摘要：财政分权理论上对促进公共服务发展起到积极作用，但由于中国的财政分权属于行政性一致财政分权，施过程中由于分权单位不够小、居民无法顺利行使“用脚投票”的权利、群众利益诉求表达机制不完善、绩效考核方式重效率轻公平的原因，财政分权对公共服务发展反而带来负面作用。但是，随着中国不断发展及国情变化，财政分权促进公共服务发展的正面作用逐步显现。

关键词：财政分权；公共服务；影响

一、本课题研究意义

发展公共服务不仅仅是公共管理问题，也是经济学问题。从财政分权的角度入手，探索中国的究制度政策式如何影响公共服务发展的进程，有助于拓展研究思路。同时也为中国财政制度如何顺应时代潮流，完成新时代下的新任务，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步，有着重要的指导作用。

二、思路和方法

探究财政分权是否对公共服务发展起到推动作用，其中重要一点是探究财政分权是否能刺激地方政府重视发展公共服务，从而推动公共服务落后地区提升公共服务水平。本文希望通过研究中国财政分权对提供公共服务起到的作用及存在的问题。结合新时代下多元化的公共服务生产主体、提供方式，“公平”与“效率”并重的发展战略，提出可以使财政分权更好促进公共服务发展的对策。首先是研究中国财政分权的模式，找出该模式的特性，从特性入手找出该模式在实行过程中的弊端，然后对症下药，参考公共管理相关理论模型，提出对策。

三、本课题前人研究成果

财政分权方式分为立宪性一致同意型财政分权方式和行政性一致同意型财政分权方式，我国的财政分权方式属于后者，这种财政分权方式的基本特征是财政行为的策略性、活动的非规范性、分权方式的行政性。这种分权方式使得地方政府在职能和身份上出现矛盾。一方面地方政府作为地方利益代表要谋取地方福利，另一面作为宏观管的中间部分要落实中央政府计划安排，最终导致地方政府在地方利益和中央计划中进行相机抉择，地方政府公共管理手段与目标变味走样。在该模式下，行政性财政分权与行政性激励是相对应的，严重影响地方政府提供公共服务的积极性，提供公共服务的内容也不与老百姓的公共需求程度直接相关，而是与上级考核的指标相关。[1]

1994年中国实行分税制改革，通过对1987～1993年和1994～2006 年两个时期的省级面板数据的分析，中国的财政分权模式下，基于经济增长导向的政府竞争，在总水平方面导致公共服务供给不足，在地区间导致公共服务供给不均等。[2]

四、财政分权失效原因分析

众多研究对中国财政分权体制进行分析，认为“中国式财政分权制度”不利于公共服务的发展。其实不然，财政分权本身是一个中性的政策，适度的分权又增加了地方的可支配收入，有效促进了基本公共服务发展。[3]从斯蒂格勒的最优分权模式等主流理论来看，财政分权还能提高资源配置的准确性。但是由于中国的特殊国情，财政分权在实施过程中因为种种原因反而产生了负面影响，这种负面影响的效果抹平甚至大于其本身带来的积极效应，因而财政分权未能有效促进中国公共服务发展。从笔者个人角度看来，产生负面影响的原因主要有以下几个：

（一）中国国土幅员辽阔，人口众多，以省级作为分权的最小单位仍然太大。省级政府对于省内地区掌握的信息需要经过多级传递，传递过程中信息失真，导致政策制定不能满足本地区群众偏好。

（二）居民迁移成本较高。斯蒂格勒的最优分权模式的基础是居民必须能够拥有“用脚投票”的权利，这需要社会流动性强，居民能够自由选择迁移。但在中国要进行迁移，居民需要受到户籍、生活习性等原因的限制，迁移所需成本远大于迁移后获得的便利，居民宁愿选择忍受一定程度上的公共服务不足。居民流动性差，地方政府缺少了判断公共服务供给合适与否的重要参考系。

（三）民众利益诉求表达机制不完善。公共服务政策的制定，是一种自上而下的决策机制，主要通过政府部门调研作为决策依据。民众表达利益诉求的方式主要有通过人大政协反映意见、参与听证会等方式，均是通过间接的方式发表意见，效率低且力度较弱。故政府决策过程缺少民情支撑，存在高度的主观性。

（四）以经济发展为主的考核体系导致地方官员为了追求政治成绩，往往热衷于“政绩工程”的反复投资，对住房、卫生、文化、教育等长期内才能产生经济效益的领域投资热情低落，导致公共服务供给低于群总需求。

五、提升财政分权促进公共服务发展影响力的建议

分权已经成为世界各国经济运行的一种常态，无论分权的结果如何，分权的形式似乎已经不可逆转。[4]值得兴庆的是，随着中国不断的发展，国情变化，财政分权在发展公共服务的作用逐渐体现。一是政府不断加强对于公共服务的重视程度，公共服务建设水平在政府绩效考核占比逐渐加大，地方政府官员重视公共服务建设；二是逐步将市场机制引入公共物品的供给领域，公共服务提供主体多元化，提升了地方政府配置到公共服务的财政支出的使用效益，提升政府投资公共服务积极性；民众利益诉求表达欲望强烈，表达机制多样化，尤其是借助互联网进行网络问政产生的公共传播效应、民智汇集效应、舆论压力，使政府掌握更多更详细的民情民意用于指导公共服务建设。

中国的分权制度已是一种必然的趋势，那么如何进一步强化财政分权对公共服务的正效应就非常重要，笔者提出以下几点建议：

（一）进一步完善分权体系。我国财政分权改革时间较多，在制度上仍存在一定的缺陷，其中最为各位研究财政分权与公共服务发展的学者所诟病的是财权与事权的不对等。事权是财权的依据，财权是事权的保障，只有财权事权相匹配，地方政府各项职能包括才能有效履行，提供公共服务作为履行资源配置职能的手段才能有到良性发展。

（二）科学划分中央政府与地方政府的支出责任。以明确界定的政府间事权为基础，按照效率的原则划分指出责任。[5]首先，由公共服务的外部性发生的范围，确定属于中央还是地方的事权，按事权划分指出责任。其次，由信息处理复杂性和激励相容原则细分政府间的支出责任：信息处理情况复杂的由地方政府负责，发挥地方政府信息优势；跨区域或比较重要的则根据激励相容原则，由中央政府承担全部或部分的支出责任。

（三）探索财政分权考核制度。中央政府对给予地方政府的税收权利和公共服務支出责任进行考核，将其作为官员绩效考核重要部分，并通过考核结果调整地方政府可自主决定预算支出的规模和结构，考核优秀者适当扩大其规模和结构，考核不合格者要减其规模和结构。

参考文献：

[1]杨豪.中国财政分权模式与地方政府行为分析[D].北京：中央财经大学，2005.

[2]宋文昌.财政分权_财政支出结构与公共服务不均等的实证分析[J].财政研究，2009，（3）：56-60.

[3]卢洪友，卢盛峰，陈思霞.“中国式财政分权”促进了基本公共服务发展吗[J].财贸研究，2012，（6）：1-7.

[4]吕炜，赵佳佳.我国财政分权对基本公共服务供给的体制性约束研究[J].财政研究，2009，（10）：11-14.

[5]卢洪友，张楠.政府间事权和支出责任的错配与匹配[J].地方财政研究，2015，（5）： 4-10.

作者简介：龙志骏，男，湖南常德人，武汉大学公共管理硕士（MPA）专业学位研究生，在惠州市人民政府办公室科员。