(北京师范大学 北京 100000)

一、研究背景及意义

(一)研究背景

目前，各个国家以及国际社会都在努力建立全面的核损害赔偿法律制度，鉴于此，在核损害责任国际公约的框架下，建立健全国内的核损害赔偿责任制度，将有利于保护公众的利益，保障核电事业安全的发展。在我国，1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》，2003年6月28日颁布的《中华人民共和国放射性污染防治法》中有关核损害的规定都比较原则，不具有可操作性。1986年3月29日，国务院出台了《关于处理第三方核责任问题的批复》，此批复是我国在处理核损害方面比较具体的一个法律文件，但是它仅仅是一个批复，属于准行政法规的性质，法律形式和法律效力层次均不高，而且内容规定较为原则，可操作性不强。在国际核责任领域不断发展的同时，2007年6月30日，《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》正式下发，此批复将营运人对核事故的赔偿额提高到3亿元人民币，同时对赔偿额超过最高限额的，国家提供最高限额为8亿元的人民币的财政补偿，同时规定营运人应当做出适当的财政保证安排和必须购买足以履行其责任限额的保险，同时删掉了对自然灾害的免责。但是该批复还是仅是一个准行政法规的性质，法律形式和法律效力层次均不高。

(二)研究意义

对核损害赔偿法律制度的研究可以推动核损害赔偿制度理论层面的研究，并且为我们国家的《核损害赔偿制度》的建立提供理论支持，与此同时积极吸收国际核损害赔偿公约的精神和各国在制定和修改核损害赔偿法中的经验，对核损害的定义和范围，核设施运营商的赔偿责任，赔偿范围，赔偿限额，责任免除，强制财务保证等内容作出明确规定。

二、核损害赔偿制度概述

(一)核损害的定义

不同国家对核损害的定义都不尽相同，美国在其1988年修正的《普莱斯一安德森法》中以公共责任的概念规定了核损害责任的范畴：公共责任是指由核事件或者预防性疏散措施所引起的或导致的任何法律责任(包括州或州级政府机构在有关核事件或者预防性疏散的过程中所产生的合理的额外费用。而日本在1989年的《核损害赔偿法》中则规定，“核损害”是指在核燃料裂变过程产生的、或由于核燃料辐射、核燃料毒性等引起的任何损害，但不包括对此损害负责的核营运人自身所遭受的损害。一般而言，核损害是指核设施发生事故或事时，由于辐射源或核材料的放射性，或由放射性与毒性、爆炸性或其他危险性相结合所造成的人身伤害或财产损失。此定义是从狭义的角度对核损害做出界定，也就是人类在和平时期利用核能造成的损害，但是忽略了核损害对环境造成的不可逆转的损害。从广义的角度界定核损害定义还应当包括非和平时期开发和利用核能对人身、财产、环境造成的损害。

(二)核损害赔偿制度

核损害赔偿是指在核能的和平利用时期，发生核事故后，由核营运人对核事故所造成的人身伤亡、财产损害，环境损害以及精神损害等赔偿相应数额的损失，如果损失超出核营运人的最高赔偿限额则由国家或者政府根据实际情况予以补偿。核损害赔偿法律制度是指在核能的和平利用时期，民事主体的人身权、财产权、环境权等遭到核事故的侵害，由核营运人对核事故所造成的人身伤亡、财产损害，环境损害以及精神损害等承担相应的金钱赔偿责任，如果损失超出核营运人的最高赔偿限额则由国家或者政府根据实际情况予以补偿的法律制度。

三、核损害赔偿制度的国际实践

(一)责任集中制度

现在国际实践中，大部分国际条约和国家都采用法律归责的方式，即在法律中明确规定将损害赔偿责任集中于核营运人一身。《1963年巴黎公约》规定：“要求赔偿由于核事件造成的损害的权利，只可以对按照本公约对损害负有责任的经营人行使……任何其他非经营者对核事件造成的损害一律不承担责任”，《1963年维也纳公约》规定：“任何非经营者对核损害一律不承担责任”。责任集中原则意味着核营运人没有追索权，但是《1963年巴黎公约》和《1963年维也纳公约》都规定了两种例外：第一，合同上明文规定有追索权；第二，对故意或失职造成核事件的个人有追索偿还的权利。从这两点来说明其他非营运人也要尽到非常注意的责任，在质量上保证核设备的安全性，技术上科学严密，运输中尽到注意义务等等；

在大多数国家的核责任立法以及有关核责任的国际公约中一般都规定全部责任都归于核营运人一身，免去其他人的责任。但是美国的《普莱斯—安德森法》采用的是“经济归责”的方式，即“由核运营者承担全部经济责任，即从营运人的保险单中支付所有的责任赔偿，其他责任人的经济责任都被免除，但是仍可被追究其他法律责任，这种“经济归责”的方式虽然复杂，但是由于美国国内独特的国家结构形式，因此无法改变其立法，但是美国也接受其他国家的“法律归责”方式。

(二)强制性责任保险和财政保证制度

1.强制性责任保险

核工业是一种高投资、高风险的行业，为了解除除供应商、建筑商的后顾之忧，法律上核责任集中制度将损害赔偿的责任全部集中在核营运人身上，但是为了分散核事故的风险，以防核营运人陷于破产的境地，强制性责任保险就应运而生。强制性责任保险是法律上强制性规定核责任保险的标的是被保险人应当向第三人承担的损害赔偿责任，在此就看出了强制性责任保险的特殊性，首先，强制性责任保险是一种第三方责任险。保险公司的赔偿额以受害人的损害程度来决定，赔偿限额为事故损害的累积赔偿额。但是一旦发生核事故，损害后果相当严重，损害赔偿责任难以计算，因此在保险合同中的保险金额为最高保险金额。所以保险人的赔偿金额以两个数额为限：最高保险额或被保险人所受损害之实际数额，取两个数额中较低者。其次，所承保的责任须为法律上明确规定的应当由被保险人承担的责任。传统的保险业所承担的责任一般为承保人和被保险人约定的责任，法律禁止性的规定除外，但强制性责任保险是核损害赔偿法的核心，是法律明确规定投保内容的一个制度。最后，保险人的追偿权受到限制。责任保险是为了充分的补偿受害人所受到的损失，因此，受害人可以直接要求保险人承担被保险人的赔偿责任，但是保险公司在赔偿后，只有在其他加害人故意或者重大过失的情况下才具有追索权，因为法律上将损害赔偿的责任通过责任集中制度归责于核营运人身上。

2.财政保证制度

强制性的财务保证制度是指由潜在的侵权人(包括核营运人和政府)提供资金专门用于发生核事故多受害人进行及时有效的救助。具体有；第一，提存金制度。就是核营运人依照法律向有关机关提存一定的保证金或者担保金，以便在发生核事故或者核泄漏之后能及时的向受害人赔偿。第二，互助基金制度，这种制度是指国家内的核营运人按照约定或者法律规定共同缴纳一定的资金成立共同基金，当一个核电站发生核事故，保险人赔偿后仍然无法合理弥补受害人的损失时，从该基金中支付赔偿金。财务保证可以是核营运人将资金存在银行，专款专用，也可以以国家担保的形式。

3.国际公约以及美国有关强制性责任保险和财务保证的立法

《1963年巴黎公约》第十条规定：“核营运人必须按照公约所规定的数额或者核装置国确定的形式和条件交纳保险费和财政保证金，以便有能力承担公约规定的责任，保险和财政保证金必须用在核损害赔偿上。任何保险人或其他财政保证人如欲取消或者中断提供保险和财政保证金，必须在两个月以前书面通知政府当局。在核物质运输期间，不得中断或者取消提供保险或者保证金”。《1963年维也纳公约》也作出了规定：“为了抵偿对核损害所付的责任，核营运人必须按照装置国所规定的条件、形式、数额保存保险费和财政保证，但是核营运人保存的保险和财政保证仍不能满足核损害赔偿时，装置国应当提供必要的款项以保证损害赔偿能得到支付，但是国内有最高数额限制的话，则偿付的数额不超过此限额。核营运人保存的保险和财政保证以及装置国偿付的数额都只能用于核损害赔偿。任何保险人或其他财政保证人如欲取消或者中断提供保险和财政保证金，必须在两个月以前书面通知政府当局。在核物质运输期间，不得中断或者取消提供保险或者保证金。”

美国现行的责任限额是：核营运人提供2亿美元的责任保险额，如果2亿美元不足以赔偿损害，则由美国境内的每个核营运人共同捐助，每个核营运人就每个核反应堆缴纳8390万美元的标准延期保费和5%的法律辩护费用，如果核营运人没有能力支付延期保费，则由美国核能管理委员会垫付，并可以向核营运人索偿。如果上述金额还不足以赔偿损害，美国国会将颁布法律为公众提供赔偿。

(三)国家干预制度

1.主要国家关于国家干预制度的立法

国家干预制度是指，在发生核事故后，国家介入到核损害赔偿中来，负责核损害的赔偿和调停纠纷的制度，也称为“国家介入制度”。国家干预制度的设立是由核损害的特殊性决定的。由于核事故可能造成大范围的人身伤亡、财产损失、环境破坏、生态恶化等损害，为了维护受害人的利益、社会的稳定以及国家经济事业的发展，国家需要介入到核损害赔偿中来。当国家本身为核营运人时，国家理所当然的成为核损害赔偿的责任人，介入到赔偿程序中，弥补受害人的损失、国家经济利益、环境利益、生态利益的损失。而当核营运人是企业时，从社会整体利益的角度来看，当发生核事故后，基于无过错责任原则，核营运人应当对损害承担责任，但是当赔偿额已经超过核营运人的最高责任限额，受害人的损害还不能够恢复时，充分的保护受害人能弥补其损失，以维护的社会的安定，国家应当介入赔偿。并且核损害赔偿涉及到得范围很广，人数众多，国家介入调停也有利于秩序的稳定。其次，发展核能是国家的政策规定，并且是在国家颁发许可证的情况下，核营运人才具有了发展核电的资格，对于这个高风险的行业，国家有责任在发生核事故后予以干预。最后，核营运人经营高利润，同时也是高风险的核电事业，受益人也是社会上的大多数人，因此发生核事故后国家用纳税人的钱去介入赔偿也是“受益者补偿原则”的一种体现。

美国通过三种渠道实施国家干预政策：第一，核管会，在每一核反应堆每年缴纳的追溯性保费不超过1000万美元，或所需的二级保险不能按期到位时，核管会可提供再保险、担保或在财政部贷款中预先支付，然后由核营运人偿还；第二，能源部，按私营运营人的最高责任限额为合同方全额赔偿，但《普莱斯-安德森法》1988年修正案规定，如果合同方违反能源部的核安全要求而引起核事故，则合同方将受到惩罚；第三，国会，核损害赔偿可能超过最高责任限额时，国会将对核事故进行全面的评估，并采取必要措施以确保受害人能够及时获得全部赔偿。

法国的核责任法规定，当法国本身为核营运人时，将对核损害赔偿承担责任，当核营运人的财产，保险，财务保证不足以赔偿损害时，政府将介入赔偿直至核营运人的最高赔偿限额，此时政府享有了对核营运人的追索权，并且在国家介入10年期满后的5年内对核营运人索偿。

四、我国核损害赔偿制度现状分析

(一)核损害赔偿制度立法现状

中国的核损害赔偿制度是随着中国核电建设的发展而开展起来的，20世纪80年代国家就在研究原子能的立法工作，但是基于国家体制的问题，原子能法未能出台。1986年中国大亚湾核电项目的谈判中，外方按照国际惯例提到核损害赔偿的法律问题，迫于核电事业的发展以及与国外合作的技术交流的法律问题，国务院以《关于处理第三方核责任问题的批复》的形式初步确立了我国核损害赔偿制度。2007年国务院对批复做出了修改。《关于处理第三方核责任问题的批复》是在借鉴《1960年巴黎公约》和《1963年维也纳公约》的基础上制定出来的，因此体现了国际核责任公约的大部分内容，对核责任的唯一责任，责任限制，强制性责任保险和责任保证，免责事由，诉讼时效，管辖法院都做出了规定，但是该批复只是一个准行政法规，法律效力的层次很低，并且批复中的很多规定有是比较原则性的规定，缺乏可操作性。2016年11月14日，在《核安全法(草案)》中，草案仅就核损害赔偿的主要责任及其主体、免除承担责任和第三方免责等问题做出了规定。

(二)核损害赔偿制度困境

1.缺少一部核能领域的统一的基本法

我国核能领域没有一部统一的基本法如《核损害赔偿法》，这使得我国核能领域的法律比较混乱，没有支撑，仅凭几个行政法规或者掺杂于其他法律中的条文规定根本不能适应核能的发展，在核损害赔偿方面，我国只是2007年国务院已批复形式出台的关于核损害赔偿的10条准行政法规，法律效力层级不够高，在于其他法律发生冲突时，很难得到有效的适用。此批复关于核损害赔偿的规定过于原则，不具有可操作性，并且对于核损害赔偿的责任保险及其财务保证的形式，资金来源及其财务保证的方式都没有做出具体的规定。2016年《核安全(草案)》中，提到，关于核损害赔偿问题，应当制定专门的核损害赔偿法规予以规范。

2.赔偿范围、赔偿标准、赔偿序位不明确

国务院于1986年下发的《关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》没有规定核损害赔偿的范围。2007年下发的《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》规定：“营运者应当对核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害承担赔偿责任”这项规定规定过于笼统，对于因核损害造成的经济利益的损失、何种环境损害需要赔偿都没有做出具体规定。由于核事故造成的损害巨大，不仅造成人身伤亡、财产损失，还造成严重的环境破坏，而对于这些损害应当依据何种标准进行赔偿，国务院2007年《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》中都没有做出具体的规定，并且我国1994年5月颁布的《国家赔偿法》主要规定了行政赔偿和刑事赔偿的赔偿范围、赔偿程序、赔偿方式和计算标准，而未涉及核损害赔偿问题。

3.核损害赔偿的责任保险及其财务保证的形式等未做出具体的规定

我国在1986年大亚湾核电站建立时，中国人民保险公司为其承保了核责任险，第一张保险单签发于1993年，由于常规保险市场将核风险除外，中国人民保险通过国家核共体组织进行了再保险。1999年中国核保险共同体成立，目前，中国13个核反应堆由核共体的19家成员单位依据其净资产，按照不同比例承保。但是2007年《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》对于核损害赔偿的责任保险及其财务保证的形式，资金来源及其财务保证的方式都没有做出具体的规定。

五、核损害赔偿制度完善的思考

(一)制度《核损害赔偿法》

基于开发利用核能的高风险性，每次核事故均会造成重大的人员伤亡、经济损失和社会影响。据评估，2011年福岛核事故造成的对第三方的损害赔偿责任额(包括人员疏散费用、人身财产损失、工商业停产的利益损失等)预计在几百亿美元之上，甚至会上千亿，因此制定一部内容详细完整的《核损害赔偿法》至关重要。制定核损害赔偿法律制度既是保证核能事业顺利发展、核损害赔偿公平进行的法律制度，也是对我国民事损害赔偿法律制度的补充和完善。只有明确立法，才能对核损害赔偿的范围，对利益保护的取舍做出明确的规定。

(二)明确核损害赔偿责任保险等制度

明确规定核设施营运人提供财政保证的类型、数额、形式，条件，核营运人应维持足以保证履行核损害赔偿责任限额的责任保险和财政保证，并由国家原子能机构核定。一国的核损害赔偿限额应当与本国的经济发展水平呈正比，随着国家经济的日益发展，国务院《批复》中所规定的核损害赔偿限额明显偏低了。核电事业是低事故发生率的行业，虽然风险很大，但是核电事业的安全运营带来的利润是丰厚的，核营运人应当为可能发生的核损害承担合理的责任，因此在制定核损害赔偿法时，适当提高核损害赔偿限额，以使受害人的权益能得到最大限度的补偿。

六、结语

核损害赔偿法虽然是旨在发生核事故后，平衡核营运人和受害人之间的利益关系，是受害人能够得到及时充分的赔偿，也保证核电事业的顺利发展。与此同时核损害赔偿法对于督促核营运人安全管理、运行等也有督促作用，一定程度也是对防止发生核事故的一种预防。目前，我国的核损害赔偿法很不完善，立法的不完善不能适应核能事业的顺利发展，从客观上也没有很好的保护好人们的合法利益。虽然目前我国国内有很多学者都在研究核损害赔偿法，这对于推动我国立法起到很大的不可忽视的作用，与此同时，这也更加说明了我国对于制定《核损害赔偿法》的迫切需求，核损害赔偿法的制定和完善应该将保护人们的基本利益放在首位，合理平衡受害人与核营运人之间的关系，同时要注意关注环境利益和后代人的利益。

一、著作类

二、论文类