◎郅庭瑾

（郅庭瑾，华东师范大学国家教育宏观政策研究院副院长、教授/责编 刘玉霞）

2014年9月4日，国务院公布 《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，上海和浙江 “一市一省”作为高考综合改革试点地区，从2014年秋季新入学的高中一年级学生开始实施。其后，北京、天津、山东、海南四地也于2017年加入第二批试点行列，2018年起将有17个省份开启高考招生制度改革。为进一步完善高考改革的推进和深入，本文对已有改革经验进行反思和总结，从高考改革如何真正有利于人才培养和社会公平出发，审视新一轮高考改革中存在的问题，进而提出几点思考与建议。

一、高考的定位与功能

培养、选拔人才与促进社会公平是高考最为重要的两大基本功能。

1.以评价实现人才培养与选拔。

高考最大效度地实现了人才甄别与选拔的功能。高考制度不断改革和深化，其最终目的即是实现其评价效能，同时搭建基础教育和高等教育之间的桥梁，使学生素质得到发展。高考功能的实现具有深远的理论和现实意义。首先，有利于构建中国特色考试制度的理论框架。其次，从现实意义来看，高考最核心的职能即为高校选拔合格新生，保障高校生源质量。高考作为目前相对科学的测量工具，它让所有应试者接受相同的挑战，将个人的才学和能力放在首位，因而被视为较为客观和公正地选拔制度。

2.以教育公平促进社会公平。

以高考分数为主要录取依据体现了不以人的主观意志为转移的客观性，避免了因权力、金钱或关系引起的不正当竞争，所以统一高考是维护公平竞争、维护竞争秩序的有效手段，是适合中国国情的考试制度。教育公平是社会公平的基石，高考公平则是教育公平的重心，高考公平事关国家稳定大局。作为一项大规模的考试制度，由国家主持的统一考试，无论在经济效益上，还是在考试结果的科学性和权威性上，都具有更高的信度和效度，为考生提供了经济便利的报考条件和公平合理的竞争机会。

二、新高考改革问题审视

本轮新高考改革的亮点就是在确保社会公平的前提下，通过架设更多的高校升学通道，改进相应的评价手段，实现 “高校—学生”双向更多的选择，促进高中学校素质教育的全面实施和课程改革的深化。然而就试改效果及政策系统自身角度考察，仍存在诸多不足：

1.政府、高校、考试机构权责不明。

围绕高考招生改革存在四个主要的利益相关者：政府、高校、考试机构、考生 （家长），他（她）们的利益诉求并不一致，很容易在多次博弈中出现个人理性和集体理性相互冲突的 “囚徒困境”。各利益相关方并不会简单地按照政策制定者的立场和逻辑去行动，而是遵循自身利益最大化行事。如本轮浙沪新高考的赋分制引发了两地考生中选考物理的人数出现断崖式下降，形成了所谓的 “驱赶效应”和 “磁吸效应”，致使学科招生失衡便是典型案例。 “高校招生办公室是否可以取消”以及省级考试机构职能扩张的争论也引发舆论关注。按 《国家中长期教育改革和发展规划纲要》精神，省级教育考试机构的职能应当是逐步弱化的，在新高考的制度设计下，反而出现了进一步强化的趋势。因此，在高考制度的顶层设计上需要创新治理路径，变以政府为单一主体的自上而下的政策路径选择为以政府、高校、考试机构以及第三方教育智库等社会组织共同参与的多主体治理格局。

2.系统性、整体性的政策改革保障不够。

课程师资难以支撑考试改革科目选择及组合、英语一年两考额外增加了考试政策改革的运行成本，增加了学生的外语学习负担，带来了考试政策运行的低效，等级赋分制等方式造成学生趋易避难等问题。这些问题的解决均需要配套的人事、经费等相关保障性政策资源的供给。教育部完成了 《普通高中课程方案》和20个学科课程标准的修订，力图促进高中课程改革与考试招生制度有效衔接，但修订后的课程对高中教育教学管理、学校办学条件等提出了新要求。如何确保每一所普通高中都能开齐、开足、开好课程，对保障机制提出更高的挑战。

3.等级分数制考评技术不成熟。

如前所述，在面对等级赋分制影响下，“驱赶效应”和 “磁吸效应”是考生在面对科目选择时，出于信息不对称和搭便车行为所做出的一种利己安排。 “驱赶”与 “磁吸”效应从长远来讲不仅不利于自身的发展，而且对国家的人才选拔与培养质量也是极为有害的，会导致考试政策执行中各方博弈与机会主义思潮的涌动，造成政策执行的异化。为此，本轮新高考改革尚需进一步研判分析考试测评环节，提高考评的科学性。在教学实践中切实改变以考试评价学生的 “唯分数论”，这才是教育改革亟待解决的问题。

4.选课选考 “套餐”太复杂。

“选科选考”举措的出台是为了解决选择权的问题，但这一政策的出台也引发了功利性选择和师资不足的问题。如若实行选科选考，上海高考6选3有20种组合可供选择，浙江高考7选3有35种组合可供选择，但调研显示，大多数学校能够提供7到8个组合给学生选择已经非常难得。来自上海浦东新区的研究显示，要落实新高考改革方案，教师要增加30%，使师生比达到1∶8左右。综合各种情况，有的学校就采取 “套餐制”，结合学校师资情况，给学生设置几个科目组合套餐，供学生选择。不可否认，套餐制相对于以前也有进步，但距离实现学生充分的科目选择，还有很大的距离。

5.“一考”变 “多考”，负担增加。

以浙江省为例，有4门科目考生可以考两次，高二就有两次选考机会，结果导致有部分高中在高一时，同时进行8门选考科目的学习，学校为了抢赶教学进度，增加课时，占用学生晚间和节假日时间组织复习，诱导或要求学生参加社会培训机构各类迎考学习，严重加大学生课业负担。上海情况略好，每门选考科目只有一次考试机会，且高二只安排了生物和地理两门科目的选考，其他科目的选考则安排在高三下学期。外语科目有两次考试，按理学生可以自由选择参加其中一次。但从实践情况看，上海参加秋季高考的学生，至少95%以上两次考试都参加，第一次100%都参加，第二次，只有极个别没有参加 （有一所高中，高三毕业生400名，只有4人没参加，而且这4人准备出国留学，要学习德语）。一方面是学生觉得多考一次，说不定可以考出更高的分数，另一方面则是学校告诉学生，第二次除非特殊原因，必须参加。考试密度大、次数多，学生考试压力大增，可能增加了学生的考试负担与课业负担。

6.综合素质评价实施困难。

“实施综合素质评价”是高考改革的关键点和难点，也是应对应试教育和唯分数论的最好抓手。从目前的评价内容看，综合素质评价没有很好地兼顾引导学生全面发展、基础教育发展和为高校选拔人才的需求。综合素质评价作为 “两依据，一参考”政策的重要组成部分，未必能实质性促进学生的全面发展。原因在于由于诚信体系的不完善，通过综合素质的考评而进行的 “一参考”很难有效落实； “两依据”依据的是文化课的分数，选考的三科有向纯粹的选拔考试分化的可能，学生偏科似乎不可避免。高中学校是常态化实施学生综合素质评价的主阵地。从实施现状来看，部分高中学校存有走过场、 “打太极”、消极应付的不良现象，重要的原因是：综合素质评价在高等院校招生时没有发挥相应的作用。作为新高考改革的难点和关键点，综合素质评价的实施程度和速度，事关整个新高考改革的进度，须对其实施的条件和困境进一步研究和改进。

三、思考与建议

为了更有效、更真实地实现人才培养和社会公平，我国高考制度需要不断地进行改革、创新和完善。

1.正确处理高考的基本功能和衍生功能。

选拔人才是我国高考制度的基本功能，但在既定的社会条件下，高考产生了系列衍生功能。应正确处理高考科学选才的基本功能与促进公平、引导基础教育等衍生功能，提升二者的有机统一性，树立个性化人才选拔观。在此基础上，兼顾社会功能，促进人才选拔的公平性、效率水平，并发挥人才选拔对基础教育的导向作用。

2.厘清政府、高校、考试机构的权责关系，落实高校招生自主权。

高校招生录取制度仍是由教育行政部门主导。招生考试制度的改革需要建立与之相适应的管理体制，关键是明晰政府、高校、考试机构等主体的权责关系。政府主要负责制定宏观的招生政策、完善监督机制、营造公平竞争的考试和招生环境；高校应成为自主招生的真正主体，自主确定适合本校发展的录取标准，切实行使高校招生自主权；考试机构应转变职能，逐步向专门的服务性机构转型，成为服务考生和社会的专业机构。

落实高校招生自主权的关键环节在于提高高校的招生能力。对此，需首先提高高校的综合办学能力，提高立体传播能力，明确和宣传学校的办学理念、办学实力、办学水平和办学资源；其次，高校需提高学生的鉴别和选拔能力，招生能力的核心是鉴别生源、选拔生源的能力，需深入研究对考生综合素质的鉴别和选拔；最后，高校应提高招生管理能力，专门研究学校的招生制度、机制和技术，通过制度创新、管理改进和文化建设的相互推进来不断提高高校在招生中的责任意识。

3.提高改革的系统性整体性，做好改革的基本保障。

从内在环境来看，高中教育方面，应改变学校办学理念，以特色课程建设推动特色办学，促进学生全面而有个性的发展。强化生涯教育的整体规划，为学生提供丰富的课程、多元的课外活动、多样的社会体验和职业认知，提高学生自主选择能力。高校方面，需要高校更加注重特色发展，提高差异化竞争实力，将招生与培养、管理工作高度联动，以大类培养维系大类招生。

从外部环境来说，一是转变应试教育的观念，转变家长、学校、社会对成功、成才观念的认识。二是强化多部门协作和顶层设计，打破部门壁垒，改革劳动人事制度，由地方深化改革领导小组对改革所涉及的人力、物力和经费进行核定和配置，统筹协调区域师资力量，促进行政区域内师资的动态配置。三是引导、完善劳动力市场用人制度，以引导职教和普教的区隔和分裂，打通各级各类人才成长的立交桥。四是提高高中学校管理人员和教师的能力，推动学校与家庭联动培养学生的健全人格。

4.研判考试测评环节，提高考评的科学性。

一是调整选考制度，高校应科学设定选考要求，发挥一流大学、一流学科的引领作用，对于具有单一科目属性的专业，设置一门选考科目，对于具有交叉性、复合型科目属性的专业，设置2-3门选考科目，视情况提出同等条件下优先考虑的其他相关科目。二是完善计分方式，由于等级分仍存在风险，需重构分数体系，如通过测验等值技术实现不同次考试间原始分等值、建立量表分数等方式，提高分数计算的科学性。三是高考成绩可考虑由相加式改为并列式，可实现 “分类考试”的目标，符合考试招生制度改革的总体思路。四是暂缓实施“一科两考”，先集中精力将 “选考”这一项政策做好，为推动多次考试的实现，应首先做好条件保障，如推动面向高中学业水平考试的国家标准化题库建设，改学业水平的常模参照计分方式为标准参照计分模式，统筹协调合格性考试和等级性考试的考试时间与次数等。五是提高考试机构、命题人员的命题能力。六是高校应建立专业化的招生机构，建设招生的综合评价系统，包含全面指标体系，确保公正的监管体系，考虑区域和家庭背景导致的差异和不公平。

5.深化招考分离改革，形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。

理想的考试招生制度，应当使所有的高校挑选最合适的生源，使所有的学生选择最合适的高校，坚持考生与高校的双向选择原则。此次新高考改革，仍以科目改革为主，没有推进招考分离，需要从录取制度着手深入推进改革，探索灵活多样的录取方式。

将统考与招生测试相分离，把检验高中学习成果和高校招生录取的功能相分离。高校招生入学测试应由高校为主来操作，给高校自主招生留下空间。在浙江和上海的高考改革中，上海的春季高考是真正具有招考分离意义的改革。为增强学生和高校的选择权，应允许学生多次选择、被多所高校录取，可探索申请入学、考试入学、推荐入学等多种录取方式。