周国艳

1 研究背景和意义

城市是以人为主体，以空间和环境资源的利用为基础，以积聚经济效益和社会效益为特点，以人类社会进步为目的的集约人口、经济、科技、文化的空间地域系统。作为跨越了城乡规划和建筑设计的综合性城市设计学科，近年来，以不同于二维城乡规划，具有三维“设计”城市、解决城市空间各种现实矛盾和城市形象问题优势的手段受到政府和学界的高度重视。

然而，不论是城市设计还是城乡规划，都是一种公共政策和手段，是社会干预城市空间，希望其朝着人们所规划和设想的方向建设、发展和演变的重要途径。根据新制度经济学的理论，任何制度干预，都存在社会成本。制度的有效与否，最根本的评断标准就是要看这种制度是否能够有效地减少社会成本，包括交易成本以及外部成本。这也是城市设计的理性内涵所在。因此，有必要从制度成本的角度对于现行城市设计进行反思。

2 城市设计的内涵与定位

国内外各种理论文献对于城市设计的界定各异，总体上可总结为关于城市设计的实质性意义和城市设计的对象与内容两方面。

根据《城市设计概论》中的相关内容，雪瓦尼指出：“城市设计是处理物质环境质量的那部分城市规划过程，”“城市设计活动寻找制定一个政策性框架，在其中进行创造的实质设计，这个设计应涉及都市框架中各主要要素之间的关系的处理，并在时间和空间两方面展开……”美国宾州大学教授巴奈特认为：“城市设计是设计城市而不是设计建筑，是作为公共政策的连续决策过程。”芒蒂恩认为：“城市设计就是人们用来创造建成环境以满足自己的愿望并代表自己的价值的方法。”美国规划师柯林斯在《城市设计的概念》（1984年）一文中认为，城市设计应当是一种解决经济、政治、社会和物质形式问题的手段。我国学者郭恩章先生认为城市设计也是一种社会干预手段。学者朱自煊先生指出城市设计是“对人类空间秩序的一种创造，是空间环境的综合设计。”如此等等有关城市设计的实质性界定可以归纳为：城市设计是人们为了实现未来的美好愿望和价值目标而创造空间秩序的社会干预手段、政策框架和社会实践过程。

国内外专家学者对于城市设计设计什么的界定不外乎三个方面，即城市设计是三维空间（秩序）的创造（E。沙里宁、丹下建三等）；英国建筑与环境委员会、英国皇家城镇规划学会主席F.吉伯特，英国牛津大学莫论教授，我国学者王建国、陈为帮等人认为城市设计是空间场所的设计；第十小组（Team X），英国皇家建筑师协会教育委员会，H.雪瓦尼从时空和人类社会关系出发，认为城市设计是对于人类行为方式、社会关系和时空关系的设计。

城市设计的定位与层次以及和城市规划的关系，王建国（2001年）院士认为，最初的城市规划理论就分化出综合规划和形体规划两种不同的发展途径，而现代城市设计就是源于形体规划理论。马歇尔用“宇宙金字塔”（图1）将城市设计包含在城市规划的整体范畴的四个要素即规划目标、城市设计、城市秩序、规划手段之中。城市设计被看作为城市规划的总体层面的一个要素，旨在特定的时间内，把城市作为一个有限整体而进行的设计和规划。基于空间的各种要素功能关系相互作用而形成的秩序是促使城市空间形态变化的主要原因，城市设计的基础正是这种城市秩序；反过来讲，城市设计需要建立在理解城市建筑街区和他们之间关系的连贯所创造的功能秩序基础之上。

在四个要素的最底层是规划手段，是实现城市秩序、落实总体城市设计和城市目标的具体的、基础性的措施。此时的规划手段中，在马歇尔看来只是包括了对于城市空间的二维表现和通过规划法规和其他规章落实阶段。但是，他在这里没有关注到具体的规划阶段也需要有详细层面的三维整体的城市设计。一方面，这种微观、局部的城市设计是对研究城市局部空间秩序的演变与解决实际问题提供重要而具体的指引，是整体城市设计的重要基础，也是宏观目标、总体城市设计落实在微观详细层面不可或缺的部分。

因此，在城市规划的大框架之内，城市设计应当包含总体和局部的双重定位，详见图2所示。

图1 城市规划四要素图

图2 城市设计在广义城市规划总体框架中定位图

这个框架可以看出，城市设计干预分为总体和局部、宏观与微观不同层面。城市设计干预构成了城市生态空间整体演变的一部分。总体层面的城市设计以城市总体的规划目标和发展战略为指导，以公共政策的方式对城市生态系统各种要素的时空关系进行全面的制度设计，从而引导城市总体空间秩序的建立，并通过总体规划、详细规划的法定手段予以实践，具体体现在城市各个空间局部功能秩序及其相互关系的改进。

3 城市设计 “干预”空间演变的必要性

简单地说，一定的城市空间形态的形成是基于时间发展轴上的某个特定时期的社会非物质要素和物质空间要素共同作用的结果。不论是基于宏观还是微观的角度，城市发展须避免无序状态，社会干预城市空间变化的主要目的就是通过空间功能秩序的建立从而实现整体生态系统的进化或演变。

图3 传统的假设图

图4 五种途径图

图5 第六种途径图

城市空间作为复杂的生态系统是如何有序变化的，斯蒂芬·马歇尔（2013）将有关城市空间变化的理论总结为六种路径的假设。如图3至图5所示。

根据马歇尔的观点，城市空间生态系统的功能秩序的出现（或者说良性演变）可能是目的性因素或者非目的性因素引起，主要通过三种路径，即宏观有目的直接干预（设计），微观局部有目的干预，无干预的自我相互作用实现。由于城市巨系统的复杂性，宏观有目的直接干预（设计）导致整体功能秩序的出现的结果和城市生态系统的进化，是一种较为理想的愿景，但实际存在不确定性，空间要素之间无目的相互作用也有可能出现公共物品的 悲 剧“The Tragedy of the Commons”境地。因此需要合理定位城市设计干预。根据空间演变机制的理论，因为微观、局部设计干预下功能秩序的集合性结果，作为构成城市生态系统的要素和内因，通过长期作用更利于宏观功能秩序的出现。因此，渐进、微观、局部的有目的介入和设计干预，是实现局部功能秩序的建立和局部微观系统进化的重要路径，也是可以有效避免宏观整体无序的有效途径。

城市设计实质是对于城市空间演变的干预。关于城市空间如何在社会干预情况下变化，马歇尔从城市设计和规划干预的角度总结为三种理论范式：即创造论的范式、发展的范式和演变的范式。

创造论的范式将城市的改变理解成为社会一系列有目的的创造行为的结果（马歇尔，2013）。设计师就是主要的创造者。在“发展的”范式中，城市被看成是一个完整的生物体，它固有的结构、层级和局部都为整体服务，依照某种生长和成熟的发展机制而存在和进化，似乎不需要设计师的干预。这两种范式在理解城市空间变化方面都存在片面性。现实情况表明，在宏观层面，城市的变迁不可能完全按照设计师创造的理想形态发展，城市也不可能像发展论范式所言完全自行趋向有序和成熟。马歇尔认为第三种即城市演变的范式，则较为客观地反映出城市空间的变化机制。城市既不纯粹是设计创造出的物品，也不仅是一个生物有机体。城市是一个生物系统，包括了在社会干预下的具有进化机制的社会、自然、空间的各种因素的集合体。社会干预也是这个生态系统整体演变的一部分。有目的的介入和城市空间的变化是“一体两面”。设计干预城市空间变化的关键是要让城市的空间形态和结构适应城市生态系统内在功能秩序的建立和变化的需要（图6）。

虽然规划师、设计师只能在短期、局部范围起作用，但这种自下而上的机制会伴随一个控制-选择-通过的机制，可以引导城市空间的变化朝着预期的方向演变，也可能避免负面的宏观结果。

图6 城市规划与设计的范式图

4 城市设计 “干预”的制度成本问题

城市设计实质是社会对于城市空间形态及其发展实行干预的一种制度安排或公共政策。这种干预是基于我们相信通过设计、引导和控制城市空间的发展，能够促使城市空间功能秩序的建立，及朝我们所期待的方向和目标演变，最终实现人居空间环境品质不断提高的目标。

基于新制度经济学理论，城市设计作为一种干预城市空间变化的制度也存在制度成本。城市设计有效与否，需要审视其能否给社会增值，以及减少空间变化的负面外部效应，促进社会整体效益的提高。换句话来讲，提高城市设计制度有效性必须研究如何降低城市设计的制度成本。

新制度经济学的3个关键要点包括交易成本、产权以及以个体有限理性选择行为为假设的方法论。根据新制度经济学对于成本的定义，社会中个体的社会生产活动的总成本包含直接生产成本、交易成本及其所承受的外部成本①。交易成本实际上就是一种制度成本，是人们为了组织完成生产活动而需要付出的获取信息、达成契约和保证契约执行的费用（North，1990）。个体为达成契约、执行契约和监督契约的信息成本构成交易成本的主体。产权就是界定个体对于有形或者无形资产的处置、收益，所有权的交易以及合法阻止他人利用个体资产的规则。新制度经济学产权理论认为，只有明确界定的产权，才能有效地减少制度的外部效应。到20世纪90年代以后，西方新制度经济学运用于城市规划实践领域，主要形成有3个学术倾向，分别是交易成本的规划理论、产权规划理论和公共选择规划理论。

据新制度经济学交易成本规划理论，城市设计干预也存在制度成本，这种制度成本包括制定、执行和监督城市设计的成本。奥斯特罗姆（E Ostrom）等新制度经济学理论家们主张通过制度设计来降低交易成本以提高政策干预的社会效应。以亚历山大（E Alexander Faludi，A.1989；E R Alexander，1992，1994，2001a，2001b）为主导的交易成本规划理论强调，这种制度的有效性与否，主要是要看这种制度设计和安排是否能有效地减少交易成本以及制度的外部成本。

赖(lai)认为可以用不变法则和产权法则两种相关观点解释城市规划的外部成本问题。不变法则认为不论规划规定和开发控制如何严格或者自由裁量，市场会通过讨价还价自行解决其外部性问题，因为市场的成本和收益反馈自然可以给规划师们提供哪种制度安排更为有效的信息。不论规划制度设计成为一种第三方管治”(政府管治)或者是双方管治(市场管治)或者是混合管治的方式，市场和政府规划控制总是在一定的范围同时发挥作用(Webster，Lai，2003)。如果通过政府干预的制度安排的交易成本大于没有政府干预的市场自身交易所带来的外部成本，那么，从整体的社会成本来说，这种政府干预的必要性就不大了。

产权法则认为清晰的产权配置和安排是经济和政治市场交易是否能够解决外部成本问题的前提，赖(1994)的产权规划理论也明确私有产权(例如土地私有产权)是解决规划实施外部性影响的一个基本途径，因为在市场体系中，产权私有化可以提供社会不同个体根据自身偏好做出选择的机会，借助这样的安排，可以有效地避免“搭便车”问题。韦伯斯特(1998，2005)教授等强调明晰界定产权制度非常重要，主张城市的发展应当是一种白发自主型发展。

城市设计的制度应当如何安排才能为社会“增值”或者说提高社会总体效益，新制度经济学相关理论给了我们如下启示：

第一，产权法则告诉我们明确土地产权是提高城市设计成效的基本前提；

第二，根据不变法则，城市设计 “干预”应当掌握和了解城市自发演变规律,尽可能少地干预，因为城市空间生态系统自身具有自我解决外部性问题的可能性；

第三，通过制度设计降低制度成本（特别是信息成本）和制度的负面外部性即外部成本是提高城市设计的总体社会效益的基本途径。

5 低成本城市设计基本原理及实现路径

降低制度成本、提高总体社会效益是任何制度和政策的基本出发点。如果把城市设计作为干预城市空间变化和空间演变的一部分来看，降低城市设计的总体社会成本，需要通过降低交易成本以及减少城市设计实施结果和影响的负面外部性等两个层面的路径来实现。

从新制度经济学的理论出发，降低城市设计的社会总成本。首先，通过制度设计明确界定城市设计所涉及到的土地权属以及利益相关者（政府、开发商、使用者）的权利、职责、义务等，促使城市设计的目标能够更加公平、公正地实现；

其次，降低交易成本，就是要减少社会利益相关者相互之间获取必要的信息而达成交易的成本。信息成本是交易成本的重要组成部分。就城市设计而言，涉及交易成本的一个假设前提就是，城市设计为谁而设计、应当谁来评断的问题。如果说城市设计是为了社会公众，那么，目前的城市设计对于公众而言，其信息呈基本不对称的现实，也就是说，公众获得城市设计的信息成本高，参与度低，因此，必然会出现经济学所表达的“合理忽视”的公共选择。而由此形成的城市设计结果和影响，其负面效应也是必然存在的。

因此，微观层面应当采纳自下而上的利益相关者参与城市设计的模式。基于新制度经济学交易成本理论，加强信息对称是减少制度成本的重要途径。这需要减少城市设计的基层、直接的利益相关者获得必要信息的成本，让利益相关者有组织地直接参与到设计过程中。2016年2月6日《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确界定了“双修”的内涵和重要意义。这正是体现了渐进式、由局部至整体、自下而上的干预和管制城市空间变化的理念。

正如城市空间演变主义理论所主张的，微观局部功能秩序的出现是可预见的、具有一定的确定性，设计师和规划师们在构建微观层面空间功能秩序上能够发挥一定作用。

第三，低成本城市设计方法论路径的探讨。城市设计是一定时期的复杂、三维的生态巨系统，城市设计及其方法论的理性不仅体现在一定的理论范式和思想理念上，也体现在这些思想和理论范式指导下的三维空间设计理论和方法方面。本奈特较为全面地评述、比较了迄今为止四种城市设计的理论和方法包括了传统城市设计、现代主义城市设计、绿色城市设计、系统城市设计的理论方法。本奈特认为，这四种不同的城市设计方法都存在有合理性。但是，对于复杂的城市系统，“不可能出现任何单一的设计概念能够通过一种方式赋予大都会区的形态……因为它们难以涵盖变化如此之迅速而复杂的社会经济条件。现在需要的是将城市设计整合到社会经济变革过程中，同时能够与自然保持可持续关系的新方法”。为此他提出了第五种城市设计方法，主要包括：从自然景观开始；加强互通性交通系统；理解新经济体系下的设计含义（新型功能空间模式正在创建，设计师需要理解城市空间的演变和发展）；推广紧凑型商业中心和适宜步行的邻里社区；满足现代建筑类型和停车需求的设计；通过公众程序制定大型公共设计决策（城市设计决策影响每一个人。公众应该参与并能够在信息透明的条件下做出明智的选择）。

马歇尔将创造论的范式、发展的范式和演变的范式三种不同的理论范式进行了对比，阐明了五条演变主义范式的原则。这五条原则可以说是对于低成本的城市设计方法论的基本定位。具体地讲，这五条原则是：

第一，每一步都要切实可行。指的是需要把目标设定为对所有人都适用，都切合实际。同时，确保新旧融合，协调发展。

第二，主张渐进式、小范围的更新改造中创新，避免大规模的变异，渐进可以试错从而避免发生大规模的无序结果。

第三，不要压制自发的创新，因为有很多的功能性创新是基于现实的需要才出现的。某些事物之所以出现，是因为他们具有某种功能和生命力。

第四，摈弃缺乏活力的模型。因为城市空间在没有城市设计干预的情况下也存在一定程度的变化秩序。因此，对于不确定的未来不需要过于细致描绘最终目标形态的细节，而应当关注和保持局部、小规模的秩序以促进宏观城市演变整体形态的秩序的自然出现。

第五，下放决策权力。一方面，权力下放促进公共政策体现民主决策和充分反映民意；而信息对称，有利于更好、更适宜地改造城市。另一方面，权力下放会促进城市设计结果的多样性，更具有生命力。

实际上，本奈特的观念和马歇尔的城市空间演变理论的共同点就是：承认城市设计对于城市宏观功能秩序建构方面的局限性，主张公众参与设计决策，以及设计师理解城市空间的演变和发展。本奈特所主张的城市设计理论和方法是一种综合的、自下而上的城市设计方法论。

综合上述理论分析，本研究认为低制度成本的城市设计路径应当从以下几方面探讨：

第一，城市设计是城市生态整体空间演变的一部分，城市设计的模式与方法要与城市生态整体的渐进式、自下而上的空间演变范式相一致。

第二，城市设计需要在宏观总体层面和微观局部层面双重定位并进行制度设计。微观局部城市设计是宏观总体城市设计的基础，同时也是宏观城市设计的落实。自下而上的城市设计模式是降低城市设计制度成本、减少城市设计负面外部性的重要方法。

第三，政府在宏观城市设计方面制度安排的重点应当放在：第一，城市空间的土地权属和政府、开发建设方、使用者等利益相关者之间的权、责和利益关系的界定；第二，对于城市设计空间绩效和影响的监控、评价、反馈管理等方面，以便以更少的干预和制度成本，促进城市设计的社会总体效益的提高。

第四，设计师、规划师能够在微观层面的局部城市设计发挥主要作用。

第五，有组织的利益相关者参与城市设计过程，是自下而上城市设计模式中不可或缺的重要内容，是加强上、下层面的信息对称、降低利益相关者信息成本、减少城市设计负效应的重要途径。

6 后续的研究讨论

综上所述，本文仅仅对于城市设计的实质、方法论的理性进行了反思和初步的理论探讨。在西方国家，低成本的城市设计探索和实践有很多实际案例。但是，国情不同，作为一种公共政策和制度手段，低制度成本的城市设计模式需要针对我国城市设计存在的问题和我国城乡建设现阶段的实际情况进行系统的、深入的研究。

首先，需要深入理解城市空间演变的机制和规律，科学定位城市设计。城市空间的演变是一种自下而上、由局部到整体的渐进式进化过程。换句话说，从空间的社会属性的本质关系而言，城市中的人是空间的主体，精英的设计观念并非能完全替代社会不同群体的空间行为选择。作为一个生态系统，其本身具有自组织进化而实现有秩序地发展的可能。由于存在宏观结果的不确定性以及出现“公共物品的悲剧”的可能性，所以，宏观总体城市设计的制度安排是必要的。然而，任何制度安排都会产生社会成本，宏观整体角度上看，自上而下的管理层级较多, 上、下信息往往不对称，信息成本较大。所以，其重点与核心应当以公共空间为主体，其目的是能够让公共空间的建设能够反映社会公众的需要和行为选择。同时，应当减少自上而下的对于微观层面的直接设计干预，而将总体城市设计的政策干预的重点定位于城市规划宏观框架内的城市设计成效的监督、反馈和负面外部性的控制机制的建立之上。这是降低总体城市设计制度成本的重要途径。

其次，城市设计的手段，需要有科学方法和理论加以支撑。长期以来，我国的城乡建设领域受到建筑学和美学的影响，更多地注重了空间的视觉“感受”，而忽视了支撑这些空间形态的本质，即城市的经济、社会、地理环境和交通条件等各种实质性影响因素。再好看的城市设计也可能会因为缺少经济实力、不符合社会群体的生活出行需求或者消费需求而无法实现。城市设计不是仅仅“画”出来的，需要以针对城市社会人的行为特征、空间关系进行分析为基础。虽然GIS、大数据、空间句法等等分析方法已经开始逐步用于城乡规划之中，但是，就城市设计而言，如何通过城市设计的核心理论创新，借助现代信息技术和计算机平台，开发出三维空间城市设计的科学分析方法和支撑技术，有待于进一步探索。

第三，城市设计制度的完善，需要以城市设计结果的有效性研究为基础。与城乡规划类似，城乡规划的实施评估已经纳入到法定程序。而城市设计的有效性与否，也需要充分考虑如何在城市设计方案的设施前评价、过程中评价和实施后评估问题。这些问题如何进一步在我国的城市设计实践中实现，还有待于进一步的深入研究和探讨。

注释：

①某个人做出一项行动， 他本人不一定要承担全部费用或收取全部利益。他承担的部分叫做私人成本，他不承担的部分叫做外在成本，这两者的总和组成社会成本。

参考文献：

[1]孙贺,陈沈.城市设计概论[M].北京:化学工业出版社,2012:5.

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