陈晓福 甘昶春 余国新

摘 要：自从哈密市确定为新疆美丽乡村建设的试点县市以来，经過近两年的建设，其村容、村貌明显改善，美丽乡村建设成效显著，并取得了一些好的做法和经验。但仍存在着长效机制不健全、农民主体意识不强、融资渠道单一、环境整治措施不完善、缺乏协调联动机制等问题。为加快美丽乡村建设，本文从强化领导协调机制、提高工作效率，扩宽领导思路、加强农民意识，打造县域品牌、带动产业发展，构建以治理为核心的农村生态环境保护体制，建立投融资机制等5个方面提出了相应对策措施建议。

关键词：美丽乡村；哈密市；机制

中图分类号：F327 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.04.007

Present Situation and Countermeasures of Beautiful Countryside Construction in Hami City XinJiang Uygur Autonomous Region

CHEN Xiaofu1， GAN Changhun2， YU Guoxin1

（Xinjiang Agricultural University， Urumqi， Xinjiang 830052， China；2.Xinjiang Aygur Autonomous Region Party Committee Rural Work Office， Urumqi， Xinjiang 830041， China）

Abstract： Hami City was identified as a pilot county for the construction of beautiful villages in Xinjiang. After nearly two years of construction， its village appearance have been significantly improved. The beautiful rural construction has achieved remarkable results with some good practices and experiences gained. However， there were still some problems such as the long-term mechanism imperfect， the farmer's subjective consciousness was not strong， the financing channels were single， the environmental rectification measures were imperfect and the coordination and linkage mechanism were not enough. In order to speed up the construction of beautiful rural areas， this article would strengthen the leadership coordination mechanism to improve work efficiency， broaden the leadership ideas and enhance farmers' awareness， build the county brand and promote industrial development， build a rural eco-environmental protection system with governance as the core， establish a mechanism for investment and financing and other five aspects put forward the corresponding countermeasures and suggestions.

Key words： beautiful countryside； Hami city； mechanism

新疆美丽乡村建设尚在探索阶段，2016年自治区第九次党代会上提出建设“和谐稳定美丽乡村”，为深入贯彻会议精神，自治区党委相关部门确定哈密市为试点县市之一，以期为全疆美丽乡村建设总结出可复制、可推广的典型经验。早在2008年浙江吉安以城乡建设用地增减为契机，提出了美丽乡村建设，目的在于克服农村人力资源不足、老龄化加重、空心村增多、城乡收入差距过大等问题[1]，陈秋红等[2]对美丽乡村建设分别从自然与社会层面、生产与生活和生态之间的关系、以及缩小城乡差距等视角对其内涵进行了阐述，首先是提升基础设施和公共服务水平、其次是培育农村产业、最终实现城乡融合发展，让农民获得幸福感满足感。吴理财等[3]对美丽乡村建设模式进行探索研究，总结出了由政府主导、农民参与、规划先行、产业培育、乡村经营的经验，为后续美丽乡村建设提供了可借鉴的经验。韩喜平等[4]对美丽乡村建设这项系统工程进行了科学的构建，并总结出美丽乡村建设需要从人与自然、人与社会，多维度进行定位，并提出了美丽乡村建设的推进思路，运用系统性思维、统筹兼顾试点先行与全面推进的逻辑关系、理顺农民与政府在美丽乡村建设中的关系，逐步激发农村内生动力。和沁[5]对美丽乡村建设过程中存在的问题进行了调查研究，普遍存在政府唱独角戏、重建设轻规划、村两委班子的带动作用弱、硬件设施软件设施不同步、乡村文化未充分挖掘等问题。乡村建设是一项巨大的系统工程，中央一号文件连续13年对中国三农问题作了最具权威性的分析，是新时期乡村的最根本的指导方针[6]，美丽乡村建设更需要蹄疾步稳。东部沿海发达地区与西部欠发达地区在美丽乡村建设推进过程中，应差别化对待，结合当地发展情况系统性研究，西部地区城市化率低，农村人口还在大量地向城市涌入，要考虑乡村建设资源能否得到有效利用。通过走访调研哈密地区、吐鲁番地区、和田地区、喀什地区，美丽乡村建设存在极大的差异性。南疆地区美丽乡村建设普遍停留在规划设计层面，乡村建设任务艰巨，资金保障机制、环境保障机制、协调建设机制等都不完善，距离经营、发展美丽乡村还有相当遥远的一段距离。本文主要通过实地调研，总结相关乡村建设案例，初步探索出哈密市美丽乡村建设的相关经验、存在的突出问题，并提出了相应的对策建议。

1 哈密市的基本情况

2016年，哈密撤地区建市，辖伊州区、伊吾县、巴里坤哈萨克自治县，有37个乡镇169个行政村，总人口61.67万人，其中农村人口27.96万人，城镇化率54.66%。哈密市拥有明显的区位优势和独特的战略地位，随着中央“一带一路”重大战略和新一轮援疆工作的深入推进，哈密经济得到了快速发展，已具备工业反哺农业、城市带动农村的能力，为统筹城乡一体化发展、加快推进美丽乡村建设奠定了较为坚实的基础。近年来，哈密市新农村建设按照城乡一体化发展思路，以安居富民、定居兴牧和扶贫开发为重点，采取了“迁村并居、整村推进”、“拆旧建新、原址改建”、“易地搬迁、集中安置”、“依城靠镇、规模建设”、“生态移民”等措施，农牧民生产生活条件发生了根本性好转，村庄不断美化、环境不断改善，基础设施和公共服务设施不断完善，农民收入不断提高，农民幸福指数明显提升，美丽乡村建设取得了显著成效。

2 哈密市推进美丽乡村建设的主要做法和经验

2.1 坚持高位推动，健全工作体制

“一把手”主抓层层落实包乡包村到干部。哈密市成立以市委书记为组长的领导小组，组建项目、技术、督导三个工作组，每月召开一次现场推进会，建立“周报告、旬调度、月督查、季评比、半年总结、全年考核”推进机制和厅级领导包乡（镇）、县级领导包村责任制。哈密市抓住关节点处理好了城乡、兵地结合部的矛盾，与兵团第十三师签定“兵地共建美丽乡村（团连）合作框架协议”，为美丽乡村建设工作稳步推进、有效运行提供了制度保障。

2.2 科学规划引领，缜密组织实施

加强顶层设计，做好统筹引领。从调研情况看，截止目前，全市169个行政村中，已完成规划编制的行政村有148个，占行政村总数的88%。哈密市编制美丽乡村建设规划时，着重考虑了地理区位、立足资源禀赋、产业发展、文化特色、民俗风情、农民实际需求等要素，体现了“无规划不设计、无设计不施工，规划要体现特色”原则。哈密市突出“一村一品一韵一产业”，编制修订和谐稳定美丽乡村建设规划。

2.3 立足特色优势，突出产业支撑

哈密市突出培育发展各具特色优势的主导产业，积极拓展农业功能，发展休闲观光农业，引进农产品加工企业，实施“一户一工人”工程，引导农民向劳动密集型企业转移，组织农民参与美丽乡村项目工程建设，推动农民脱贫增收。哈密市围绕一产上水平，着力打造“特色瓜果之乡”、“特色马铃薯镇”、“特色蔬菜乡”、“特色食用菌乡”等品牌乡镇、村。伊州区结合新疆农产品体验中心项目建设，打造哈密国家农业科技园区，使农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合。

2.4 拓宽筹资渠道，营造建设合力

积极整合贫困村脱贫攻坚、富民安居房建设、棚户区改造、农村基础设施建设等各类项目建设资金，通过财政投入、社会帮扶等多途径拓宽美丽乡村建设筹资渠道，营造美丽乡村建设合力。建立了“向上争取、财政补助、县区配套、银行信贷、企业支持、社会参与、群众自筹”资金筹措机制。目前，已落实银行贷款34.51亿元，整合项目资金620万元，引入社会资金7 583万元。伊州区、巴里坤县制定了《和谐美丽乡村建设优惠政策》，伊吾县制定《建设和谐稳定美丽乡村实施补助政策的指导意见》，鼓励农民出资筹劳，自建家园。

2.5 整治环境卫生，改善人居环境

积极开展农村环境综合整治工作，改善村容村貌、环境卫生条件。实施村庄环境整治“四化”工程（农村绿化、亮化、净化、美化），开展村容村貌整治，垃圾集中收集、转运处理，村庄田园（养殖区）清洁、水源清洁、家园清洁。伊州区以实现“五化”为目标，开展“五清”、治理“五乱”。巴里坤县开展了多轮以“六清五乱”整治为主要内容的环境卫生集中整治。伊吾县制定《关于建立城乡环境卫生整洁长效机制的实施方案》，全面开展以清垃圾、清杂物、清草堆、清粪便、清路障、清庭院，拆违章建筑、拆危旧房屋、拆乱搭乱建“六清三拆”为主要内容的环境大整治活动。

3 哈密市美丽乡村建设存在的问题

3.1 农民主体意识不强

部分地方美丽乡村建设主要靠政府推动，农民“等、要、靠”思想严重，政府与市场农户之间没有形成一种良性循环机制。美丽乡村需要注入持续发展的动力源，政府主导推进建设乡村公共设施，而服务的主体是农民，本质上是为了使农民致富增收，打造宜居宜游的生活环境。例如巴里坤高家湖村，有得天独厚的湿地自然景观，政府依托此优势打造特色村落，但农民参与的积极性不高，还处在观望状态，推进过程中难度大。

3.2 融资渠道单一

2017年哈密市美丽乡村建设计划总投资为35.33亿元，其中贷款资金占总投资的97.7%，涉农项目整合、社会资本落实难，多层次、多渠道、多方位的筹资机制还没有形成。美丽乡村建成后续基础设施的建管运营以及乡村治理存在很大的资金缺口。美丽乡村建设发展是一个长期的工程，若没有资金投入与收益，政府将会承担巨大的财政压力，导致美丽乡村建设“虎头蛇尾后勁不足”。

3.3 长效机制不健全

各层级的责任体制还没有完全建立起来，没有形成农民、农村、政府、企业共同参与的系统的长效机制。由于缺乏相关考核评价机制，有些基层重视程度不够，没有把这项工作摆到应有位置，仅仅当作临时性任务。

3.4 未形成协调联动机制

不同层级政府和不同职能部门在具体实施或参与美丽乡村建设时所表现出的积极性和行动力不同，难以形成建设合力，达成整体联动、资源整合、社会共同参与的格局。区县“一把手”与基层领导沟通协调机制不完善。

3.5 环境整治措施不完善

农村基本上不具备垃圾污水处理能力，即使有垃圾污水处理，技术手段相对简单，科技含量低、综合利用率低、无害化程度低。整体建设水平和运行质量不高，配套设施不齐全，存在污染隐患，影响农村环境。

4 对策建议

4.1 强化领导协调机制，提高工作效率

加强区、县、乡、村一级抓一级，层层落实的工作机制，构建上级领导与基层组织之间的沟通协调机制[8-9]，如现场推进会召开要充分听取基层领导干部的意见，充分了解民意，反映美丽乡村建设情况。探索建立政府引导、专家论证、村民民主议事、上下结合的美丽乡村建设决策机制。各部门之间联合统筹协调工作，提高工作效率。

4.2 扩宽领导思路，加强农民意识

区县领导人一定要有全局意识，对于美丽乡村建设，不能仅仅停留在“搞搞清洁卫生，改善农村环境”的低层次认识上，更不能形成错误观念，认为它只是给农村“涂脂抹粉”、展示给外人看的。而应该提升到推进生态文明建设、加快社会主义新农村建设、促进城乡一体化发展的高度，重新认识美丽乡村建设。要依托当前时机去开发全区可持续发展的动力源。培育老白姓的大局意识，从根本上转变态度，参与美丽乡村建设。党组织和党员干部是美丽乡村建设的基层领导核心，要充分发挥他们在美丽乡村建设中的带头引领作用，让农民从意识上充分认同美丽乡村建设。成为美丽乡村建设成果切切实实的受益人、建设者。

4.3 打造县域品牌，带动产业发展

产业培育是美丽乡村建设的原动力，要深入挖掘使农民致富增收的产业。乡村经济薄弱，发展后劲不足，要想克服这点必须要谋求一个农民致富增收的途径，农村的发展规模不足以为形成产业，要充分利用乡村文化，乡土特色、典型产业[11]，为乡村做好名片利用特色产业在全县内打造品牌，逐渐带动辐射周边形成产业规模，为今后美丽乡村运行管理提供持久的资金保障。

4.4 构建以治理为核心的农村生态环境保护体制

美丽乡村建设推进过程中环境治理保护是一个大问题，要让农村的环境整治也走向正规、长效，不能只在美丽乡村推进过程中重视乡村环境，而建设完成后却无人管护。因为城市环保资金投入大、并且能及时到位，所以农村应该设立专项环保资金，并且分三部分筹集：社会各界筹资、政府出资、农民自筹，三方资金筹措将会给农村环境长效管理提供支持。提高农村环境治理的规范性，为此一定要健全和完善农村生态环境保护法律制度，用法律去约束行为[9]，让农村的垃圾废水等也能得到妥善处理。

4.5 建立投融资机制

美丽乡村建设投入大，不能靠政府用重金打造“盆景”，不能靠财政资金大包大揽，否则不可持续，也无法复制推广。要发挥市场配置资源的基础性作用以财政奖补资金为引导，鼓励吸引工商资本、银行信贷、民间资本和社会力量参与美丽乡村建设解决投入需求与可能的矛盾。形成“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充”等多元化投入格局。一是利用政府引导搭建融资平台，为社会资本进入美丽乡村建设提供融资渠道，二是美丽乡村项目建设中引入PPP融资方式，引导和吸引民营企业、社会资本投入。三是用改革的思路盘活农村闲置的房屋、仓库等资源增加集体性收入。四是鼓励引导合作社、民间带头人投入美丽乡村建设。最终形成多方融资渠道，营造建设合力。

5 结 语

当前新疆美丽乡村建设是振兴农村经济、改善农民生活水平与生活方式的重大机遇，也是重大挑战。根据国内外发达国家的经验，初期是建立健全基础设施、公共服务设施；中期是建立农村经济组织，使大量的资本、技术要素流入农村，同时农村的产品、富裕劳动力流向城市，实现要素双向流动促进城乡融合发展。哈密市作为新疆美丽乡村建设的试点县市，可复制借鉴的是建设推进机制，只有构建合理的美丽乡村建设长效机制，才能快速在全疆推进美丽乡村建设。

参考文献：

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