赵雯曦

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

环卫工人是每个城市必不可少的“马路天使”，环卫工作这种低技能工作大多由进城务工的农民工承担。在北京市海淀区，绝大多数环卫保洁任务由作为事业单位的北京市海淀区环境卫生服务中心（以下简称“海环中心”）承担。相对于编制内的环卫工人，事业单位里的编制外环卫工人劳动权益保障存在明显不足，而缺乏工会的代表与维权使得编制外环卫工人的处境更是雪上加霜。团结权是劳工三权中必不可少的一项权利，但是编制外环卫工人却因为“编制”而被隔离在事业单位工会之外。笔者认为，有必要将编制外环卫工人纳入工会中，这不仅符合更广泛地维护劳动者权益的要求，同时也有利于推动农民工入会工作的开展。

本研究从海环中心编制外环卫工人劳动权益受侵害的现状出发，以事业单位编制外环卫工人为研究对象，关注编制外环卫工人的入会问题。通过论证编制外环卫工人加入工会的可能性并结合我国现行入会模式，探讨不同类型事业单位编制外环卫工人可行的入会途径。

本文对编制外环卫工人的界定为：在事业单位中从事环卫工作，与事业单位之间存在事实劳动关系的编制外人员。

二、文献综述

（一）关于编制外环卫工人的权益保障现状的研究

张丽云（2017）从环卫工人整体角度研究了其劳动权益保障问题，发现环卫工人工作强度大、时间长，休息休假权利受到严重侵害，并且劳动保护也存在不足[1]。将事业单位环卫工人群体划分为编制内外两部分以后发现，编制外环卫工人面临的劳动权益受侵害状况更严重：不论是在个别劳权方面还是集体劳权方面，编制内员工均得到了有效保障，编制外员工的劳动权益却屡遭侵害，而作为劳动者利益代言人的工会却只纳入了编制内的员工，这就使得分散的编制外员工的劳动权益无人维护（王潇等，2016）[2]。

（二）关于编制外环卫工人劳动权益保障状况改善途径的研究

已有文献从多角度对改善环卫工人权益保障的措施提出了建议：从个人角度看，应当增强环卫工人对自身权利的认知并且增强其维权意识（文玉群等，2015）[3]；从政府角度看，可以加大科技投入，使用机器来减轻人工工作的负担，同时完善工伤保险投入以及合理提高环卫工人收入（张丽云，2017）[1](P28)，政府还应当尝试打破户籍壁垒,消除其对环卫工人劳动权益的不良影响；还可以通过工会来代表和维护环卫工人的权益（王潇等，2016）[2]。尽管有文献意识到编制外环卫工人缺乏工会代表，但并未对其入会方式进行详细论述（王潇等，2016）[2]。

（三）关于编制外农民工入会方式的研究

国有企事业单位的农民工作为“编制外员工”，他们在工资、保险、福利待遇方面都明显不如编制内员工。由于担心他们加入工会后会要求和编制内员工同等的待遇进而增加企业成本，因此用人单位不愿意推动农民工加入工会（蓝光喜，2006）[4]。针对这种情况，可以考虑先让他们加入工会，暂不与社会保障、提取工会经费挂钩；也可以采取直管形式和一会两制的方法，根据编制外人员的从业性质和利益要求，组建基层工会的分工会或编入工会小组，并直接接受用人单位工会的领导（王春虎，2004；全总基层组织建设部，2005）[5-6]。

综上所述，已有文献指出了编制外环卫工人劳动权益难以得到保障的现状，在改进其权益保障的措施中有提及通过工会来改善编制外环卫工人的现状，但并未详细分析编制外环卫工人入会的方法。笔者认为，工会作用的发挥首先应当是以员工入会为前提。已有文献在农民工入会方式上已经给出了一些建议，但从事不同工作的农民工群体也略有差异，因此编制外环卫工人适合以何种方式入会值得进一步探讨。

本研究关注编制外环卫工人加入工会的问题，基于笔者对海环中心编制外环卫工人劳动权益保障状况的已有调查，以编制外环卫工人为研究对象，通过论证加入工会的可能性并结合我国现行入会模式，提出不同类型事业单位编制外环卫工人可行的入会途径和入会的保障措施。

三、编制外环卫工人加入工会的可能性

（一）法律和政策依据

《工会法》第3条规定：在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利，任何组织和个人不得阻挠和限制。《劳动法》第7条规定：劳动者有权依法参加和组织工会。中华全国总工会印发的《中华全国总工会农民工工作规划(2016-2020年)》提出，“力争到2020年实现全国55%以上的农民工入会”。可见中华全国总工会高度重视农民工入会问题，并将组织农民工入会纳入工作规划。

由此可见，编制外环卫工人作为事业单位的劳动者，理应有依法参加和组织工会的权利。同时，作为农民工，其入会问题也是中华全国总工会工作努力的方向。

（二）编制外环卫工人需要工会代表

根据笔者2015年对海环中心环卫工人的调查，编制内环卫工人在所从事的工种方面优于编制外环卫工人，就算是在同一工种内，编制外环卫工人在劳动报酬、工作时间、休息休假、社会保险等劳动权益保障方面也明显不如编制内环卫工人，劳动合同签订也极其不规范[2]。由于编制外环卫工人自身素质较低且个体力量微弱，在权益受到侵害后往往维权无能，因此更需要工会成为他们权益的维护者，为他们争取合法权益。作为外出务工的农民工，编制外环卫工人有在城市获得更好生活的诉求，因此也愿意接受工会的帮助和支持。

（三）现有的农民工入会经验

目前我国工会对于农民工的入会模式主要有三种：源头建会制、项目入会制、社区工会制。

1.源头建会制。源头建会制组建的农民工工会在农民工的家乡，由输出地的工会将外出务工的农民工集中吸纳到工会里面，在务工输入地派驻常驻机构，通过输出地和输入地两家工会联合互动，双向为农民工维权。其中的典型范例就是2003年在大连市西岗区成立的大连•信阳（新县）进城务工人员工会联合会。2016年，在大连市市区两级工会组织的帮助下，该工会进一步与大连造船厂外协等单位的工会资源进行了整合，成立了大连市首个农民工工会联合会，覆盖全区内建筑装修、批发零售、餐饮、物业、环卫等行业和领域的农民工群体。

2.项目入会制。项目入会制一般是以一个工程项目为单位，施工人员中常常会有不少务工农民工，为了吸纳他们加入工会，当地总工会帮助项目施工单位建立项目工会，将一个项目中的劳动者纳入工会。

3.社区工会制。社区工会按照农民工租住地、聚居地组建工会，有利于加强与农民工之间的联系。例如，南京市最早组建的社区工会——玄武区锁金村街道三村社区工会，建立了区域性职代会和社区集体合同、工资集体合同、女职工权益专项集体协议制度，保障劳动者权益，促进社区民主政治建设。

四、编制外环卫工人可行的入会方式

（一）海环中心编制外环卫工人的入会方式

上述三种入会模式为编制外环卫工人入会提供了参考，但是海环中心编制外环卫工人也有其自身特点。海环中心的编制外环卫工人来自不同省、市，如果采用源头建会的方式，难以迅速在所有环卫工人的输出地都建立工会。因此，在环卫工人输入地，即北京市海淀区成立工会更为现实可行。海环中心作为专门承担城市街道环卫作业工作的事业单位，主要工作岗位就是环卫作业的相关岗位，工作岗位间的差异小并且环卫工人数量多，编制外环卫工人的流动性也较低，工龄7年及7年以上的占42.46%。在这种情况下，将编制外环卫工人纳入已有的事业单位工会中更为妥当。原因有三：第一，工会能够及时了解并反映编制外环卫工人的诉求，协调本单位内部的劳资关系；第二，由于编制外环卫工人数量多且集中，工作岗位间差异小，会员利益的一致性和趋同性有利于工会集体谈判等工作的开展；第三，将编制外环卫工人纳入本单位工会，有利于促进编制内外环卫工人之间的团结，营造良好的工作氛围。

但现实中海环中心的工会在接纳编制外环卫工人方面仍面临一些困难。现有工会只吸纳编制内环卫工人，主要是为了维护编制内环卫工人的既得利益。海环中心属于非营利性的事业单位，国家根据编制内正式员工的数量对其进行全额拨款，国家拨款的有限性使得大量编制外环卫工人的工资必须由海环中心自筹。如果工会将编制外环卫工人纳入工会，让他们享受和编制内环卫工人同样的福利待遇，必然会给海环中心造成巨大压力，编制内环卫工人的福利待遇必然会由此下降。根据韦伯夫妇的既得利益说，工会实质上是为了保证编制内环卫工人的既得利益而对入会人数加以限制，排除编制外环卫工人，力求保证编制内环卫工人的福利待遇不至于降低。

针对上述困难，笔者认为，海环中心工会在吸纳编制外环卫工人入会过程中可以采取直管形式，在事业单位工会中为编制内和编制外环卫工人分别成立工会小组。虽然各小组所辖群体略有差异，但是都统一服从事业单位工会的管理，由事业单位工会统一协调。同时，由于我国目前针对农民工入会的会费缴纳方法等尚未出台，编制外环卫工人可以暂不与社会保障、提取工会经费挂钩，并承认由此所带来的两个工会小组间福利的差异性，采取一会两制的方式，先将编制外环卫工人纳入工会，使工会在改善工作场所条件和权益维护方面发挥作用。

（二）海环中心编制外环卫工人入会方式的推广

当前，我国存在着大量尚未入会的事业单位编制外环卫工人群体，笔者通过对海环中心的分析，认为不同类型的事业单位在解决编制外环卫工人入会方式方面可以采取不同方式。

1.以环卫服务为主营业务的事业单位。这类事业单位和海环中心的情况相似，工作岗位间的差异小并且环卫工人数量多，会员利益具有一致性和趋同性，这种情况下采取加入本单位工会的方式比较合适。工会可以在协调本单位内部的劳动关系方面发挥更大作用，同时也利于促进编制内外环卫工人之间的团结，利于他们在工作中的协调与配合。

2.主营业务为非环卫服务的事业单位。这类事业单位所雇用的环卫工人主要是负责本单位内部的保洁工作。由于此类员工数量少，并且与单位的主要工作岗位性质差异较大，事业单位普遍采取外包形式，将某一区域的保洁任务外包给相应的保洁公司，由保洁公司负责招聘相应清洁工，哪里有保洁项目他们就去往哪里。这种情况和建筑业的项目制比较相像，劳动者随项目走，同一项目内的劳动者工作场所和工作内容比较相似，因此以项目为单位组织编制外环卫工人加入项目工会比较合适。

五、推动编制外环卫工人入会的保障措施

（一）加强工会建设，增强对编制外环卫工人的吸引力

推动编制外环卫工人加入工会不仅需要工会组织的接纳，编制外环卫工人的入会意愿也是重要的影响因素。若要保证工会对编制外环卫工人具有吸引力，就必须加强工会自身建设。在组织建设方面，可以考虑推行工会主席直选。如果工会是通过“自上而下”的方式建立的，工会主席由企业直接任命，在劳动者眼中这样的工会更像是“老板工会”，因此对工会的信任也就不够。如果通过“自下而上”的选举方式，让环卫工人会员能够选出自己信任的工会主席来代表自己的利益，这将有利于增强编制外环卫工人对工会组织的认同感。在工作态度方面，工会需要以更加积极的姿态来为编制外环卫工人服务，从环卫工人的需要出发，为编制外环卫工人提供切实的帮助。另外，还需要进一步增强工会的独立性，可以在法律上加强对工会主席和工会委员的保护，使其能够没有后顾之忧地为环卫工人服务。

（二）发挥上级工会的指导作用，推动编制外环卫工人入会

事业单位基层工会在吸纳编制外环卫工人时，不仅需要协调编制内外环卫工人之间的关系，而且企业和工会之间在经费划拨等方面可能也会存在一些问题。上级工会可以凭借其已有经验，对编制外工人入会后的关系协调问题、会费划拨问题等提供帮助，指导事业单位基层工会合理有序地推进编制外环卫工人入会。另外，上级工会也可以通过调查各事业单位基层工会中编制外环卫工人的入会情况，及时发现相关政策与制度存在的漏洞，为相关政策制定提供依据。

（三）完善有关编制外农民工入会的政策规定，提供相应政策支持

国家应当进一步完善有关农民工入会后的会费缴纳、经费划拨等方面的规定。编制外农民工加入工会后，人数增加将导致工会经费划拨增加，加重企业负担。同时，编制外农民工的工资本就较低，缴纳会费还将扣除一定数额的工资。我国目前尚未出台针对农民工入会的专门政策规定，如果能适当降低农民工会员的缴费额度和企业的农民工工会经费划拨比例，降低编制外农民工的入会成本，将使农民工更愿意加入工会，也将使企业更加没有后顾之忧地把农民工纳入工会。