张颖

政府会計改革是完善公共财政的重要组成部分。通过分析我国公共财政体制改革和政府会计制度改革当前的现状，来总结为我国公共财政改革需要而进行的政府会计体制改革过程中存在的主要问题，并对其提出若干建议。

公共财政改革与政府会计改革

（1）公共财政的理念与主要特征

公共财政是“把满足公共需要作为组织公共财政活动的主要目标或基本出发点。而公共财政除“公共性”和“非营利性”两大基本特征以外，还应具有法治化、绩效性和透明化等三个关键特征。

公共财政是法治化财政，法律是维护社会契约、市场经济以及约束政府公共行为的最佳手段；公共财政是绩效性财政，政府干预要起到弥补市场失灵的作用；公共财政是透明化财政，公共财政旨在满足社会公共需要。因此，目前的公共财政改革目标是要提高财政透明度，首先就要提高政府会计信息的透明度。

（2）公共财政改革的主要内容

1.部门预算改革

我国自2000开始进行部门预算编制的改革。改革内容分为三点，一是采取自下而上的编制程序。以部门作为预算编制的基础单元，财政预算从部门编起，从基层单位编起，逐级审核汇总形成。二是采取严格的编报与批复程序。三是将各类不同性质的财政性资金，统一编制到使用这些资金的部门，实现“一个部门一部预算”。

2.国库集中收付制度

由国库集中收入制度和国库集中支付制度两部分组成。国库集中收付制度包括：一是建立国库单一账户体系，设置收支分类账；二是规范收入收缴程序，将收缴方式简并为直接缴库和集中汇缴两种方式；三是规范支出拨付，对支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。国库集中收付制度减少了财政资金的汇划环节，提高了预算执行的透明度，有利于财政部门和国库对财政资金进行监控。

3.政府收支分类改革

政府收支分类改革主要内容包括以下三点：一是对政府收入进行统一分类，采用按收入形式分类和按来源分类两种方法，，将政府收入分为类、款、项、日四级；二是建立新的政府支出功能分类，按政府主要的只能活动分类，以反映政府活动的不通功能和政策目标，分为类、款、项三级；三是建立新的政府支出经济分类，主要反映政府支出的经济性质和具体用途，分为类、款两级。

公共财政改革和政府会计改革的关系

我国目前的公共财政体制改革进程要求政府会计信息要有助于保证财政资金使用的有效、公开、公正和透明，要能为考察部门提供充分的考察依据。但是，我国日前沿用于1998年的预算会计制度体系并不能全面反映政府经济资源、现时义务和业务活动伞貌，这不利于我们建立完善的政府信息系统。因此要完善公共财政体系的政府会计改革。政府会计改革中存在的影响公共财

政改革的主要问题

（1）现行预算会计制度落后于会计实务

基于收付实现制的现行预算会计使政府负债缺乏完整性、及时性，忽视或有负债，低估政府负债规模。同时不能真实完整地反映政府的财务状况与各单位的成本耗费与效率水平。按照这种基础编制的财务报表所反映的受托责任也比较狭窄，而且其财务成果易被操纵，比如会计主体可以根据需要将收款或付款的时间从本期推迟到下期，或从下期提前到本期。可见，现行的预算会计基础在执行和操作层面上留有 “真空地带”，容易发生机会主义行为，危害公共资金安全与完整。

（2）会计核算对象单一、核算范围过窄

我国日前的预算会计核算对象丰要是财政性预算资金运动、单位预算资金的运动。由于核算范围过窄，无法提供完整可靠的政府财务状况、财务绩效以及成本耗费情况。这些问题的存在，客观上要求政府会计应当从促进公共部门财务管理的制度健伞角度进行改革，从微观层面提升财政绩效，政府负有财务受托责任的各项业务都应该伞部纳入会计的核算范围。

（3）现行政府会计报告披露不足，潜藏巨大财政风险

现有的政府预算编制和会计报表自成体系，不能从财务的角度伞面反映政府的财务状况，导致很难有效甄别政府的整体财政收支情况，而且也很难了解政府的资产负债结构状况。仅就现行政府会计对负债的确认和报告来看，日前的预算会计体系并没有全面反映政府未来所承担的支出责任。只确认和报告直接显性负债，而无法对当期已经发生但尚未用现金偿付的直接隐性负债以及未来可能引起现金支出增加的或有负债进行确认和报告，致使对财政风险控制难以有效控制。

为完善公共财政体系的政府会计配套改革措施的若干建议

（1）扩大会计核算范围

一方面，政府会计对象应由预算资金运动扩展为价值运动，把预算资金运动的前因后果联系起来，分清各级政府、各单位不同年度的责任履行情况。此外，把国有资产产权及收益权的价值运动纳入政府会计，有利于督促各级政府、单位履行国有资产保值增值的责任，防止国有资产流失。

另一方面政府会计要扩大会计核算范围，全面覆盖反映政府财政状况的信息。首先应完善对政府资产、负债的核算，其次则应该增加如贷款担保、未决诉讼、对陷入严重财务困难的国有企业进行财政支持的可能性等或有负债的核算。

（2）逐步建立健全政府财务报告制度

我国政府财务报告改革应构建内容完整、信息披露充分、层次结构分明的政府财务报告体系。首先应重新界定政府会计要素概念，将“净资产”分为基金和结余，建立基金会计核算模式。配合政府资金的核算和管理，建立政府公共基金会计、国有资产基金（权益基金）会计和社会保障基金会计。另一方面，应增加政府会计报告信息量，增加固定资产以及固定资产折旧、国债未来还本付息负担、社会保障基金的未来负债、政府担保形成的隐形债务等方面的内容。

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