张宁（云南财经大学法学院，山西 长治 046000）

环境行政公益诉讼是行政公益诉讼的一个重要组成部分。环境行政公益诉讼，就是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体环境行政行为（包括作为和不作为）违法，已经造成或极有可能造成重大环境损害后果时，依法向法院起诉，要求确认该具体环境行政行为无效或相关的行政机关履行行政职责的诉讼形式。

目前我国构建环境行政公益诉讼的困境主要存在于:一是公共利益具有不确定性，无法清晰地界定环境行政公益诉讼的范围；二是环境行政公益诉讼原告的起诉资格不明确；[1]三是环境行政公益诉讼的诉权，缺乏足够的制度制约。针对上述问题，本文从以下方面提出相应对策。

一、直接构建中国环境公益诉讼制度

我们追求的目标是保护公共利益，但法律只能直接保护一个个具体化的环境权利。行政诉讼对于公共利益的保护，是通过监督行政机关依法行政这一途径实现的。随着行政职能的不断扩张，消极的防止公民权利不受行政侵犯的诉讼形式已经无法适应现实社会的需要。若要真正维护环境公益，环境行政司法审查的功能必须转向为行政良好运作，为社会更好提供服务。所以，我们应当从环境行政行为的是否违法的角度出发，来构建中国的环境行政公益诉讼制度。

二、明确环境行政公益诉讼的原告资格。

各国建立环境行政公益诉讼制度的突出问题是解决原告的起诉资格问题，我国应设立以公民、社会组织为原告的民众诉讼和由检察机关启动的行政公诉制度，以更有力地促进环境公共利益的保护。

环境行政公益诉讼的原告应具有广泛性，其原告应采用诉讼代表人制度确认。因为对于已作出终审司法裁判的案件，法院不再受理。因此，在可选择的前提下，我们必须选择最有利于保护公共利益的原告。

第一，人民检察院是当然的公益代表人，人民检察院认为环境行政行为违法，侵害社会公共利益的，可向作出行政行为的行政机关提出予以纠正的法律意见或建议，行政机关应在特定期限内予以纠正或书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。

第二，我国公民、社会团体和其他组织，认为行政机关的环境行政行为违法，侵害社会公共利益的，可请求人民检察院支持起诉，也可直接提起环境行政公益诉讼，支持起诉的为本案共同原告。

第三，公民、社会团体和其他组织直接提起环境公益诉讼的，受理的法院应当加以期限公告，以选择最具有代表资格的申请参加诉讼人为诉讼代表人，与最初提起诉讼的当事人作为本案的共同原告。

三、明确环境公益诉讼的受案范围。

在我国，行政机关的具体环境违法行为原则上都应当处于人民法院的受案范围。但是实践中，法院往往以各种理由不予受理案件，公共利益因此而得不到维护和保障。因此，环境行政公益诉讼的受案范围必须明确。

首先，环境行政公益诉讼的受案范围只能是针对侵犯环境公益的具体违法行政行为提起的诉讼。将受案范围限定于具体行政行为，既是受到我国当前行政诉讼法具体条文的限制，也是出于我国法院现今的审判能力所限。其次，环境行政公益诉讼案件的受案范围在损害是否实际发生上必须放开。因为环境破坏一旦发生，其结果可能不可逆，因此对于环境行政行为的监督具有一定的预防性，以避免公共利益损失扩大。再次，只有在存在重大的公共利益损害或危险的情况下，环境行政公益诉讼才能进行。[2]其原因在于环境行政公益诉讼是非案件直接当事人对于行政行为提出的诉讼，其结果不仅关系行政机关的行政行为是否合法，也关系受到该行政行为影响的相对人权益。

对此，建议中国环境行政公益诉讼首先应当在以下范围展开：（1）认为电力、钢铁、水泥、煤炭、造纸等新建耗能建设项目不符合法定条件，行政机关违法许可建设；（2）申请行政机关履行保护土地、水、草原、森林、矿产等资源的法定职责，行政机关无正当理由拒绝履行或者不予答复的；（3）认为行政机关过度发放排污许可证，或者发证后疏于监管，从而使环境受到重大破坏的。在此基础上，随着条件的成熟，环境行政公益诉讼的受案范围可以进一步扩大。

四.把行政复议设置为环境行政公益诉讼的前置程序。

行政复议作为前置程序，是指相关当事人提起环境行政公益诉讼前，应先就侵犯公众环境权益的行政行为向有关行政机关申请救济，救济机关在一定期限里不予答复或处理不符合法律要求，原告才能向法院提起诉讼。[3]设立必要的前置程序，可以方便行政机关的自我检讨，让其在公民起诉前有机会自行纠正其违法行政行为，从而实现环境行政公益诉讼制度的目的。

（1）行政复议制度与环境行政公益诉讼制度设立目的一致，将行政复议程序作为环境行政公益诉讼的前置程序，利于发挥各自优势。（2）环境行政纠纷的专业性特征客观上需要以行政复议为前置程序。（3）在案件的受理范围上，行政机关的具体环境违法行为基本都处于复议案件的受理范围，不存在无法提起复议的情况。（4）如果我们以行政复议作为环境行政公益诉讼的前置，在复议期间，复议申请人无需承担复议费用，这实际上起到了鼓励和支持提起环境公益行政案件的作用。（5）行政复议是一种高效的审查制度，可以便捷、高效、及时地解决行政纠纷，提高案件处理效率。

五、合理设置诉讼费用，完善对诉讼权利的保障与制约制度。

对诉讼权利的保障与制约，核心在于诉讼费用的合理设置。为了防止人们因基于诉讼费用的考虑，而放弃环境行政公益诉讼，许多国家对于环境行政公益诉讼的费用都规定了分担机制。建议法院可以区分不同情况分别设定标准。对人民检察院提起或支持的环境行政公益诉讼，法院应当免除诉讼费用的收取。人民检察院以外的当事人提起诉讼的，原告可以申请人民法院免除或部分免除诉讼费用缴纳。原告的诉讼请求得到法院支持的，法院可以判决被告承担必要的诉讼费用（包括合理的律师费和取证费用）。

注释：

[1]姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版，第506页。

[2]张式军:《环境公益诉讼原告资格研究》，武汉大学博士学位论文，2005年5月。

[3]叶俊荣:《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2001年版，第249页。