摘要：党的十九大政治报告指出，加快建设创新型国家，必须加强国家创新体系建设，深化科技体制改革，促进科技成果转化。20多年来的实践表明，国家委托开发的科技成果的转化环节阻塞，根本原因是存在制度障碍，旧的不利于成果转化的管理机制阻碍了法律关于促进科技成果转化相关规定的有效实施。《科学技术进步法》和《促进科技成果转化法》修改后促进科技成果转化的规定虽然更加具体明确，但仍受桎于旧的行政管理体制，不能充分发挥其应有效能。因此，清理、废除与法律相抵触的行政规章势在必行，同时，上述两法修改时因迁就旧的管理体制而制定的某些规则也应再作修改，以期进一步完善科技成果转化的法律机制，为实现国家科技发展战略保驾护航。

关键词：科技成果转化；制度障碍；立法建议

中图分类号：DF523 文献标志码：ADOI：103969/jissn1001-239720180208

引言

习近平总书记在党的十九大政治报告中指出：创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。必须深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，促进科技成果转化，同时造就一大批战略科技人才和高水平创新团队。这是我们建设科技强国的指导方针。站在这一高度去考察我国科技创新发展的推进情况，不难发现，科技创新成果的转化环节阻塞，是影响创新引领发展作用充分发挥、妨碍科技创新战略全面推进的重要原因，而科技成果转化不畅，又主要因为旧的管理体制没有及时跟上国家科技战略发展的步伐而进行必要的调整，甚至在法律已作明确规定的情况下，仍未进行这种调整。因此，笔者认为，有必要在十九大精神指导下，对这一问题进行梳理和研究。

我国自上世纪九十年代起推行科技发展战略，鼓励科技创新并积极推动科技成果转化到生产领域，提高生产技术水平。实施这一战略，已在大型科技成果转化方面取得了突出的成就，但是更多的中、小型发明创造尚不能顺利进入生产领域以提升生产技术的自有科技含量。在某些重要领域仍未摆脱主要依靠引进外国技术的局面，而自有的科技成果却被束之高阁不能转化。这不仅是对国家先期投入的浪费，而且是对研究者创造性劳动的极大浪费。因此积极探寻自有科技成果迅速转化到生产领域的途径，成为国家、企业、研究机构、高校等多种主体共同关注的问题。

1993年全国人大常委会通过了《科学技术进步法》，1996年通过了《促进科技成果转化法》，有力地促进了科学研究和科技创新，但科技成果转化的比例却仍徘徊在5%左右[1]。为了改变这种状况，2007年全国人大常委会通过了《科学技术进步法》修正案，增加了一个特别重要的条文，即第20条。这一条的核心内容是，在国家资助的科研成果享有模式上，有条件地改变过去实行的“谁投资，谁所有、谁管理、谁受益”的科技创新成果运行模式，确立起“项目承担者享有国家资助完成的科技成果的知识产权”的权利归属模式。这一规则显然旨在提高研究单位和研究人员对科技成果实施转化的积极性，用以有效实现

国家科技发展的战略目标。然而，笔者发现，在《科学技术进步法》修正案实施以后，科技成果转化的情况并不容乐观。据2011年的统计资料，科技成果转化率仍旧为5%[2]。也就是说，《科学技术进步法》修正案仍未改变科技成果转化率低的现实状态。

影響科技成果转化的因素是多方面的。诸如，缺乏合理的科技成果评估标准而影响成果适时转化；科技成果的理论性、技术性强而时效性差，因而难于转化；科技成果自身与市场需求脱节，以致无法转化；科研主体、转化主体与市场主体间的功能配置与衔接不畅；科技成果转化所需的资金缺乏支持，等等，都是影响科技成果转化的原因。但笔者认为，影响科技成果转化最重要的原因是管理制度上的障碍，且这种障碍目前依然存在，有待尽快消除。

一、《科学技术进步法》修改前的制度演变

（一）关于科技成果转化的早期探索与立法

早在《科学技术进步法》出台前，我国中央人民政府对于利用科技成果转化促进经济发展已作过有益的尝试和努力。1992年由国家经贸委、国家教委、中国科学院共同组织实施了“产学研联合开发工程”，旨在建立国有大中型企业与高等院校、科研院所之间的交流合作制度，就是这种探索的突出表现。这种合作尝试

总结出如下经验，即产、学、研各方存在不同的需求，政府需要推动发展，企业需要新型技术，高校、科研院所需要研究资金，三者有其合作的内在基础和动力。但这种合作是以政府的统一指挥为基础，不是从市场供求关系着眼来考虑问题，更没有考虑建立适当的激励机制以保证这种合作良性运行的可持续性。政府提供资金给高校、研究机构进行科学研究，政府又将科技成果授予国有大中型企业使用，但是运用这项技术投入生产的企业与发明创造这项技术的高校、研究机构并无直接联系，而是政府将二者联系起来，成为科技成果转化的桥梁和动力，就企业、高校、研究机构而言，也都处于被动的状态。在这种机制下，科技成果转化难免“剃头挑子一头热”，无法收到满意的效果。而1993年制定的《科学技术进步法》正是在这种经验背景下出台的，因此也未重点考虑从市场需求和激励机制方面来促进科技成果的转化，既无激励研究者积极性的具体制度

虽然，1993年《科学技术进步法》第55条规定：“企业事业组织应当按照国家有关规定从实施科学技术成果新增留利中提取一定比例，奖励完成技术成果的个人。”但是，提取的这个比例是多少，取决于企业事业组织自己决定，并无可以预期的制度保障。，也无保障科技成果转化的有力手段

1993年《科学技术进步法》关于科技成果转化问题，也只在该法第55的条规定，国家金融机构应当在信贷方面支持科学技术成果商品化。但仍然缺乏科技成果转化的具体措施。。这种情况显然也让政府不堪重负，如何才能对日益增加的科技成果进行有效率的管理和转化，成为政府日趋无法完成的任务。一方面，透彻地了解所有科研成果的功能价值和使用方法，并对它们分类进行管理，对于政府机关的管理人员来说具有相当大的困难，因为绝大多数管理人员都不是科学研究人员；另一方面，甄别市场主体（尤其是生产企业）的需要并将这些科研成果以合理的价格和适当的方式实施转化，对政府机关的管理人员同样十分困难。更不可忽视的是，过去政府可以集中人力、物力和财力来实施关乎国计民生的重大科研项目成果的转化，但是随着发明创造的普遍化、小型化、个性化，政府动用公共权力集中人、财、物力，用以实施科技成果转化的必要性就变得不那么大了。可是，这样一来，这些小型化的、个性化的科技成果就无法实施转化，它们被束之高阁也就成为必然结果。

除政府外，高校、研究机构本是最恰当的科技成果转化的“人选”，因为这些机构本身拥有了解科技成果的科学家、发明家，他们对科技成果的预期价值和使用方法十分了解，由他们选择适当的企业来实施科技成果的转化是再适合不过的了。为了调动高等学校、科研院所及其研究人员对科技成果转化的积极性，1996年全国人大常委会通过了《促进科技成果转化法》，其中有三个规定意义重大：第一，赋予高等学校、科研院所科技成果自主转化权

根据《促进科技成果转化法》第9条的规定，高等学校、科研机构进行科技成果转化可以采用五种方式：自行投资实施转化、向他人转让该科技成果、许可他人使用该科技成果、以该科技成果作为合作条件与他人共同实施转化、以该科技成果作价投资折算成股份或出资比例。；第二，赋予科技成果完成者的补充转化权，即科研单位未转化，科研人员可根据与单位的协议实施转化

根据《促进科技成果转化法》第14条的规定，国家设立的研究开发机构、高等学校所取得的具有实用价值的职务科技成果，本单位未能适时地实施转化的，科技成果完成人和参加人在不变更职务科技成果权属的前提下，可以根据与本单位的协议进行该项科技成果的转化，享有协议规定的权益。；第三，给予科技成果完成者和转化者一定的奖励

根据《促进科技成果转化法》第29、30条的规定，区分科技成果转让和投资入股的方式，给予科技成果完成者和转化者一定比例的奖励。如科技成果转让时，从转让该项职务科技成果所取得的净收入中，提取不低于百分之二十的比例，奖励完成者及转化者。。所以，从该法生效之日起，我国已经从立法层面建立起高等学校、科研院所的科技成果转化机制，这种机制可以简单归纳为：国家资助的科技成果转化由项目承担单位负责实施，可以采用包括自己投资开设企业转化在内的五种转化方式，如果单位不能适时转化，职务发明人可以根据其与单位的协议实施转化。换言之，高等院校、科研机构与发明人都是法律授权实施科技成果转化的主体，高等学校、科研机构是第一主体，发明人则是第二位的替补主体。而且，发明人和转化人可以获得奖励。

（二）政府管理层面未作制度衔接

虽然《促进科技成果转化法》规定高等学校、科研院所可以自行实施成果转化，但在政府管理层面上并未及时依法调整管理制度，仍按“国家资助完成的科技成果的知识产权属于国家”的理念进行管理，高校、研究机构无权处分这些科技成果，无权许可他人使用或者自己使用科技成果，当然也就无法实施转化。因此，自行转化颇为困难，科研人员虽有实施科技成果转化的积极性，但因制度障碍，只能望洋兴叹。

鉴于这种情况，赋予高等学校、研究院所对其承担并完成的科技成果享有处分权利，是实现科技成果转化的必要选择。2002年，科技部和财政部为贯彻落实《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（中发〔1999〕14号）精神，联合发布《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》（国办发〔2002〕30号）（以下简称“《成果管理规定》”），对以财政资金资助为主的“科研项目研究成果及其形成的知识产权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的以外，国家授予科研项目承担单位（以下简称项目承担单位）依法自主决定实施、许可他人实施、转让、作价入股等，并取得相应的收益。同时，在特定情况下，国家根据需要保留无偿使用、开发、使之有效利用和获取利益的权利。”这一规定将国家资助完成的科研成果的知识产权由过去的公共享有变更为项目承担单位享有，亦即完成发明的高校或者研究机构享有，并同时赋予该项目承担单位就其发明创造的科技成果自主实施转化和取得收益的权利。这显然是对科技成果管理模式的重大突破。按照这一规定的设计，高校和研究机构就可以自主转化科技成果，使这些科技成果比较容易转化为生产要素，提高企业的生产力或者提高商品的科技含量，从而促进工业生产的升级转型；同时高校在自主转化科技成果时有权取得相应收益，这就为解决“产学研联合开发工程”中所讲的向高校、研究机构提供科研资金的设想提供了条件，给高校、研究机构实施科技成果转化注入了动力。同时高校、研究机构就可能与企业建立起直接的科技成果转化关系，政府就可以从科技成果转化的轴心身份中解放出来，变成科技创新的引导者和监督者。就科技创新和科技成果转化的管理方式而言，这无疑向前迈进了一大步。

这一规则的产生不排除受到美国《拜杜法案》

所谓《拜杜法案》，系指1980年美国国会通过的《专利与商标法修正案》，因该项法案由参议员伯奇·拜（Birch Bayh）与罗伯特·杜尔（Robert Dole）牵头提议，所以又称为《拜杜法案》。的启示的可能。1980年美国国会通过的《拜杜法案》的基本精神是，通过赋予研究机构对其完成的由国家资助的科技成果的知识产权，激励科研机构实施科技成果转化的积极性，从而实现国家科技成果转化的战略目标。因为在此之前，美国国家出资资助的科研成果的财产权利也属于国家，而《拜杜法案》则改变了产权关系。这一法案能够得到国会通过，是因为这样一种观念得到了普遍的认同：政府投入研究活动的资金虽然来自于社会公众，但研究成果公共所有的产权制度安排缺乏效率，相反权利下放能激励大学、非盈利性研究机构和中小企业进行研发活动，促进研发成果的商业化运用，进而使社会公众从研发成果转化为产品带来的经济发展之中受益

随着美国《拜杜法案》的生效并于配套法律基本完善后，科技成果转化率大幅度升高。根据AUM（American University echnical Managers Association）对美国主要高校的调查情况，《拜杜法案》实施不到二十年，美國高校科技成果研发和转化的数量都大幅度增加[4]

1985年美国高校获得专利仅为589项，而到2001年高校获得专利的数量已升至3，721项，签订的技术转让合同4，058项，技术成果转让费达到10多亿美元。。

这种成功例证无疑给我国政府一个建设性启示，通过制订规范来改变科技成果转化率低下的办法成为不二之选。也许是因为《成果管理规定》仅由两个部级行政机关制定，没有产生重大影响，且其效力在四年之后即被终结。

2006年财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）（以下简称“《事业单位国资管理办法》”）走了回头路，该办法第3条明确规定，事业单位通过各种形式取得的资产都是国有资产，而国有资产其形式包括无形资产，知识产权又属于无形资产的重要组成部分。第5条规定，“事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。”第20条规定，“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”这三条规定结合起来，形成了如下的权属结构：事业单位的知识产权属于国有资产，政府实行的仍然是“国家所有、单位占有”的财产管理模式，科技成果转化作为知识产权处分的内容需要履行如同其他国有资产一样的审批程序和步骤。于是，科技部和财政部联合发布的《成果管理规定》关于项目承担单位可以“依法自主”实施转化的规定便被财政部颁布的《事业单位国资管理办法》否定了。

二、科技成果转化权的归属

（一）《科学技术进步法》修正案的立场

2007年全国人大常委会对《科学技术进步法》进行了修正。新法增订的第20条共有4款，第1款确立了项目承担者享有知识产权的规则；第2款规定了项目承担者实施成果转化及报告制度和国家行使介入权的第一种情形；第3款规定国家行使介入权的第二种情形；第4款規定项目承担者成果转化的利益分配。该条的主旨在于，赋予项目承担单位享有知识产权并自主实施科技成果转化的权利，同时采用国家介入权来平抑该单位对该知识产权的滥用。其中，赋予项目承担单位科技成果自主转化权是主要的目的，规定的目的就是力图打破行政部门对知识产权转化的过度束缚。按照该条第2款的规定，项目承担单位——通常是高等学校、科研院所——作为知识产权的享有者可以按照《专利法》等法律法规的规定，以专利权人或者其他权利人名义自主行使权利，对政府管理部门仅负提交年度报告进行备案的义务。就此内容而言，显然是对科技部、财政部共同出台的《成果管理规定》所确立的项目承担单位享有知识产权的规则的认可，而同时也是对财政部单独出台的《事业单位国资管理办法》的规则在科技成果转化方面的适用的排除，力图借此规定打通科技成果的转化渠道。

（二）《科学技术进步法》修正案第20条的命运

可事与愿违，上述规定在实践中并未施行，实际的运行情况是：项目承担单位的知识产权仍然被认定为国有资产，并严格按照国有资产管理的规则对待，其任何转让、许可使用等成果转化行为都必须经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。这个审批过程既与科技成果的创造价值判断无关，也与市场需求的急迫情形无关，而仅仅是一个流程，但它却使市场需求对科技成果的响应在某种程度上相互脱节。正是这样的审批程序使项目承担者“依法实施”在性质上并非“依法自主实施”，而仅是没有自主性的实施；能否实施，完全仰赖财政部门的决定。所谓“依法”实施，已全然不是授权项目承担单位以权利人的身份实施，而是必须依照某种条件和程序才能实施。这种运行方式恰好符合财政部颁布的《事业单位国资管理办法》所作的规定。因为根据它的规定，虽然《科学技术进步法》将知识产权授予作为项目承担者的事业单位，但由于事业单位本身就是国有资产，因此它只是名义上享有财产权，实质上产权仍归属于国家，所以事业单位对该成果的转化没有任何自主权，实施成果转化如同处理其他国有资产一样必须报经财政部门审批。这样，《科学技术进步法》意图通过赋予项目承担单位自主转化科技成果的目的就被架空了。

由于《科学技术进步法》是全国人大常委会通过的法律，所以它的效力位阶远远高于前述科技部、财政部的行政规章。如果说2002年的《成果管理规定》没有很好地发生预期的效果，是因为其效力位阶较低的原因，那么2007年《科学技术进步法》制定颁行后仍不能有效地促进科技成果转化的实现，就不能再归咎于“效力位阶”问题了。根据《立法法》的精神，低位阶的法不能与高位阶的法相抵触，可是在这个问题上，高位阶的法完全失去其效用，而被严格适用的却是低位阶的行政规章，这就不能不被认为是一个问题了。

同时，我们也从第20条中看到了《科学技术进步法》对财政部所确立的国有资产管理体制的退让。首先，《科学技术进步法》去掉了《成果管理规定》中“依法自主”转化的“自主”二字，便比先前的行政规章的表述有所退步；其次，《事业单位国资管理办法》第20条虽然强调国有资产投资、出租等行为必须报批，但也作了“法律、行政法规另有规定的，依照其规定”的例外设计。遗憾的是，《科学技术进步法》放弃了作出赋予项目承担单位实施成果转化的任何特别规定，反而作出“应当依法”转化的模糊表述，使科技成果转化的机制可以被做多种截然不同的解读。这就使科技成果转化行为的法律后果的不明确性大大增加了。

此后，2008年财政部先后颁布《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教〔2008〕13号）和《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（财教〔2008〕495号），进一步详细规范了事业单位国有资产（包括无形资产）出售、出让、转让等各种处置方式的具体审批程序。各地方政府也纷纷制定相应的国有资产管理制度。这样就将“项目承担单位依法自主决定转让”的规则完全排斥了。当然，私营的高等学校或研究机构并不受国有资产管理制度的约束，可是在我国，公立的高校或研究机构集中了绝大多数的科技创新人才，限制公立高等学校或研究机构自主转化科技成果，等于给修订后的《科学技术进步法》的适用上了一把锁，背离了鼓励科研单位转化创新技术的立法目的。

（三）关于科技成果自主转化权

自上世纪九十年代国家制定科技创新战略计划以来，先后颁布了《科学技术进步法》和《促进科技成果转化法》两部重要法律，确立了项目承担单位享有知识产权的制度，但是科技成果转化的整个流程仍然牢牢束缚在财政部规定的国有资产管理体制中，行政机关不管法律已经如何变化，仍然沿用过去制定的部门规章对知识产权进行管理，以致严重阻碍科技创新发展的步伐。法律的效力高于行政规章这是常识，任何行政法规、规章、政令都不得与法律相抵触也是常识，可见以行政规章架空法律的适用，自然是极不正常的。行政机关本应在法律出台之后，制定或调整相关管理规章、发布相关政令确保法律的统一实施。但情况并非如此。

诚然，国有财产不可流失，更不允许任何人据为己有，所以建立严格的国有财产管理制度无疑是正确的，作为无形财产的科技成果也不應例外。然而，不同的国有财产有不同的特性，其利用与保障制度也必然有所不同。科技成果作为一种知识和技术，不是任何人都可以利用和支配的，也并非有充足的资金和绝对的权利就能够象支配其他的物质财富一样促使这些知识和技术投入再生产，从而创造出新的社会财富。要有效地利用科技成果发挥其社会作用，就必须使不同的创新主体真正互动起来，让高水平的知识、技术和人员流动，通过实施知识产权规则、劳动力市场政策等，促进创新主体之间不同方式的合作。“特别是需要促进企业与公共研究部门之间的联接。这种联接是融合知识创新和技术创新的重要途径”

而实现这种联接，就应当

赋予研究机构享有科技成果的自主转化权，使其转化具有高度的自治性，从而让科技成果转化为生产要素这个环节由研究机构与企业直接发生互动关系，由此减少转化成本，提高转化效率。

本来按照《民法总则》关于法人的规定，法人是应当能够独立承担民事责任的组织，高等学校、研究院所都是事业单位法人，也就当然是能够独立承担民事责任的组织，既然能够独立承担民事责任，自然就应有自己的独立财产

而财政部的行政法规却规定，事业单位的财产均为国家所有，事业单位不过是一个管理者而已。事业单位既无财产，又如何能够成为民法上的法人呢？所以，在事业单位有无财产权这个问题上，财政部的行政规章与《民法总则》也是相抵触的。

最早面临这样的争议是企业法人有无独立财产权，国家不但最初通过“政企分开”的政策手段，而且后来通过《公司法》赋予“法人财产权”的方式让公司法人享有了独立的法人财产。因此，当事业单位的科技成果要走入市场并作商业化运作时，就必然要改变过去的权利结构，赋予高等学校、科研院所对科技成果享有一定的自主支配权，尤其是自主转化权，否则商业化的目的便难以实现。《科学技术进步法》和《促进科技成果转化法》都顺应这一历史要求，赋予研究机构的科技成果自主转化权，但财政部没有跟上这一步伐。

2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，表达了几项支持和鼓励科技成果转化的重要立场：1要求高校、科研院所建立健全科技成果转化内部管理与奖励制度；2允许高校、科研院所自主决定科技成果转化收益分配和奖励方案；3特别指出单位负责人和相关责任人按照《促进科技成果转化法》和《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》实施科技成果转化的予以免责；4 允许高校、科研院所构建对科技人员的股权激励等中长期激励机制；5简化手续，以科技成果作价入股作为对科技人员的奖励，需要变更股权注册登记的，无需报高校、科研院所的主管部门审批。这样的中央文件出台以后，科技成果转化的法律适用应该是有了保障。中共中央办公厅和国务院办公厅关于科技成果转化的上述指导意见，对于行政部门调整管理制度也应是一种重要依据，但是“两办”文件出台一年了，并未见到财政部对固有管理规章作任何修订和改变。

我国一直没有制定《国有财产法》，以致于国有财产的相关规定只能由行政机关分散制定行政规章来规范，财政部关于事业单位的财产问题即使尚未作出实质性改变，在政府与高等学校、科研院所的财产关系仍为所有者与占有者的关系情况下，财政部也应根据前述两法有关规定和中共中央、国务院两办相关政策文件的精神，尽快对高校和科研院所知识产权管理作出新的规定，为科技成果转化扫清障碍。具体而言，可通过修改现行规章，授予高等学校、科研院所享有科技成果自主转化权。可在财政部的行政规章中做这样的表述：“对利用财政性资金设立的科研项目所形成的科技成果，事业单位已根据《科学技术进步法》第20条第1款的规定，取得相关权利的，可以自主转让、授权使用或以其他方式使用该权利，但应就使用情况向管理机关备案。”

（四）关于国家介入权

国家授予高等学校、科研院所科研成果的知识产权，并非没有限度。国家的授权也必然有所保留，这个界限在《科学技术进步法》中，表达为“涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益”的除外，即凡涉及上述因素者不宜进入市场进行商业化使用。同时，为了抑制被授权使用的企业滥用这些科技成果，国家在授权之后仍享有介入权，其目的在于平衡研究机构、企业与公众的利益。

1关于国家投资项目的产权归属问题

《科学技术进步法》第20条第1款规定原则上科技成果知识产权归属于项目承担单位

法律条文表述为“项目承担者”，这是有歧义的，既可以解释为高校、科研机构，也可能解释为发明人。笔者认为，从我国历来的立法和行政机关规范文件来看，均指单位而非指个人；从法理来说，职务发明的财产权部分也未在立法上授予发明人。故此处的“项目承担者”解释为“单位”为妥。，此款应予以肯定，但如何确定某项成果属于“涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益”的科研成果，则缺少相应的判断方法。笔者认为，可以在签订项目委托书时就约定清楚该项目是否属于涉及“国家安全、国家利益和重大社会公共利益”事项，确定该项目完成后知识产权属于国家或属于院校，这样就避免了在项目完成后成果权利归属发生争议的问题。同时也有利于解决成果转化后收益分配的问题。成果权利归属国家的，可采用奖励的办法补偿项目完成人；成果权利归属院校的，可根据转化收益分配制度合理分配给院校和项目完成人。总之，项目成果的产权归属是国家或院校，可以通过合同（即项目委托合同书）先行约定。立法条文可以表述为：“项目知识产权涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的，应在项目委托书签订时注明。”

2关于国家的介入权问题

《科学技术进步法》第20条为国家介入规定了两个条件，一是项目承担单位没有在合理期限内实施转化；二是为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要。但这两个条件均需细化规定才具有可操作性。国家将科技成果的产权赋予项目承担单位，其核心就是通过“放权让利”的方式，调动项目承担单位的转化积极性，因此，项目承担单位获得产权的同时就负有转化成果并将其产品利益扩及社会的义务，如果不履行这一义务，赋予其权利也就失去了意义，因此，国家行使介入权本质上是为了限制项目承担单位对成果应用的不作为和对产权的滥用。不过，任何科技成果的转化都需要人、财、物力的投入以及各种商业资源结合，所以给予项目承担单位一定的期间进行筹备具有合理性，但是在具体操作中，如何定义“合理期间”则是一个难题。有些地方性立法将“合理期間”僵硬地规定为“一年内无正当理由未实施转化”。这种简单化的、“一刀切”的标准显然不妥，因为不同领域科技成果的转化进程是大不相同的。因此立法上需要规定一个比较弹性而又具有可操作性的规则才便于运用。笔者认为，实施转化的合理期间可以在结项时由项目承担单位申报并经过专家评审予以确定，且存在不能实施转化的客观原因时也不宜轻易启动介入权。因此，建议立法修改为：“项目承担单位没有正当理由，在合理期限内没有实施科技成果转化的，国家可以无偿实施，也可以许可他人有偿或者无偿实施；合理期限由项目主管部门在结项时委托专家确定。”

国家介入权的第二个启动条件规定过于原则，由于项目承担单位依法取得的知识产权，本已是“涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益”以外的科技成果产权，如果国家仍以“涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要”的名义行使介入权，就显得对是否属于“涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益”的判断具有相当的随意性，无疑有损立法的权威性。其实，在某些特定的情况下，国家无偿实施或者许可其他企业实施有其必要性，但这些情况不应是一般性情况，而应是紧急的或者非常态的情况，当这些情况出现并危及国家安全、国家利益和重大社会公共利益时，必须由国家介入使用该科技成果才能解决，这才符合国家介入权的此一条件。这些情况包括：出现重大传染性疾病、重大环境污染爆发、公众健康和安全受到威胁、国家安全受到威胁等等情况。条文的设计可以是：“以下情况，国家有权无偿实施或许可他人实施已授权的知识产权：（一）国家安全的需要；（二）防治重大传染性疾病的需要；（三）防止重大环境污染的需要；（四）防止滥用独占权损害公众利益的需要；（五）在紧急情况或非常态情况下，需要由国家实施或许可实施的其他情形。”

[S（3][]三、科研成果转化机制和利益分享规则

[SS][S）]

有学者指出，我国缺少科学的科研成果转化机制，同时在实践中许多高等学校、研究院所没有明确的转化收益分享规则，是科技成果转化率低下的另一个重要原因

但是，这种现象究竟是因何引起，难道与前一个原因没有联系？它长期存在又将产生出什么不良后果？对这些问题，近来的研究没有给予关注；如果不充分认识到深层的问题，科技成果转化在“成功”的同时，也可能断送掉科学研究。

（一）关于科技成果转化的机制

1科技成果转化机制的现状与问题

科技成果转化，是科技成果从一种知识和技术转变为生产要素的过程。由于科技成果的转化既是知识与生产的结合，也是知识与利益的结合，必须按照最有利于这种结合的方式来进行才可能使效率最大化，所以转化必须遵循一定的制度，是有序的而不是无序的。在这个过程中，实施转化的人所遵循的制度性约束，就是科技成果转化机制。这个机制至少包括以下要素：谁是实施转化的主体，他应当遵循什么规则，受到什么约束，与其他相关人的关系，以及在这个过程中应获得的利益。

根据《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》的规定，涉及国计民生的科研成果应由国家实施转化的，转化主体自然是国家，这些成果的转化可以按照政府的运行程序进行，所以不是本文关注的重点。而其他的科技成果则可由高等学校、科研院所实施转化；在研究机构未能及时实施转化时，科研人员可以实施转化。而在科研机构名下实施科技成果转化是个新事物，需要建立一套新机制。然而，新机制尚未建立起来。《促进科技成果转化法》除了许可高等学校、科研院所采用五种转让方式实施转化的原则规定外，没有规定更为具体的转化措施和实施办法，诸如有关科技成果转化职能部门的权责规定、科技成果资料的归集程序、科研机构对成果转化收益的分配规则等等，这些内容的缺失使有权转化的单位仍裹足不前，害怕一不小心触碰了某根“红线”。因此，在实践中尽管许多高校建立了技术转化机构，但其作用却十分有限，不能有效推动科技成果的转化。实际上高校科技成果转化主要是由科研人员来负责实施的，形成了以科研人员为主导的转化模式。这种以科研人员为主导的转化模式对高校科技成果的转化非常不利。由于学校对申请专利和维持专利不进行决策，也不承担专利权维护费用，要想保住专利权，课题组或发明人就不得不缴纳专利申请费和专利年费，而课题研究经费一般没有配备或预留资金用于维持专利，所以课题组或者发明人普遍难以承担这一负荷。如果课题组成员发生变动，特别是主要发明人发生调动、出国、退休等情况，就可能出现无人缴纳年费、维持专利的局面，从而失去专利权；亦或发明人在专利技术无法及时转化且无力负担专利年费的双重压力下，往往放弃专利权，高校的科技成果知识产权由此流失。从另一个方面看，科技成果转化工作量很大，必然牵扯科研人员的大量精力，多数科研人员不愿意把精力和时间花在成果转化上为什么高等学校、科研院所在科技成果转化环节中如此不力，除了实施转化的内部管理机制没有构建到位外，没有建立合理的成果转化利益分配规则也是一个重要原因。1996年《促进科技成果转化法》虽然规定了对于职务发明的完成人给予一定激励措施，但对高等学校、科研院所却没有给予任何有效的激励机制或措施。这种情形，在2008年财政部颁布的《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》出台后，不但没有改变，反而更加固化了。根据该办法第33条第4款的规定，科技成果转化的收益在扣除奖励资金后要上缴国库；也就是说，财政部考虑了科研人员在科研成果转化中的利益，但研究机构在转化中是丝毫没有收益的。尽管这一规定与《高等教育法》第63条规定的高校转化知识产权获得的收益应“自收自支”用于高等学校办学的精神相冲突，但仍然被严格地执行着。因此，高等学校、科研院所没有实施转化科技成果的积极性，当科研成果完成后，任由发明人自己管理并实施转化，而发明人自己实施转化又存在前述的诸多障碍，故而出现转化不畅的情况也就在所难免了。

2015年《促进科技成果转化法》第17条第2款显然已经注意到研究机构的职责相关问题，强调高等学校、科研院所应当加强对科技成果转化的管理、组织和协调，具体表现在以下几个方面：第一，认可高等学校、科研院所全部享有转化科技成果所获得的收益，用于奖励课题组成员和转化人员以及用于开展科学研究或者成果转化工作，这就彻底改变了“上缴国库”的规定，有利于激励高等学校、科研院所转化科研成果的积极性。第二，规定高等学校、科研院所实施转化时，应通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等三种方式确定价格，尤其规定“通过协议定价的，应当在本单位公示科技成果名称和拟交易价格”，以公开交易价格的方式形成大众监督机制，而使科技成果获得公允的转化价格。第三，高等学校、科研院所可以制定成果转化的奖励和报酬的方式、数额和时限的规定，并在本单位公开，这就让科研人员对科研成果转化后个人的收益有了明确的预期。上述第一项规定虽然能激励研究机构的科技成果转化的积极性，但实际能否产生实效，还要看这个条款能够在多大程度上得到有效地施行；第二、三项规定将科技成果的转化定价权收归属于研究机构，可以杜绝科研人员私自确定转化价格，公示科研人员在成果转化后可得的收益，除充分发挥激励作用外，也有利于对收益分配实行监督。但遗憾的是，法律没有确立研究机构实施转化的主导地位，因而实施中这些规定主要成了研究人员实施转化的环节和步骤。这部法律的其他一些规定同样表现出鼓励研究人员而不是鼓励科研机构实施成果转化的倾向。例如该法第45条第1款将对完成转化的科研人员的奖励比例从原来的20%提高到50%，同时规定研究机构与科技人员约定的奖励数额不得低于这个比例，便是例证。

2015年4月27日国务院出台《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号），为了调动科研人员的创业积极性，提出探索高校、科研机构科研人员在职创业、离岗创业的方式，并对离岗创业的科研人员提供优惠的保护政策。2017年3月10日人力资源社会保障部《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》（人社部规〔2017〕4号）不但大力支持和鼓励事业单位专业技术人员兼职创新或者在职创办企业，而且对离岗创业的科研人员也保证其与原单位在职人员一样的多项待遇，甚至对于辞职的技术人员还要提供解除聘用合同的便利。这些政府规范性文件的出台，对于科研人员转化科研成果固然有激励作用，但是反过来也可能影响科学研究的正常运行，不利于科技成果研发、转化的可持续发展。这种做法未免过于急功近利，且不一定能够实现其“利”。

用发展的眼光来看，我国法律允许科研人员就其发明创造实施转化，这种做法在当前有其现实意义。在高等学校、科研院所还没有建立起有效率的专门科技成果管理机构之前，为了适应国家和市场主体的迫切需要，采用科研人员替代专门机构实施转化仅是一种折中的选择，并非长久之计。当然有些成果高校可能会认为没有实施转化的实用价值，而科研人员则有不同看法，这时允许科研人员自行实施转化，也算得上是一种灵活和弹性的制度。

科研人员实施科技成果转化虽可成为一种必要补充，但绝不应该成为一种主流方式，继续推行甚至鼓励以科研人员为主导的转化模式是極不可取的。从历史层面看，出现以科研人员为主导的转化模式，主要是因为财政部确定的“收支两条线”的财务规则，使院校和科研机构缺乏在成果转化中起主导作用的积极性，同时也因为在旧的行政管理体制束缚下缺少自主转化的权利而害怕担责，于是在转化模式上产生的一种扭曲现象。问题是在后来的立法中不但表现出通过提高奖励来鼓励科研人员个人实施转化，而且政府也通过人事政策来刺激科研人员个人实施转化的兴趣，甚至不惜让科研人员自由脱离研究岗位。这种推动以研究人员为主导的转化模式，实际上反映了立法部门和政府管理部门对旧的管理体制的迁就和维护，让旧的思维方式和管理模式仍有存在的空间。

忽略研究机构的转化主体地位将会产生两个不良后果：第一，研究人员流失。高校的任务是教学和科研，科研机构的任务重点在于科研，科研成果的商业价值不应是高校和科研机构的追求目标，而仅仅是高校和科研机构的副产品。鼓励教学和科研的主力军将其注意力大量转移到为科技成果转化而牟利，必然出现转化一批成果便流失一批专家的严重后果，必然导致高校和科研机构主要任务难以完成的局面，即使短期内可将原来积压下来的科研成果实现转化，但长久下去必然走到没有可供转化的科研成果的贫困境地。这与习总书记在十九大政治报告中强调的通过“强化知识产权创造、保护、运用”，“培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队”的精神不相适应。第二，主要转化收益流入科研人员手中，与法律授予研究单位享有科技成果知识产权的初衷不符。成果转化的收益分配既要鼓励科研人员的科研积极性，更要为单位今后的教学、科研提供充足的资金支持。通过成果转化这一渠道，使高校、科研院所同企业建立起直接联系，实现产学研的有效合作，从而让企业得到创新技术，高校、科研院所从成果转化中得到资金，形成良性互动，籍以推动创新型国家建设，推动经济的可持续发展。必须认识到，高等学校、科研院所既是科技成果的权利主体，更是实施科技成果转化的责任主体，因此，建立起新的以高校、科研院所为主导的成果转化机制，是当前的迫切任务。

2建立新的科技成果转化机制

首先，高校和科研院所设立专门科技成果管理部门是十分必要的。从国外的经验看，接受政府资助的高等学校有义务成立专门的科技成果管理部门，并通过各种不同形式对科技成果自主地实施转化，同时有义务向政府报告技术专利的取得及使用情况而实施转化的组织模式则各有不同：有的学校在内部设立专门的技术转移机构，有的学校则设立全资控股的技术转让公司，有的学校直接委托专利管理公司代理成果转化，还有多个大学联合成立共同的技术转移办公室等等情形

在国外，科技成果转化机构与学校之间呈现出不同模式，有如成立直接隶属于学校的专门机构主导学校技术转化的模式（典型的例子是斯坦福大学设立的技术转移办公室——OL）；或者成立学校全资控股、独立运行的技术转移公司（如英国牛津大学的Isis创新有限公司）；或委托与学校并无关联的私有的专利管理公司承担学校的技术转移；甚至还有几个大学联合建立技术转移办公室的模式，如日本京都大学和立命馆大学共同建立的“关西LO”。（参见：范晓波，钟灿涛高等学校专利技术转化模式与机制研究[J]知识产权，2014，（11）： 40）。上述模式虽有很大差异，但共同之处在于高校的科研成果转化工作都由特定机构全面负责。

《促进科技成果转化法》第43条明确规定，高校、科研院所可以留成转化收益用于科研教学活动，否定了财政部历来特别强调的“收支两条线”的经费管理规则，赋予了高校、科研院所收益管理的自主权，有助于提高研究单位的积极性。但是高校、科研院所据此应当如何操作并不明确。2007年《科学技术进步法》修正案第20条第2款只是提到科研单位应在实施科研成果转化的同时“采取保护措施，并就实施和保护情况向项目管理机构提交年度报告”，但科研单位对科技成果转化应采取哪些“保护措施”并不明确；《促进科技成果转化法》第17条第2款也仅要求科研单位加强对科技成果转化的组织、管理和协调，再无可操作性的细化规定，因此有必要在立法中进一步明确和完善。首先，科研机构应当建立负责科技成果管理和转化的专门机构，并确立科技成果转化的模式。其次，建立科技成果登记制度，规定科研人员披露职务发明的义务和具体规则。第三，科研单位应当组织专业团队对科研成果的商业化价值进行评估，决定是否申报专利或专利权是否提前终止，负担专利申请费和维持费用，决定实施转化的方式等。第四，根据法律的规定制定本单位科技成果转化收益的分配规则。根据《促进科技成果转化法》第44、45条的规定，科研单位不但可以制定分配规则，还可采用与科研人员签订协议的方式约定成果转化的分配比例。过去在实践中，我国多数高校未建立完善的收益分配制度，科研技术人员无法获得合理的技术成果转化收益份额，研发及成果转化积极性得不到保护和激励，因此部分科研人员往往不愿意向学校披露自己的研究成果，甚至有一些科研人员私下向企业转让技术。如果没有事先制定好分配规则，一方面科研人员对于成果转化可能毫无积极性，另一方面国家资助的项目成果又被私下转移，使成果管理与转化出现失控状态，这对于国家、单位和个人都百害而无一利。因此，制定并公告收益分配规则是十分必要的。这一规则在2015年的《促进科技成果转化法》中已得解决。关于转化机制的具体条文可以设计为：“高校、科研院所应设立专门机构对科技成果进行管理和实施转化，完善成果登记管理制度，制定管理办法和成果转化收益的分配规则，组织力量对科研成果实施的价值进行评估。科研人员应在发明创造完成后向单位提交职务发明的全部资料和信息。”

（二）关于转化收益分配的规则

1立法导向的偏差

《促进科技成果转化法》第45条将转化收益的奖励比例从过去的20%提高到50%，从提高科研人员成果转化积极性来看这无疑是非常有力的手段。但这一规定存在以下问题：第一，奖励比例不低于50%的转化收益是科研人员和转化人员共同获得的比例，如果科研人员和转化人员是同一人时固无争议，如果科研人员和转化人员不是同一人时其所得比例如何划分，法律没有回答，且研发与转化是两个性质完全不同的活动，放在一起笼统地奖励也不恰当

法律应当把转化工作作为学校的一项事务性工作，应由履行这项工作的机构去完成，因此奖励也应针对转化机构作规定。成果转化机构对工作出色的个人如何奖励，则应在机构内部实施的奖励规则上进行规定，法律不应将其同科研人员作为发明人所应获得的收益混淆在一起进行规定。同时，该法将研究人員应得的收益称为“奖励”或“报酬”，这也是不妥当的，它本质上是高等学校、研究机构与研究人员对科研成果转化收益的分享，这与科研成果归属于国家、国家给予科研人员奖励的性质不同，此外该法把科研人员由此所得到的收入计入其工资的做法更是不恰当的。。第二，从这条规定来看，立法者倾向于科研人员直接实施成果转化。在实践中也确有一些大学在制定收益分配办法时把科研人员（或课题组）和转化人员当做同一人来进行规定。这样立法显然忽略了高校和科研院所应设立专门机构负责转化工作这一关键环节，而是将转化工作全部委诸科研人员自己去完成。然而，高校和科研院所的科研人员的核心任务是教学和科研，如果让他们将精力转向成果的商业化利用，必使其无法专注于科研教学，反过来也会影响高校、科研院所主要工作任务的完成。

2建立合理的收益分配规则

笔者认为，由单位设立的专门机构来实施转化应是最优的选择，收益分配政策也应在此基础上来设计。从国外一些大学的经验来看，成果转化收益的分配政策都是以学校统一负责实施转化为前提的

例如美国斯坦福大学制定的分配政策是：总的许可收入中15%作为技术管理办公室（OL）的管理费用，其余收入扣除专利申请费等一系列直接支出费用后的纯收入， 1/3归科研人员， 1/3归科研人员所在系部，1/3归科研人员所在学校。再如美国耶鲁大学的专利收入政策：总收入扣除各种费用之后的纯收入，分阶段按不同比例分配，10万美元以下的部分，50%归发明人，50%归学校；10万至20万美元之间的部分，40%归发明人，60%归学校；超过20万美元的部分，30%归发明人，70%归学校。（参见范晓波，钟灿涛高等学校专利技术转化模式与机制研究[J]知识产权，2014，（11）： 40）。对科研机构成果转化收益的分配问题，不宜由法律具体规定，但可由法律设定一个有利于调动各方积极性的基本框架，由科研机构在这个框架内自行规定。法律条文可作如下设计：“国家财政性资金支持完成的科研成果转化的，从该项科技成果转化净收入中提取不低于百分之三十、不高于百分之五十的比例作为科研人员的收益。研究机构在前述范围内制定成果转化收益分配的具体办法。”

同时，我国的法律设计是学校如不实施，则科研人员可以自行实施。这里涉及到两个方面的问题：第一，科研人员实施转化的条件和程序问题；第二，科研人员实施转化的劳务报酬问题。现行法律虽然规定科研人员有权在科研单位未启动实施转化达到一定时间，可以自行转化，但对时间期限和相关程序未作明确规定。建议法律作如下修改：科技成果结项并在科研单位登记两年内应实施转化工作；超过两年未实施的，科研人员可以自行实施转化，但应向科研单位申请备案。成果转让情况也应向成果管理部门提出报告。第二，科研人员自行实施成果转化，其付出的劳务及所支出的直接费用，应从总收入中扣除，其劳务费的计算应等同于单位成果管理部门实施成果转化的管理费用。这个费用可由法律直接规定。借鉴国外大学的经验结合我国国情，可以“总收入的15%作为转化机构管理费用”。 法律条文设计如下：“研究机构在科研成果申报结项并办理成果登记后两年内应实施转化工作，逾期不实施的，科研人员可以自行启动实施并向科研机构报告备案。科研人员自行实施转化的，科研成果转化的劳务费用按照总收入的15%计算。”

结语

科技成果转化存在的障碍，既有理念滞后的因素，也有立法不够完善的原因，但更为重要的是落后的管理理念和管理制度，没有跟上立法的步伐，成为制约科技成果转化的主要桎梏。在十九大精神的指引下，这种障碍应不难消除。然笔者提出的建议限于制度建设层面，更为重要的工作要依赖立法机关、政府机构、高校、科研院所根据党的十九大指明的方向，深化科技体制改革，健全相关管理制度，才能真正实现自有科技成果顺利转化促进经济发展的目标。最近几年，中央人民政府在相关的外围制度建设方面也下了一些工夫。例如，财政部、科技部于2011年发布了专门针对科技成果转化的基金管理办法

参见：《国家科技成果转化引导基金管理暂行办法》（财教〔2011〕289号）。，其目的就是通过设立创业投资基金、贷款风险补偿等方式，引导社会力量对科技成果转化注入资金，推动科技成果迅速应用到生产领域

地方政府也积极为科技成果转化提供创业基地，各地涌现出一大批科技创新孵化园，中关村更是以优惠的政策成为科技成果转化的杰出楷模。2016年9月，广东省启动了“人才创新创业与科技成果转化服务联盟”，开启“互联网+人才创新创业服务”新模式，“云孵”平台正式上线，其目的也是为了整合科技成果转化领域的高端人才资源这些外围的有利因素虽然已渐形成，但是产权关系尚未理顺，国家、科研机构、科研人员之间的良性发展机制没有形成，科技成果转化的内在动力就不能激发出来，科技成果的转化就无法真正地顺畅实施，因此彻底地消除转化中的各种阻碍，完善现行法中的各项制度，是现今的当务之急。最快捷有效的方法是全国人大常委会启动对《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》相关条文的修改程序，国务院加快

清理与新法相抵触的行政规章、行政命令，从法律层面上统一规则，才能真正贯彻推动科技创新，促进成果转化的科技战略不断赢得胜利。ML

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Abstract：he political report of the 19th National Congress of the Communist Party of China has pointed that we will work faster to make China a country of innovators We will improve our national innovation system and further reform the management system for science and technology， as well as promote the transformation of scientific and technological achievements Practice for more than 20 years has proved that there are several barriers to the transformation of scientific and technological achievements， which is entrusted to develop by our country， and the fundamental cause is the existence of institutional obstacles， that is， the old administrative mechanism which is adverse to achievements transformation has not been abolished， so it impedes the effective enforcement of laws， the purpose of which are to promote the transformation of scientific and technological achievements owever， there are more specific provisions relating to the promotion of scientific and technological achievements transformation in the revised Law of the Peoples Republic of China on Science and echnology Progress and Law of the Peoples Republic of China on Promoting the ransformation of Scientific and echnological Achievements， both of which are subject to the old administrative mechanism， which impede the legal force of the laws ence， it is imperative to clear up and abolish administrative regulations and policies which are contrary to the new law， and revise the provisions of the laws， whose purpose are to cater to the old administrative mechanism， so as to perfect the legal mechanism of the transformation of scientific and technological achievements， and protect the realization of the scientific and technological development strategy of China

Key Words： transformation of scientific and technological achievements； system barriers； legislative recommendations

本文责任编辑：林士平