矿业权出让招拍挂方式下探矿权获取探索

2018-05-07王飞跃

中国煤炭地质 2018年4期

王飞跃

(中国煤炭地质总局勘查研究总院，北京 100039)

1 矿业权及其出让制度的演变

宪法规定矿产资源属国家所有。计划经济体制下，国家(国务院及相关组成部门)直接行使所有权，向国有地勘单位拨付地质勘查费，国有地勘单位根据国家对资源的需求和勘查规划要求实施矿产资源勘查项目，完成后向国家提交勘查资料[1]。国家将可供开采的矿床无偿划拨给国有矿山企业进行开采。

改革开放以来，为了适应适应中国特色社会主义市场经济的要求，矿产资源领域引进了国际上普遍采用的矿业权制度。矿业权是由矿产资源所有权派生出来的一项权能，是所有者对矿产资源占有、使用、收益、处分的权利。矿业权分为探矿权和采矿权，探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围和期限内，勘查矿产资源并优先取得作业区矿产资源采矿权的权利[2]。

1986年颁布并于1996年修订的《矿产资源法》及相关政策，明确了矿业权的财产权属性，规定矿业权有偿取得并可转让的市场原则[3]，推动矿产资源管理步入法制轨道，矿业权有偿出让从此肇始。

1998年在国务院连续颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》与《探矿权采矿权转让管理办法》3个行政法规，对矿业权的获得、流转、保护等诸多方面作了详细的规定，明确探矿权采矿权可以用“申请、批准”和“通过招标、投标”两种法定的途径取得，允许矿业权出让在过渡期实行“双轨制”。

2003年国土资源部出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，2006年又出台了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，2009年12月31日国土资源部下发了《关于进一步规范矿业权管理有关问题的通知》，完善了矿业权有偿出让制度。

2010年以后，各省纷纷决定矿业权一律以招拍挂方式出让，虽然法律界和矿业界对此严重质疑，引起不小的争议，但制度还是坚持推广下去。

2016年12月30日，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议并审议通过了《矿业权出让制度改革方案》，国土资源部于2017年6月16日公布实施。《方案》强调除协议出让等特殊情形外，其他矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让，并先行在6个省区试点，2019年在全国推广实施[4]。

2 探矿权招标、拍卖和挂牌定义及特点

探矿权招标，是指主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权中标人的活动。探矿权拍卖，是指主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权竞得人的活动。探矿权挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权竞得人的活动。

探矿权招标与拍卖的区别在于：在招标方式下，投标竞买人只以书面形式向招标人报价，彼此之间不知道各自的报价；投标报标只有一次；中标的条件不一定是出价最高的。而在拍卖方式中，由于所有竞买人都在同一时间集中于同一场合公开报价，因此除第一个叫价的外，每一个竞买人都是在知道其他竞买人报价的基础上进行竞争；每一个竞买人都有多次增价竞争的机会，拍卖标的应出售给报价最高的竞买人。

探矿权挂牌这种出让方式除综合体现了招标、拍卖等出让方式的共性外，还具有招标、拍卖所没有的特点，一是挂牌时间长，且允许多次报价，有利于投资者理性决策和竞争；二是操作简便，便于开展；三是有利于有形市场的形成等。

正因如此，探矿权招拍挂出让多选择探矿权挂牌出让的方式。据全国矿业权实地核查资料，截止2009年6月30日，招拍挂方式出让探矿权2 369宗，占总数的6.51%，其中挂牌1 728宗，占总数的4.75%；拍卖503宗，占总数的1.38%；招标138宗，占总数的0.38%[5]。

3 挂牌方式出让制度下探矿权获取的难点

探矿行为是高风险的经济行为，矿业的最大风险基本上在探矿阶段[6]。其风险的大小由两方面决定，其一是主观方面，对成矿理论和成矿规律的把握；其二是客观方面，已知的矿产信息。在主观因素大体相同条件下，已知成矿信息的多少是风险大小的决定因素，因此“就矿找矿”由于成矿地质信息丰富故风险相对较小，有矿概率就大。

矿产资源赋存的不确定性决定了探矿权运作是高风险经营活动，产出并不和投入成正比。表现在两方面，其一有矿无矿风险；其二资源禀赋特性带来的成本和销售风险。探矿权获取是矿业经营活动的第一步，是获利的关键一步，也是最为重要的决策，或者说第一重要的决策。要降低风险，首先要有足够的时间收集更多的成矿信息，进而更深入地研究成矿规律；其次尽可能低价获取探矿权。然而，探矿权招拍挂就不给探矿权人这个机会，导致探矿权获取难而又难，加剧了探矿权市场的风险，表现在如下两个方面。

3.1 技术方面

矿产资源勘查是一个需要高深专业知识，多种技术手段集一体的高级技术活动，对找矿目标的发现是一个长期而反复的认知过程。据统计，一般中型以上的矿床勘探至少需要3～5a，一个矿床从发现到开采大概费时14a。找矿的技术风险是很高的，全球的找矿成功率大约在3%，在澳大利亚，平均千分之一的远景勘查才能找到一个可供开采的矿床[7]。

探矿权申请在先出让方式下，地勘单位可凭借占有大量地质勘查资料和自身的技术优势，在充分认识成矿规律的情况下选取矿产地或潜在矿产地申请探矿权，近乎零成本取得。投入资金勘查发现了矿产并探明资源量，经过评估后才向国家缴纳探矿权价款。若没有发现矿产资源或者发现的矿产资源无开采价值则不需缴纳价款。因此申请在先制度下，地勘单位探矿权运营的风险低得多。

探矿权招拍挂制度下，出让的探矿权区块对大部分地勘单位来说是陌生地区，不熟悉成矿条件。虽然地勘单位有技术能力研究清楚其找矿潜力，但是需要花费相当长的时间，因探矿权招拍挂出让仅给探矿权人不超过20d的研究而不可能办到。消减了地勘单位的优势地位，致使各类型探矿权人在技术上处于相对均势，体现了公平原则。然而，无法充分掌握挂牌探矿权的地质风险所在，始终是困扰探矿权人决策的关键因素，加剧了探矿权市场的风险，这一点是肯定无疑的。

3.2 经济方面

在探矿权招拍挂出让制度下，获取探矿权不再是一个纯粹的技术问题，获取探矿权需要大量的资金。长期以来，我国从事地勘工作的多为国家财政支持的地勘单位，其地勘成果无偿提供给了开采企业，因此没有大量的盈余资金积累。再者，地勘单位拥有资产较少，不太可能取得银行大额贷款去从事勘查活动[8]。资金不足成为地勘单位获取探矿权的拦路虎，却有利于吸引一些资金雄厚且有志开发矿业的企业参与探矿权招拍挂，增加社会资本对矿产勘查的投入。

由于对参与招拍挂的单位没有勘查资质(现已取消)限制，非地勘单位或矿山企业的公司均可报名参与招拍挂，他们凭借雄厚的资金，抱定志在必得的心态，不惜代价拉高报价，迫使地勘单位或者矿山企业放弃辛苦论证看好的探矿权，劳而无功，为降低获得探矿权的风险而做出的努力往往付之东流。

矿产资源勘查具有高投入、高风险、周期长、超前储备、投入产出没有确切比例关系等特点。随着勘探程度的深入，找矿难度不断增加，勘查成本不断上升；即使投入足够的人力、物力、财力，也有可能一无所获；或者很幸运探得可观的资源量，却又不幸遭遇矿业“寒流”或政策调控，探矿权不能顺利转让变现获得投资回报。这一切构成了探矿权的经营风险。探矿权招拍挂实行价高者得的原则，对财力雄厚者有利，不利于具有技术优势的地勘单位。考虑到巨大的资金投入，地勘单位对探矿权招拍挂往往是畏难如虎，瞻前顾后，望而却步。非地勘单位仅凭资金优势获取探矿权，经营风险更无法估量，虽承受力强，但后患无穷。

4 遴选目标矿权原则和技术方法

采取以“就矿找矿”为遴选原则。这是因为在非技术因素大体相同条件下，已知成矿信息的多少是决定因素，因此“就矿找矿”由于成矿的地质信息丰富，故风险就相对较小，有矿概率相对较大。

一般现已查明的成矿带，查明矿床的外围或深部，越有可能存在新的矿床，是找矿的有利部位。具体来说，分布在重要成矿带上的探矿权，找矿潜力相对较大；周围近邻已发现矿点、矿床、矿化点的探矿权，找矿潜力相对较大；矿化蚀变现象越发育、越强烈的探矿权，找矿潜力相对较大；其周边矿权数目越多，找矿潜力相对较大；区内矿点或矿化点、蚀变现象发育，该区找矿潜力相对较大。

根据这一原则，提出了先室内依据资料初步遴选、再野外踏勘、最后重点考察确认的探矿权获取工作流程，见图1所示。在研究地质资料基础上，了解区域矿产地质条件，分析区块成矿潜力并排序，选取排名靠前的若干探矿权作为初选探矿权。对初选探矿权进行野外踏勘，重点查找矿化蚀变现象，并取样分析。根据踏勘成果再次评估排序，确定竞挂探矿权并报名。对已报名竞挂探矿权由决策部门组织专家重点进行针对性的野外考察，根据专家意见调整竞挂探矿权排序，同时依据探矿权出让市场现状和成矿潜力综合确定竞挂探矿权获取的最高限价。报决策层批准后，进入报价程序。

图1 招拍挂制度下探矿权获取技术流程Figure 1 Right of prospecting acquisition technical flow under bidding, auction and listing system

5 探矿权获取实例

5.1 简况

2012年 11月20日××省国土资源厅发布了××省第二批探矿权公开出让公告。以无底价方式挂牌拟出让共5个探矿权；要求参与竞挂人为事业法人或企业法人，注册资金不少于500万元，其中5号矿权竞标对象限定为省内国有地勘单位；报名截止日期为2012年12月10日；挂牌期限2012年12月14日至2012年12月27日。

5.2 出让探矿权情况

出让的5个探矿权名称、分布及面积见表1。

5.3 室内初步分析

在全国矿业权实地核查数据库系统查询了挂牌区块外围矿权设置情况，外围有无同矿种探矿权、采矿权，下载相关资料；多方搜集挂牌区块所在的区域地质资料，网络下载了相关技术论文，据此研究探矿权成矿条件。登陆谷歌地球了解区内地形地貌、交通等情况，并重点解译了探、采遗(痕)迹。将以上研究结果汇总成表(见表2)，综合分析对成矿潜力进行评价排序。最后决定对排名前三的1、4、5号矿权进行考察，不参与2、3号矿权竞挂。

表1 出让探矿权简况一览表Table 1 Right of prospecting transfer brief statement

5.4 野外实地考察

聘请了相关技术专家进行了为期3 d的野外考察，得到如下认识：

1号矿权区块内分布大量的采坑、采硐，大多几十厘米宽，十多米长，几米深，系十几年前民间采金所留。金矿体主要赋存在石英岩脉中，岩脉呈北东东展布，未见与矿化蚀变现象。据向导介绍，多年前，勘探队曾进行过勘查工作，施工多个探槽。区内没有开采锰矿的采矿活动，但存在赋矿地层。

对4号矿权，首先考察了距区块北界8 km外正在生产的××金矿，发现赋矿层位为含碳量较高的黑色变质岩系。之后去区块内考察，没有发现黑色岩系，也没有发现与矿化活动有关的硫化物矿物以及石英脉。发现区内地层产状较为稳定，显示构造活动较弱。经访问，区内亦无采矿活动。

5号矿权区内分布多个小煤窑，东、中、西部均有分布。因为石墨矿是由煤矿床热接触变质形成，当地群众仍称为煤矿。选择2个小煤窑进行了重点考察，在废弃的煤堆中发现了石墨。经访问，煤(石墨)层在走向上变化较大，厚0.3～3.8m。采煤(石墨)延深在30m左右。煤矿已关闭十多年，期间断续老乡进洞私自采煤自用。

综上所述，1号矿权位于区域成矿带之中，区内存在采金活动遗迹，具有一定的控矿构造，因此具有一定的找矿潜力。4号矿权位于成矿带外围，没有发现赋矿地层，区内构造活动较弱，找矿潜力不大。5号矿权位于区域成矿带之中，含矿地层分布稳定，区内采矿活动遗迹普遍分布，深部找矿潜力较大。因此决定重点参与5号权的挂牌竞挂，1号矿权作为备选，不参与4号矿权的挂牌竞挂。

5.5 二次野外实地考察

为了把握更大一些，在取得竞挂资格后，上级部门组织专家对拟重点参与的5号矿权进行较为详细的考察，进一步评估石墨资源潜力，确认了初步遴选结果。

表2 出让探矿权成矿潜力分析一览表Table 2 Right of prospecting transfer mineralization potential analysis statement

5.6 竞挂最高价格拟定

主要根据近期探矿权挂牌出让成交情况，结合市场趋势来确定参与的探矿权的溢价倍数，再乘以本次挂牌底价来拟定。该省4月份开展了第一批探矿权出让活动，成交结果汇总见下表3。

表3 第一批出让探矿权成交结果一览表Table 3 List of the results of the first batch of selling ofexploration rights

从表3看出，最高价是底价的46.3倍，竞争激烈的，一般在5～20倍之间，平均倍数为10.7倍。可见，探矿权获取成本首先与矿种相关，高风险矿种获取成本相对较低，低风险矿种获取成本相对较高；其次和市场因素关系密切，参与竞争的人越多，成本越高。考虑到当时探矿权市场十分活跃，探矿权价格仍在上升通道，遂作出如下竞挂预案：

1号探矿权资源潜力一般，溢价系数取平均值10.7，规定的起始价为24万，该探矿权挂牌出价控制在250万元之内，如果超过限价不再出价。

5号探矿权资源潜力较好，预计挂牌竞争激烈，综合考虑溢价系数取20，规定的起始价为56万元，该探矿权挂牌出价控制在1 120万元之内，如果超过限价不再出价。