任。周春山、李一璇梳理了发达国家（地区）长期照护服务体系的理论进展及实践经验表明，我国的长期照护服务体系中缺乏多元化的市场运作，尤其缺乏非营利组织和志愿者队伍的广泛参与，将各种资金来源进行合理的整合与组织将是我国长期照护服务体系亟须解决的问题。高传胜从供给侧结构性改革的视角区分养老服务的公共部分和市场部分，认为长期照护服务必须走多元化、包容性发展道路。涂爱仙认为失能老人长期照护服务供求失衡的原因主要在于：人口结构变化，低出生率与预期寿命延长；家庭失灵，家庭养老功能弱化、养老服务需求大；政府失灵，相关政策法规滞后且落实不到位；信息不对称，不同性质养老机构服务供需扭曲。并对政府责任进行了研究，包括制度安排、财政支持（政府购买服务及津贴补贴制度等）、分级管理等方面的内容。钟仁耀从构建长期护理服务质量的理论框架出发，以主体责任为视域，对提升长期护理服务质量的路径进行探析，进而提出，由清晰的政府责任、有限的市场功能、有效的社会支持、长效的家庭扶持等构成的责任体系，是保障长期护理服务质量的关键层面。

在供给内容上，多数学者主要针对长期照护保险的偿付项目展开探讨。席恒等将失能老人长期照护服务项目类别整合为生活照料、康复护理、精神慰藉、社会支持四个方面。借鉴发达国家经验，唐钧提出我国长期照护保险在保障内容上应兼顾健康护理和生活照料，把长期照护服务完全看作是“健康护理”，尤其是仅仅看作“临床护理”有失偏颇。刘晓梅等基于长期照护保险对老年人的自立性援助的根本目标，认为我国长期照护服务体系应包括预防体系、援助体系和护理体系，满足健康老人、部分失能老人和完全失能老人不同时期的照护服务需求，实现对老年人自立性援助服务的综合性利用。邓大松等认为，长期照护服务内容项目应当包括生活照料（助餐、助浴、助洁等维持失能老人日常行为能力的基本活动）、医疗护理（通过专业医护人员提供急病后期干预、慢性病长期护理以及常见病及时救治等服务）、康复保健（以健康维持为核心，为失能老人提供上门体检、康复训练、疾病预防、养生保健教育以及健康管理等服务）、精神慰藉（向不同失能等级老年人提供情感沟通、心理干预与疏导、精神抚慰和临终关怀等服务）。邓大松等将研究重点聚焦于非正式照料者，认为长期照护保险的偿付内容应主要包括非正规家庭护理服务、专业护理机构以及社区照料与康复护理服务等。陆杰华等更为聚焦地探讨了老龄化背景下长期护理保险如何助推临终关怀体系建设。杜鹏等重点以失智老年人为对象，认为长期照护保险应该将失智症纳入保障范围，加强失智症照护服务供给。

三、 长期护理保险居家照护供给内容

目前，全国长期护理保险15个试点地区，在制度实施中取得了一定的成效，满足了部分失能老人的长期照护服务需求。本文以上海、南通、青岛、广州4个试点城市为典型样本，梳理长期照护（护理）保险制度的实施办法，对服务对象、供给主体、居家照护内容进行比较。

（一） 服务对象

上海：60周岁及以上，经评估失能程度达到照护等级二至六级的参保人员。

南通：因年老、疾病、伤残导致失能，经过不少于6个月的治疗，经评估达到重度、中度失能标准的参保人员。

青岛：《日常生活能力评定量表》评估为三、四、五级的参保人员。《MMSE量表》评估为重度、60岁以上参保人员（失智）。

广州：参保人员日常生活活动能力评定不高于40分；痴呆症（中、重度），且参保人员日常生活活动能力评定不高于60分。

（二） 供给主体

上海：具有法人资质、能开展长期护理服务的养老机构、社区养老服务机构以及医疗机构。

南通：具备医疗保险定点资格的医院、护理院、社区卫生服务中心，具备相应医疗资质或与定点医院、护理院、社区卫生服务中心签订合作服务协议的养老服务机构，设置符合规定的照护病区和照护床位。经营规模较大、有资质的照护服务人员数量较多，能提供符合照护标准服务的企业。

青岛：为失能参保人员提供医疗护理和生活照料服务的医保住院定点机构、养老机构内设医疗机构、专业护理服务机构、医保社区定点医疗机构等。

广州：社会医疗保险定点医疗机构；经民政部门批准成立，取得《养老机构设立许可证》且具有内设医疗机构或与医疗机构签订医疗合作协议的养老机构；在民政部门或工商部门注册登记的具有“护理服务”、“养护服务”、“养老服务”业务范围的社区居家养老服务机构、家庭服务机构等。这些类型机构，可以提出申请，经评估后，与市医保中心签订服务协议，成为长期护理保险定点护理服务机构。

（三） 居家照护内容

1. 上海

（1） 基本生活照料

头面部清洁、梳理，洗发，指/趾甲护理，手、足部清洁，温水擦浴，沐浴，协助进食/水，口腔清洁，协助更衣，整理床单位，排泄护理，失禁护理，床上使用便器人工取便术，晨间护理，晚间护理，会阴护理，药物管理，协助翻身叩背排痰，协助床上移动，借助器具移动，皮肤外用药涂擦，安全护理，生活自理能力训练，压疮预防护理，留置尿管的护理，人工肛门便袋护理。

（2） 常用临床护理

开塞露/直肠栓剂给药，鼻饲，藥物喂服，物理降温，生命体征监测，吸氧，灌肠，导尿（女性），血糖监测，压疮伤口换药，静脉血标本采集，肌肉注射，皮下注射，造口护理，经外周静脉置入中心静脉导管（PICC）维护。

2. 南通

照护服务内容包括但不限于清洁照料、睡眠照料、饮食照料、排泄照料、卧位与安全照料、病情观察、心理安慰、管道照护、康复照护及清洁消毒等项目。

（1） 安康套餐

安康1：床单更换，洁面/剃须，洗发，协助泡脚，翻身/拍背，清洁耳朵、耳垢，修剪手指甲，修剪脚趾甲，理发，床上擦浴，压疮护理，测量记录血压、脉搏、呼吸、体温。

安康2：床单更换，洁面/剃须，洗发，协助泡脚，翻身/拍背，清洁耳朵、耳垢，修剪手指甲，修剪脚趾甲，理发，洗澡。

（2） 护康套餐

护康1：洁面/剃须，洗发，理发，清洁耳朵、耳垢，修剪手指甲，协助泡脚，修剪脚趾甲，床上擦浴，口腔护理，翻身/拍背，压疮护理，测量记录血压、脉搏、呼吸、体温。

护康2：洁面/剃须，洗发，理发，清洁耳朵、耳垢，修剪手指甲，协助泡脚，修剪脚趾甲，洗澡，口腔护理，翻身/拍背。

护康3：洁面/剃须，洗发，理发，床上擦浴，口腔护理，翻身/拍背，压疮护理，测量记录血压、脉搏、呼吸、体温，血糖监测。

护康4：洁面/剃须，洗发，理发，洗澡，口腔护理，测量记录血压、脉搏、呼吸、体温，血糖监测。

（3）清洁服务套餐

洁面/剃须，洗发，理发，洗澡/擦浴，口腔清洁。

（4） 压疮护理套餐

翻身，拍背，压疮护理及指导，受压皮肤局部护理，协助更衣及指导。

（5） 体征监测套餐

血压监测、脉搏检测、呼吸监测、体温监测、血糖监测、协助用药及指导，协助排泄护理及指导，安全指导。

（6） 宁康套餐

身体照护：头面部清洁（剃须）、梳理，口腔清洁，洗发，理发，清洁耳朵、耳垢，指/趾甲修剪，温水擦浴/沐浴，失禁护理；

生活照料：协助翻身、拍背、排痰，协助床上移动/借助器具移动，协助按摩腹部，生活自理能力训练；

保健护理：便秘护理/人工取便，受压皮肤局部护理，测量记录血压、脉搏、呼吸、体温，血糖监测，压疮预防及指导，膀胱/直肠造瘘口护理，会阴护理、留置尿管的护理，鼻饲护理，吸氧护理，肢体按摩/推拿。

3. 青岛

（1） 医疗服务

统筹使用包项目，医师服务，药品，检查检验，耗材，吸氧，防褥疮气垫使用费，其他。

（2） 医疗护理

生命体征监测，各种注射（输液），动静脉血标本采集，二便标本采集，换药，叩背排痰，雾化吸入，吸痰护理，鼻饲管护理，口腔护理，导尿，膀胱冲洗，留置导尿护理，尿潴留护理，灌肠，物理降温，口服给药，眼、耳、鼻给药，阴道给药，直肠给药，皮肤外涂药，造瘘口护理，其他护理服务。

（3） 生活照料

饮食照料，排泄照料，清洁照料，口腔清洁，会阴护理，擦浴，洗澡照料，更换一次性尿袋、肛袋，人工取便，肠胀气，便秘护理，失禁护理，协助更衣及指导，协助更换体位，协助肢体被动活动及指导，居室消毒，安全保护或安全转移，其他基本生活照料项目。

（4） 功能维护（康复训练）

语言训练，吞咽训练，床上移动训练，站立训练，轮椅转移训练，行走训练，认知能力训练，日常生活能力训练，肢体摆放及指导，翻身训练及指导，叩背排痰指导，预防压疮指导，预防噎食吞咽障碍指导，预防跌倒、坠床、烫伤指导，其他康复训练项目。

（5） 其他服务

药物管理和服务督导，陪同就医，健康生活指导和心理疏导。

4. 广州

（1） 基本生活照料

环境与安全：房间、卫生间清洁及安全，毛巾、洗脸盆、便器清洁，房间设施安全，按需增设扶手、床栏，室外活动。

生活护理：床单位整洁，上床栏，备拐杖或助行器，协助移动，穿衣/更衣，面部清洁、梳头和口腔护理，床上温水擦浴/淋浴协助，床上洗头，剃胡须和理发，会阴部及肛周护理，手、足部清洁，睡眠护理。

对失能人员协助进食/水：管饲（经鼻、经口、胃造瘘注食），喂饭（经口进食者）。

口服给药：协助安全用药。

卧床护理：协助更换体位、拍背，预防肺部感染，协助肢体功能活动，压疮预防及护理。

排泄护理：失禁护理，床上使用便器，留置尿管护理，尿潴留护理，尿排泄障碍者护理，肠胀气、便秘护理，粪便嵌塞护理，造瘘口护理。

心理慰藉：关注心理需求。

（2） 医疗护理服务

气管切开护理，吸痰护理，糖尿病足护理，鼻饲管置管，灌肠，导尿，膀胱冲洗，肛管排气，特大换药，大换药，中换药，小换药，酒精擦浴，冰袋降温，低流量给氧，中流量给氧，高流量给氧，家庭巡诊，关节松动训练。

四、 长期护理保险居家照护供给结构

对比4个试点城市的长期护理保险居家照护供给内容，结合老年长期照护需求，从整体来看，长期照护保险在制度演进过程中，尤其在居家照护服务内容方面还存在服务供给和实际需求不甚匹配的失衡困境。

（一） 照护供给结构特征

1. 项目内容偏重医疗护理

4个试点地区的长期护理保险制度，大多解决了部分失能老人的医疗问题，比较适于重度失能老人的医疗护理服务需求。但养老服务问题相对缺位，除广州的基本生活照料类别中有房间清洁、卫生间清洁等轻度失能老人大多需求的服务项目外，其它试点城市的基本生活照料实为生活护理，项目设置部分偏离了长期护理保险制度“医养结合”的初衷。

而且，就医疗护理服务项目而言，保障对象的实际需求认可度相對较低，并且临床护理项目也难以在居家上门服务中实际操作。以上海市为例，42项护理服务项目中的15项为常用临床护理，服务具体实施必须由护士根据医嘱进行。而从事居家上门服务的长期护理保险定点护理服务机构，无论是社区养老服务机构还是医疗机构性质的护理站，按照设置标准均不配备医师，但护士又无处方权，医嘱通道没有打通，造成临床护理项目实际无法实施。

2. 项目类别缺乏失智与康复

一是缺乏失智类别的服务项目。15个试点城市中，仅青岛、广州将失智症纳入长期护理保险制度保障对象。其中，青岛通过由开设失智专区的护理服务机构提供长期照护服务、日间托管照护服务、短期托管照护服务等，满足失智老人多样化照护需求；服务内容还可根据失智人员疾病特点、失能状况、照护需求以及护理保险制度运行等情况适时调整。广州的服务项目中却缺少失智老人有关的康复训练等服务。

二是缺乏康复类别的服务项目。事前预防理念相对缺乏，试点城市普遍未将康复护理服务、康复辅具租赁等服务纳入长期护理保险服务内容。青岛的17项康复训练服务，多是针对失能程度较为严重的老年群体的功能维护。

3. 生活护理服务出现断裂

大部分试点地区的长期照护保险制度保障对象均包括轻度、中度、重度不同失能等级的老年人，普遍的照护服务项目局限于失能老人的床边服务保障，因而保障对象与保障内容出现错位。

对于重度失能老人而言，照护服务项目仅局限于失能老人的床边服务保障，会导致生活照料/护理服务将完整的服务过程割裂开来，如服务项目有协助进食、却无代为烹饪，有帮助沐浴、却无物品清洁，难以解决孤寡、独居的重度失能老人的日常生活问题，还需额外雇佣家政服务人员，造成服务过程不连续、服务内容不完整。

对于轻度中度失能老人，照护等级越低，所需要的临床护理越少，生活照料越多。照护服务项目仅局限于失能老人的床边服务保障，忽略部分失能老人的户内服务需求，会导致评估虽然达到一定照护等级，失能老人却可能无需求的服务项目，使得长期护理保险制度实际惠及不广。

（二） 供需结构失衡原因

1. 失能概念尚未厘清

国际上，WHO的失能评估量表，在模块上分为认知、活动、自我照顾、与他人相处、生活相关活动和社会参与六个领域。

在我国，对于全人群中“失能”概念的理论界定，学者们尚未达成统一认识，关于失能的概念以及判定标准仍然存在较大争议，但总体的变化趋势是从传统的医学模式逐渐转向社会模式。

长期以来，在实际操作中，未将针对不同程度失能老人的长期照护服务做明确区分，将“失能”和“生活不能自理”混淆和互用，因而未从顶层制度设计对长期照护保险的保障对象和保障范围等作出精准规定，造成制度供给形式和内容缺乏科学依据，致使失能失智老人的长期照护服务供需失衡。

2. 梯度服务序列分割

长期照护保险制度体系涉及医疗、养老、护理、康复等多个领域，服务供给主体多元化，不仅包括护理康复机构、养老机构、社区养老服务机构等正式服务机构，还包括家庭成员非正式服务支持等。

在政策制定和实际执行过程中，一方面，长期照护服务功能整合度不强，未能将长期护理保险的照护服务和社区居家养老服务相关规定进行有效整合；另一方面，长期照护服务垂直网络尚未建立，不同层次服务纵向转介和流动相对困难。因而横向联合、纵向衔接的科学体系尚未建立，导致长期照护保险在服务供给中定位不明确，各种服务资源缺乏多重耦合，照护服务出现结构失衡。

五、 长期照护服务供给结构调整

基于长期照护保险服务供需失衡，有必要通过供给结构改革促进长期照护服务的有效供给。因此，优化重整长期照护服务输送过程中各个环节，以保基本、精准化、梯度性为基本原则，通过靶向性服务目标、专业化服务项目、体系化服务层次和匹配性服务组合，形成完整的供给服务，从操作层面缓解供需错配、需求难以满足的困境，提高供给效率。

长期照护服务供给，涉及服务供给过程中的多方主体和各个环节，包括对服务对象的前端延伸、对服务主体的后端延伸，包括服务项目库的建立、服务包的形成等内容。

（一） 项目内容“库”与“包”对接

1. 对接需求，构建服务项目库

养老服务项目库的建立，是从不同层次服务对象出发，先通过对老年群体的细分，再以不同需求为核心，通过各类照护资源整合，构建分类分级分层的梯度服务序列清单。

根据老人不同失能程度，老年群体大致可以分为：活力老人、康复型老人、低度失能老人、中度失能老人、重度失能老人、失智老人、植物人、临终关怀老人。

依据不同老人健康状况，梳理服务需求差异，借鉴英国的住家照料、日间照料、生活照料、护理照料、家政服务，美国的居住服务、个人照料、看护服务、健康照料、社会心理照料、临终服务，日本的生活照料、家庭照料、日托服务、护理服务、醫疗服务、康复服务，加拿大的护理照料、健康照料、临终服务等内容，综合考虑试点城市既有的长期护理保险服务项目和居家养老服务清单。

项目库的服务内容层次结构主要包括两个方面、七个模块。

一是基本服务方面，以满足维护老年人基本健康生活状况为服务目标，包括“医、康、护、养”等，涵盖生活照料、生活护理、康复服务、医疗护理四个模块。其中，生活照料侧重老年人生活环境的便利性营造，生活护理侧重老年人自身生活能力的协助性替代，康复服务侧重老年人身体机能的恢复训练，医疗护理侧重老年人基础性的专业医疗服务。

二是辅助服务方面，以间接帮助维护基本服务为目标，包括辅具支持、社区支持、精神文化三个模块。其中，辅具支持侧重老年人日常生活能力的协助性工具，社区支持侧重老年人家庭养老的社区综合性辅助，精神文化侧重老年人生活质量的多层面提升。

2. 以需定供，形成养老服务包

由于老年人个体行为能力障碍和身体损伤程度不同，对长期照护服务的需求种类和层次也存在明显差异。对于失能严重的老龄群体而言，主要集中在专业护理人员的长期干预和全面支持；对于具有一定行动能力且有护理需求的人群来说，以传统家庭护理为主导。

在内容性质上，养老服务包首先是个服务工具，其次辅以服务主体，共同实施服务内容，注重服务软硬结合的长期效应，非临时性应急行为；在对象范围上，面向所有老年人的综合性养老服务清单和服务指引，重点面向经评估达到照护等级的老年人，关注服务项目受众群体的规模；在清单要素上，依据个人健康、家庭照护、家庭经济多维度地考量对象需求以及供给主体、服务形态、资源形式等，系统性形成供给层次结构；在供需匹配上，运用“以点探线”的对应搭配，注重养老服务供需间的内在关联，以实现供需资源的适当配置，组合多类别、多内容的养老服务包；在操作流程上，首先通过梳理服务清单的方式形成供给“项目库”，再提供依据需求选择服务项目形成可选或自选“服务包”的方法；在未来发展上，期望能够借助平面媒体和信息网络等多种渠道，老年人可以自助选择“量身定做”的服务内容，切实做到“一包在手，养老无忧”。

（二） 服务主体及服务模式融合

激发主体，多元化服务供给。供给主体的多元参与和精准定位是失能老人长期照护服务体系建立和持续运转的重要保证，有利于多重整合各种照料资源，提高供给效率。服务供给主体根据自身所选择的服务内容和服务类型进行双向匹配，以便满足老年人个性化需求。

1. 从服务普遍性角度，以社区照护为依托

社区照护是以社区为载体，使有照护需求的老人或特殊人群就近在社区或其居住地享受生活照料、医疗康复、保健人员上门服务等。

作为服务受众最普遍的社区居家照护，“医、康、护、养”是基础服务内容，社区照护服务站/点是照护服务网络中的主要服务单位，具有三个基本特征：一是综合性，融社区的卫生服务站、康复服务站、护理服务站、养老服务站为一体，主要面向老年人身体健康的核心服务内容，形成“多合一”社区综合照护服务站；二是层次性，以综合为老服务中心为枢纽，从街道的“综合为老服务中心”中，提炼出面向老年人身体健康的核心服务，以社区综合照护服务站为节点，以单一服务载体为区域补充，形成两层次社区居家照护服务网；三是便利性，因功能核心而用房较少，因密度更大使服务便捷，同时又具有到站服务和居家上门的双向服务功能。

2. 从服务专业性角度，以医疗照护为支撑

医疗照护具有护理、预防、保健、治疗等专业优势，但需要加强医疗照护与社会照护的合作与整合、医疗照护对社区照护的指导与辐射。

加强三者之间的相互协作与相互融合、相互沟通与相互补充，构建完善的长期照护网络。其中，在高度的专业分工、细化的专业服务下，加强信息共享，注重老年居民获取服务的整合性、综合性、全面性，除老年人所需要的预防服务、诊疗服务、护理服务、康复服务外，还需加强日常生活照料的“人性化”养老服务，解决同一服务过程、不同服务类型、不同服务层级的供给割裂现象，提高长期照护服务的完整性、连续性，才能真正提高长期照护服务的质量和效率。

3. 从服务便利性角度，以家庭照护为基础

家庭照护来自于家庭成员，主要是子女、其他亲属以及家庭保姆的“非正式照护”。

失能老人如果选择家人提供长期照护服务，就意味着家人需要付出巨大的时間、精力和资金提供照护服务。因此，有必要健全家庭照护支持体系，一是通过对家庭照料者提供专业培训，提高家庭照料者的服务能力；二是加大对家庭照护者的补助，通过服务兑换、适当报酬、喘息假期、税费减免等方式，保障家庭照料者的权益。

4. 从服务广泛性角度，以社会服务为帮助

长期照护保险应在加强家庭、社区、机构护理服务等供给主体之间有效互动的同时，通过税收优惠等政策，鼓励和引导社会人力资源和社会资本积极加入，形成以政府为主导、以非营利组织和商业机构等多种力量共同参与的供给新格局，保证长期照护服务的可及性，提高供给效率。

一是改变孱弱性激励机制，使得服务供给主体在进入过程中，能够在用地、基础设施、基本设备购置和税费优惠、床位补助、运营补贴、人员引进与培训等方面得到相应的激励措施。

二是在推进政府购买服务的同时，引导民间资本与政府的多种公私合作方式，鼓励企业实体、社会组织为老年人提供多样性、针对性的养老服务，推动老年群体从侧重购买产品到购买服务的理念转变，为养老服务市场发展创造良好的社会氛围。

三是激发信息服务平台的建设，充分利用互联网、物联网技术，以失能老人的长期照护服务需求为基础，通过信息共享、数据监测、智能服务等手段，帮助服务请求、服务管理的保障措施，动态调整服务内容和服务方式，提高服务的针对性和实效性。

（责任编辑：亚立）