王万民，佀黎明

（曲阜师范大学 工会，山东 曲阜 273165）

高校工会工作法治化，是指高校工会在党委领导下，以宪法为活动准则，遵守《工会法》和《中国工会章程》（以下简称《工会章程》）等相关法规，依照法定程序，独立自主开展工作的状态。主要体现在三个方面：一是依法维护教职工合法权益，二是依法管理工会事务，三是建设完备的工会制度体系。高校工会工作法治化建设的目标是逐步实现依法建会、依法管会、依法履职、依法维权①。2015年1月，全国总工会下发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神大力推进工会工作法治化建设的实施意见》，对全国各级工会推进工作法治化建设提出了目标和要求。为全面了解山东省高校工会近年来在推进工作法治化建设方面的现状，我们设计并开展了问卷调查。本文试图通过梳理并分析高校工会工作法治化建设成效及其存在的普遍问题，探讨解决问题的有效对策，进一步推进高校工会工作法治化建设。

一、问卷设计与调查内容

为深入了解山东省高校工会工作法治化建设的现实状况，我们编制了《高校工会工作法治化建设现状调查问卷》。《工会法》和《工会章程》是高校工会依法建会、依法管会、依法履职、依法维权必须遵守的基本法规。因此，问卷内容主要围绕四个“依法”来设计，问卷形式为书面问卷；调查对象为省属普通本科院校，采取无记名、不绝对限时的调查形式。山东省普通本科院校有44所（不含民办高校），共发放问卷40份；回收有效问卷40份，有效回收率100%。问卷内容主要分为五个部分：第一部分为学校基本情况，主要包括学校属性、教职工总数、非在编职工总数及存在的劳动关系、工会工作人员数；第二至第五部分分别为依法建会、依法管会、依法履职、依法维权情况调查。

二、高校工会工作法治化建设取得的成效

（一）依法建会，保证高校工会的合法地位

《工会法》规定，各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生。调查显示，依法选举产生的高校工会委员会占97.5%、二级工会委员会占83.3%。选择届期为5年的高校工会委员会占67.5%。关于“建立工会组织的事业单位按每月全部职工工资总额的2%向工会拨缴经费”的规定，调查显示，按照规定足额拨缴工会经费的高校占54.5%。

《工会章程》规定，各级工会代表大会选举产生同级经费审查委员会，各级工会建立女工委员会。调查显示，选举产生经费审查委员会的高校工会占95%，建立女工委员会的高校工会占86%。“基层工会具备法人条件，依法取得社团法人资格”的规定，调查显示，取得社会团体法人资格的高校工会占68%。“职工加入工会，由本人申请”的规定，调查显示，在编教职工入会率100%的高校工会占86.9%，入会率90%以上的高校工会占100%。非在编教职工入会率50%以上的高校工会占72.7%。

（二） 依法管会，推动工会工作规范化

1.高校工会普遍重视依法管理经费、会费

《工会章程》规定：按月缴纳会费是会员的义务。调查显示，依法足额收缴会费的高校工会占86.4%。“各级工会委员会按照规定编制和审批预算、决算，定期向会员大会或者会员代表大会和上级工会委员会报告经费收支和资产管理情况，接受上级和同级工会经费审查委员会审查监督”。调查显示，每年编制经费预算的高校工会占90.9%，经费决算报告提交工代会审议通过的高校工会占68.2%，工会经费接受经费审查委员会审查监督并写出报告提交工代会审议的高校工会占72.7%。

2.部分高校工会建立了必要的工作制度

调查显示，建立周例会、学习调研等必要工作制度的高校工会占72.7%，建立女工委员会工作制度的高校工会占50%；建立财务收支管理制度的高校工会占81.8%，建立会费收缴与管理办法的高校工会占77.3%；建立节日慰问品与生日蛋糕的采购与发放办法的高校工会占75%，建立困难教职工补助或节日慰问办法的高校工会占59.1%；建立会籍管理办法的高校工会占50%。

3.大部分高校通过了召开教代会的实施办法

调查显示，通过了《教职工代表大会实施办法或细则》的高校占100%，通过了《二级教代会实施细则》的高校占68.2%，通过了教代会提案工作条例的高校占81.8%。

（三）依法履职，提升工会工作能力

1.部分高校工会重视普法宣传教育

调查显示，从普法宣传内容来看，71.4%的高校工会重视宣传《教育法》《教师法》《劳动法》《劳动合同法》《工会法》《工会章程》《婚姻法》《妇女权益保障法》《女职工劳动保护特别规定》。从普法宣传活动载体来看，利用网络开展法律宣传的高校工会占76.2%，举办知识竞赛的高校工会占61.9%。

2.部分高校工会注重加强自身建设

调查显示，制定工会“十三五”事业发展规划的高校工会占82.9%，制定有关加强工会建设实施意见的高校工会占59.1%，制定“教职工之家”建设意见或标准的高校工会占50%。

3.部分高校工会通过教代会等途径参与学校民主建设

调查显示，通过教代会参与学校重大决策的高校工会占100%；表示经常参与学校规章制度制定或讨论的高校工会占76.2%。在高校教代会各个专门工作委员会中，认为提案工作委员会发挥作用大的占95.2%，认为福利工作委员会发挥作用大的占76.2%。认为教代会代表发挥作用大的占72.7%，认为二级教代会发挥作用大的占71.4%。高校教代会代表享有的选举权、被选举权、表决权均得到保障。

4.大部分高校工会重视开展师德教育活动

调查显示，制定了有关师德建设实施意见的高校工会占68.2%，与学校其他部门联合建立了师德建设长效机制的高校工会占81.8%。高校工会师德建设教育的途径依次为：开展师德征文、评比表彰师德标兵、走访慰问优秀教师、举行先进事迹报告会、举办演讲比赛。其中，开展师德征文活动与评比表彰师德标兵的高校工会居多，分别占95.2%和76.2%。

（四）依法维权，建立健全维护机制

1.大部分高校工会重视维护教职工合法权益

调查显示，高校工会维护教职工合法权益主要集中在劳动权益、民主权利、社会保险等。其中，95.2%的高校工会重视维护教职工基本劳动权益，81%的高校工会重视维护教职工民主权利，52.4%的高校工会重视维护教职工社会保险等。

2.部分高校工会建立了维护教职工合法权益的机制

调查显示，制定了《教职工劳动人事争议调解办法》的高校工会占54.5%，制定了《教师申诉办法》的高校工会占50%。当遇到教职工劳动人事纠纷时，高校工会选择直接向学校行政部门反映并协商的占71.4 %。高校工会维护教职工合法权益的主要途径有：召开教代会、参与规章制度起草与讨论、参与调解劳动人事争议、推行校务公开等。

三、高校工会工作法治化建设存在的问题与对策

（一）存在的问题

1.少数高校依法建会难以兑现

依法建会，标志着高校工会取得了合法履职的主体资格，是实现高校工会工作法治化的前提。调查显示，未经选举产生的高校工会占2.5%，未取得社会团体法人资格的高校工会占32%，二级工会未经依法选举产生的占16.7%；未按照规定足额拨缴工会经费的高校占54.5%，未设立独立经费账户的高校工会占81.8%。

究其原因，可以归结为：一是高校管理机制存在问题。工会由校行政设置，工会干部由校党委任命管理，造成工会不独立。二是《工会法》实施不力。《工会法》关于工会的权利在高校党委行政没有得到很好落实。三是高校党委和行政没有做到依法治校。依法建会是依法治校的重要组成部分。

2.部分高校工会依法管会不到位

（1）工会经费管理机制不健全。调查显示，没有建立经费收支管理具体办法的高校工会占18.2%，没有专职财务人员的高校工会高达77.3%。没有建立预算、决算制度的高校工会占36.4%，经费预算未经工会委员会讨论通过的高校工会占63.6%，经费决算报告没有提交审议通过的高校工会占31.8%。没有建立财产清查制度的高校工会占63.2%。

究其原因，主要是高校工会对于经费预算与监督的重要性认识不到位。工会经费审查委员会的职能是监督工会经费的使用。调查显示，认为经费审查委员会职能在于审查每年经费预算的高校工会仅占45.5%，认为经费审查委员会发挥作用大的高校工会仅占50%。

（2）工会活动制度体系没有建立起来。调查显示，没有建立工会委员会、经费审查委员会工作制度的高校工会占27.3%，没有建立女工委员会工作制度的高校工会占50%。没有建立学习调研制度的高校工会占50%，没有建立干部联系职工制度的高校工会占77.3%，没有建立干部联系二级工会的高校工会占81.8%。

调查显示，没有建立会籍管理办法的高校工会占50%，没有建立节日慰问品与生日蛋糕的采购与发放办法的高校工会占50%，没有建立各类文体活动奖励办法的高校工会占59.1%，没有建立各类奖品采购办法的高校工会占73.6%，没有建立困难教职工补助或节日慰问办法的高校工会占40.9%，没有建立协会管理办法的高校工会占54.5%。

由此可见，高校工会建设管理制度体系任重而道远。究其原因，主要是缺失了上级工会和会员的监督。高校工会执法意识淡薄，重视制度建设不够，导致工作出现不敢管、不愿管、不想管的现象。

3.部分高校工会依法履职不到位

（1）非在编教职工入会率低。调查显示，非在编教职工入会率达到80%以上的高校工会仅占45.5%。

（2）少数工会没有依法足额收缴会费。调查显示，部分收缴或不收缴会费的高校工会占13.6%。

（3）部分工会对自身建设重视不够。调查显示，制定落实《关于大力推进工会工作法治化建设的实施意见》办法的高校工会仅占14.3%，制定工会“十三五”事业发展规划的高校工会仅占42.9%，制定“职工之家”建设意见或标准的高校工会仅占49%。

（4）教代会制度建设滞后。调查显示，建立了《教代会代表联系职工制度》的高校仅占40.9%，建立了《教代会代表巡视制度》的高校仅占27.3%，建立了《教代会代表列席校长办公会制度》的高校仅占9%，建立了《教代会代表听证制度》的高校仅占9%，建立了《教代会代表培训制度》的高校仅占36.4%。

（5）普法工作缺乏有效组织。调查显示，制定“七五”普法规划的高校工会仅占22.7%，成立普法领导小组的高校工会仅占18.2%，普法经费列入预算的高校工会仅占22.7%，配备专兼职普法人员的高校工会仅占9%，拥有普法宣传阵地的高校工会仅占40.9%。

综上所述，究其原因，主要是由于部分高校工会法律意识淡薄，缺乏依法履职的自觉性，再加上对执法履职带来的负面影响顾虑重重，导致工作出现有法不依的现象。

4.大部分高校工会依法维权能力较弱

（1）多数高校工会维权力量不强。调查显示，工会委员会中有法律专业委员的高校工会仅占41.7%，聘请法律顾问的高校工会仅占33.3%，有专兼职法制宣传员的高校工会仅占18%，有专职法律律师的高校工会仅占10%。

（2）维权机制没有完全建立起来。调查显示，制定了《教师申诉办法》的高校工会仅占22.7%，制定了《劳动人事争议调解办法》的高校工会仅占50%，制定了《劳动人事争议仲裁办法》的高校工会仅占13.6%。 建立教职工法律援助机制的高校工会仅占31.8%，建立劳动争议调解机制的高校工会仅占18.2%。

（3）维护教职工合法权益主要集中在传统诉求上。调查显示，95.2%的高校工会重视维护教职工劳动权益，81%的高校工会重视维护教职工民主权利。相比较而言，多数高校工会普遍忽视教职工文化权益、女教职工特殊权益和非事业编制人员的权益。调查显示，只有47.6%高校工会重视维护教职工学习权与发展权等文化权益。

（4）维护教职工合法权益途径过窄。调查显示，教职工代表列席党委常委会或校长办公会的高校工会仅占14.3%，教职工代表参加听证会的高校工会仅占19.1%。在教代会设立的各个专门委员会中，认为校务公开委员会、权益保障委员会发挥作用的高校工会仅占31.8%，教师发展委员会、教师申诉委员会发挥作用的高校工会仅占22.7%。

综上所述，究其原因：一是高校工会对于依法维权的内容、途径等问题缺乏理论认知；二是高校工会依法维权的权力缺乏高校党委和行政的授权与界定。高校工会自身难以形成维权力量，也难以发挥维权作用，高校党委领导与行政的支持是破解难题的关键。

（二）解决问题的路径

1.高校党委的领导是推进工会工作法治化建设的关键

推进工会工作法治化建设必须坚持党的领导、坚持法治原则、坚持职工为本、坚持和谐发展。高校工会是高校党委领导的群众组织，工会工作法治化建设必须在高校党委领导与行政支持下进行。高校党委和行政应该积极鼓励和支持工会申请社会团体法人资格，依法足额拨缴工会经费，并且将工会经费单设账户、独立核算，配备专职财务工作人员；应该为工会设置专职法律工作人员岗位，赋予工会依法维权的权利，支持工会开展依法维权；应该通过多种形式，保证工会从源头上参与涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项的制定和决策，不断拓宽教代会代表参政议政的范围和途径等等。

2.维护教职工合法权益是推进工会工作法治化建设的宗旨

工会的基本职责是维护职工合法权益。工会必须勇敢、主动地担当起这一法律赋予的使命，始终把代表和维护职工利益作为推进工会工作法治化建设的出发点和落脚点。与其他行业相比，教职工合法权益主要集中在劳动权益、民主权益、文化权益、女教职工特殊权益、非事业编制人员的特殊权益。我国《劳动法》《教育法》《教师法》《女教职工劳动保护特别规定》等系列法律法规对教职工合法权益进行了规定与保护。高校工会应当树立法治观念，建立健全工会维权机制，监督与教职工利益相关的法律法规实施；树立维权大视野，把维权内容从关注教职工劳动权益、民主权益扩大为关注教职工文化权益、女教职工特殊权益、非事业编制人员的权益；建设职工法律服务平台，聘请法律顾问和劳动人事争议调解员等，为职工提供必要的法律服务。实施教师心理援助计划（EAP），加强人文关怀与心理疏导，提升教师工作与生活的幸福指数。

3.学会运用法治思维和法治方式开展工作是推进工会工作法治化建设的必要条件

我国宪法确立了工人阶级的领导地位，《工会法》《劳动法》等法律明确了劳动者和工会组织的权利义务。工会必须以宪法为活动准则，遵守相关法律法规，在法定权限内，依照法定程序开展工作。但是，目前，高校工会干部普遍是从其他工作岗位转行过来的，不是法律“科班”出身，对工会法规普遍缺乏全面性和系统性的认知。工会干部熟悉和理解法律基本概念、法律体系构成、法律调整方式、法律适用原则，熟练掌握涉及职工切身利益和工会活动的法律知识，是树立法治观念、学会运用法治思维和法治方式开展工作的必要条件，也是提高依法开展工作能力的基础。因此，各级工会需要加大对高校工会干部法律知识的培训力度，建立工会干部培训制度，保持培训常态化，指导工会干部学会用法治思维看待问题、用法治方式解决问题，培养一批懂法、用法的专业化、职业化工会干部队伍，全面担负起履行四个“依法”的工作使命。

4.建设完备的规章制度是推进工会工作法治化建设的基础

工作制度化是工作法治化建设的重要基础。从调查来看，高校工会制度建设普遍存在的问题是制度不完备、不系统，表现在会籍管理、工会活动、工会经费、财产管理、审计监督、决策机制和维权机制等方方面面。高校工会制度建设任重而道远。首先，需要上级工会对高校工会制度建设给予指导，列出制度建设目录清单，限定完成清单的时间。其次，把高校工会制度化建设成果列入工作考核内容，与评先评优等奖励措施有机结合，以此推动高校工会加快规章制度建设步伐，为进一步推进工会工作法治化建设奠定扎实的法律基础。

5.建立监督机制是推动工会工作法治化建设的保障

目前，高校工会工作法治化建设受制于高校内部管理体制的制约，自身难以产生驱动力，必须借助外力的推动。首先，需要建立上级工会和会员监督机制，定期对高校工会工作法治化建设进行检查，推动高校工会加快四个“依法”的步伐。其次，协调工会组织双重领导关系。根据《工会法》的规定，中国工会实行产业工会和地方工会相结合的组织领导原则。除少数行政管理体制实行垂直管理的产业，其他产业工会均实行以地方工会领导为主，同时接受上级产业工会领导的体制。据此，省属地方高校工会应以地方工会领导为主、同时接受省教育工会领导。从理论上来讲，这种顶层设计是正确的。但是，在实际工作中，地方工会难以对高校工会事务进行有效的指导和管理，如工会法人登记、工会经费足额拨缴、经费独立等关键问题至今在部分高校没有落到实处。从现实与发展趋势来看，变高校工会属地领导为省教育工会垂直领导，更有利于高校工会工作法治化建设。

注释：

①中华全国总工会十六届三次执委会议通过的《中华全国总工会关于贯彻落实党的十八届四中全会精神大力推进工会工法治化建设的实施意见》提出要依法建会、依法管会、依法履职、依法维权，行文中简称四个“依法”。