(河北大学 河北 保定 450046)

一、排污权交易制度的实施基础

(一)排污权交易实施的现实基础

长期以来，各国政府在污染治理方面以浓度控制为指导思想，无视企业在污染物排放方式上的差异，对企业划定统一的排放浓度。加之政府对环境治理成本的计算缺乏科学性以及激励机制的缺失。这种统一的浓度排放标准在初期发挥了一定的治理效果之后显现各种弊端。治理手段方面，政府大多采取行政控制的手段，主要是通过制定相应的法律法规，设置各种的许可条件来限制企业污染物的排放行为。强制性的行政命令手段，赋予了政府高效率办事能力，但只能使环境质量在短时内得到改善。一方面，政府单方面支出物力和财力对整个环境监管过程进行调控，政策缺乏有效性和灵活性。另一方面，企业缺乏减排的积极性，环境治理的预期越来越难达到。

(二)排污权交易实施的理论基础

第一，外部性理论。英国教授马歇尔早年间在其《经济学原理》中，区分了“外部经济”和“内部经济”。①即企业消耗公共资源从市场中获利，却由公众来负担污染成本。②庇古则主张应向造成环境污染的单位征税，改变排污单位可免费消耗环境资源的做法，将其产生的外部成本让企业用自身资金来负担。随着市场手段的广泛应用，产生了排污权交易。其作为行政手段的补充，成为实现环境成本内部化的又一措施。第二，资源稀缺理论。随着生产力水平的提高，不可再生资源数量锐减，可再生资源自我再生的周期又不够，原本丰富的自然资源遭到急剧的消耗。人们开始认识到环境资源的有限性，进而思考如何对环境资源进行分配和利用。第三，科斯定律。传统理论认为，企业导致的外部不经济性问题，不一定非要通过政府的行政手段来解决。即“庇古税”不是唯一的解决方案。科斯则认为，在市场中的交易费用不存在，社会主体又能明确拥有自己的产权的情况下，主体能够利用市场解决双方在污染问题方面的分歧。按照科斯的理论，明确的产权制度可以更好解决，甚至消除经济活动的外部性问题。上述思想被命名为“科斯定理”。但是，该思想假设的前提过于理想，交易费用在社会中总是存在的。随后的科斯第二定理认为，当市场上的交易费用存在时，产权的分配不同，资源就会得到不同的配置。③因此应在市场机制中先建立一套完整的自然资源产权界定制度。

二、美国排污权交易制度的实践及启示

(一)美国排污权交易制度的发展

美国排污权交易制度在形成最初是作为传统管理手段的补充，没有完全利用市场机制。此阶段的排污权交易制度设计离不开一个概念“排放减少信用”，此为后期各项政策实施的核心内容。“排放减少信用”是指排污单位实际的排污量与从有关部门申请来的排污许可量的差值。④企业可将此剩余的排污量向有关主管机关申请证明，在有求购者时可以将其投放到市场中进行交易。另外，此阶段制度的实施可以概括为四项政策。一是泡泡政策，即排污权交易在政府划定的特定区域内进行。此“泡泡”区域由最初的某个工厂逐步扩大到某个地区。如同政府设置了个试点，成功后再向外推广，有利于政府随时对政策作出调整。二是补偿政策，该政策在没有达到减排目标的区域内实施。新进入该区域的企业若有排放污染物的需要，或原有的企业实现自身的改建，都可以同其他有剩余排污指标的单位进行交易，以控制此区域内的总的排污量。三是净得政策，其针对企业内部污染物排放量的净增加值。若此数值超过了设定的合理预期，此污染源就要面临被有关部门调查的风险。若此数值在合理限度内增加，则可以允许排污单位在自身工厂内部，各部门之间进行剩余排污量的交易。该政策的实施，可以克服对新污染源和改建污染源的繁琐的审查带来的弊端，但相抵之后仍然需要满足国家设置的排污标准。四是银行政策，即企业可以不出售自己在减排治理中获得的“排污减少信用”，而是存入特定经授权的提供存储业务的机构，在有交易需要时可以提出，通过其他三种政策进入市场。通过明确“排污减少信用”的产权归属以及使用规则，调动企业治理污染的积极性，帮助企业找到更合适的交易者。

美国后期的排污权交易制度最为典型的当属《清洁空气法》修正案规定的二氧化硫交易制度，即酸雨计划。⑤该制度经过长期的发展形成了一套成熟的体系，成为其他国家学习的蓝本。此计划针对美国日益严重的二氧化硫污染问题，要求在全国范围内建立一个排污权交易市场。为了更有效的利用市场控制减排的成本，政府严格限制参与二氧化硫排放计划的企业的数量，按照以往污染物排放量的情况，发放固定数量的排污权。随后，政府视情况逐年减少二氧化硫排污权的发放量。企业则可以采用各种方式，灵活实现自身的减排目标。既可以更新自己的减排技术又可以从其他企业处购买剩余的排污量以备后用。

(二)美国排污权交易制度的启示

美国式的交易制度主要有两个特点：一是排污权交易政策完备多样。多样化的政策可以适应不同类型的排污单位的现实需要。各排污单位也可以灵活地结合各种措施，解决不同情况下的污染问题。二是排污权交易有完善的法律基础。政府对排污权交易制度在高位阶法律中进行了明确的规定，无论是买卖双方的交易规则还是政府的监管职责都有法律依据。另外，政府严格执行自己制定的相应监管法规。破坏交易中通用规则违背诚实信用的企业以及未按照政府许可标准排放污染物的企业，将会受到严厉的行政处罚。排污权交易制度有效地解决了美国的环境污染问题，并对其他国家的环保事业具有十分重要的启示。一方面，利用经济手段进行环境治理，作为行政手段的必要补充。另一方面，不同法律基础的国家应慎重移植排污权交易制度。美国是典型普通法系国家，其法律无公法与私法之分，排污权交易制度建立在此种法律理念之上。同属普通法系国家的英国在引入该制度后，在环境治理上同样取得显著成效。而大陆法系国家继承早期罗马法思想。其在传统上认为“污染物排放量”会对除排放者之外的其他社会主体的公共利益产生危害，因此只能存在于公共领域。为了防止私人滥用，不能为私人所有，只能由国家运用公权力进行分配和监管。我国在移植排污权交易制度时，一是需要优中选优，吸收其他国家最为成熟实用的适合我国的制度模式。三是要对原有制度进行考察，比较新旧制度之间的机理基础。进行新旧制度的同构性建设，实现新制度的本土化。四是制度引进应具有超前性，使被引进的制度既能应对我国未来的环境变化情况，又能面向国际发展变化的前沿。

三、我国排污权交易制度的现状⑥

(一)我国排污权交易的实践

我国目前尚未建立排污权交易制度，但已经有了建立该制度的基础。第一，总量控制政策。由国务院划定全国各省市未来固定年限内总的污染物排放量，并在年末考核各政府的污染物总量控制情况。第二，排污收费制度。该制度长期施行以来，早已出现惩罚过低，费用不能得到合理使用等弊端。第三，排污许可证制度。政府将排放指标以许可证的方式分发给申请排污的企业。同排污交易相比，两者都以政府指定的总量控制目标为基础，在尚未建立交易制度之前，前者可以视为后者的过度。

在实践方面。2007年浙江嘉兴市建立了我国首个排污权储备中心。当地政府出台政策，原有企业可申请无偿分得排污指标。此后为严格控制区域内的排污总量，新企业只能在交易平台上向有剩余排污量的原有企业购买。另外，政府还规定高污染的产业若新增生产项目，购进的排污量要比低污染的产业高好几倍。潜在成本的增加，倒逼高污染的企业升级产业形式，进而促进区域内落后产能的淘汰。储备中心还为有剩余排污量的单位提供存储业务，需要投入市场进行交易时则可从储备中心取出。在存储期间内，企业还可获得像利息一样的排污权价值返还。同年，江苏省太湖流域设定了水污染物排污权有偿使用试点。⑦通过改革区域内原有的排污权使用方式，以及重新制定适应总量控制的排放指标分配办法，构建完整的排污权交易制度两级市场。不同于嘉兴市，太湖流域的排污指标全部需要有偿取得，新旧企业和新建改建项目若有排污需要，都要向政府购买排污指标。除此之外政府也没有特备提供存储业务。但此试点内的突出特点为分两个阶段确定初始排污权的价格，价格制定更加的合理。对后期排污量变化情况的监管形式更加创新。

(二)我国排污权交易的不足

1.排污权交易缺乏法律保障

美国很早就将排污权交易制度的具体运作流程，规定在了《空气清洁法》中，并用强有力的行政手段，推动排污权交易制度在全国范围内通行。⑧对于个别企业在交易中，违背诚实信用干扰市场秩序的行为，政府将严厉惩罚。对交易后的排污行为也进行严格跟踪。另外，美国法律明确规定配额不属于产权范围，虽然在现实中这些配额以财产的形式存在，但法律的严格界定，使得交易对象更加的明确，政府改变的政策也更易于被社会接受。而我国的排污权交易并没有在立法上予以明确。我国也尚没有针对排污权初始分配的专门立法，只在特定的试点内由地方政府制定了少量的地方文件，自然不具有普遍的适用效力。

2.排污权初始分配存在问题

第一，我国政府在总量控制方面的监管效果并不好。一方面我国整体上正处于经济发展的战略机遇期，国内总的排放需求量不降反升，总量的划定标准难以把握。另一方面，面对推动经济发展的任务，有关部门往往会选择放松监管力度。第二，我国在一级市场的传统做法，是采用颁发排污许可证的方式分配排污量。一方面由无偿分配到有偿交易获取排污权。交易成本的增加，不易被排污企业接受。加之试点设置的区域过于狭窄，只有少数企业付出成本有偿获得初始排污权，确实在客观上降低了这些企业的市场竞争力。另一方面，被分配的指标一旦可以交易即蕴含了价值元素，此本身就对指标分配的公平性提出挑战。第三，我国现有的污染物检测技术还有待提高。在排污单位获得分配指标后，对于其今后的实际排放过程也要进行检测，以便评价企业的排污行为进行下次分配。

3.排污权交易市场尚待构建

目前我国对排污权交易制度的实践，还处在局部范围内。以经济手段为因素排污权交易制度，必须是要建立在成熟的市场经济体系之上的。但在行政领域，仍有十分浓厚的强制性色彩。排污权交易作为具有经济性色彩的环境治理方式，若引入我国环境保护领域，则必须在监管中转变政府角色的定位。从源头的排污权初始分配到买卖双方的磋商交易，都要由市场机制来引导，政府则要更多扮演服务者的角色。在已按省域设置的排污权交易试点中，由于企业治污效率低下及交易信息的不对称等原因，排污权的卖方相对买方来说是短缺的。因此需要扩大已划定的市场范围或者用跨区域建立联络机制的方法，促进排污交易市场的运行。

四、我国排污权交易的制度构建

(一)完善相关立法和制度

1.明确排污权的概念和归属

我国建立排污权交易制度，首先应在高位阶的立法中明确提出排污权的概念。将向环境排放污染物的行为看作是主体的权利，用法律方式确认主体的生存权利。此虽与我国传统的立法思想不一致，但却是维护主体生产生活所必须的。另外，立法上也应该承认排污权能为单个主体所享有，并界定不同主体享有的范围。这样才能使排污权，像其他由主体独占所有权的物一样，在商品交换环节流入市场。我国现行立法，是在企业有排污需要而申请时，通过排污许可证制度向他们分发排污指标，此行为的行政色彩较浓厚。因此，今后立法，应将这种行政性的排污指标转为可在市场自由交易的排污权。

2.改良现有的排污许可证制度

排污权交易制度作为一项引入我国环境管理领域的新制度，要想在我国落地生根，形成完整成熟的体系，必定需要一个漫长的过程。在这个过度阶段，若能充分利用我国现有的环境制度，不仅可以为新制度的构建打下良好的基础，而且能促进原有制度的完善。通过新旧制度优势互补，能为我国打造多元化的环境管理方式。我国现有的排污许可证制度是指，特定区域内有排污需要的企业，在生产之前需要向所在地的管理部门申请排污许可，若企业通过了当地环保部门的审查核准，则可以获得由有关部门颁发的许可证件。此项制度已经在我国实施了几十年，对我国的环境治理发挥了有益作用。但近些年，该制度不再能够适应我国日益复杂的环境变化。因此为完善现有制度，应加快订立统一适用于全国范围的排污许可立法。⑨而且在现有的一些试点中，已经出现了一些成功买卖排污许可证的案例，在条件成熟时可以将其向全国推广。

(二)构建排污权初始分配模式

1.初始分配的模式

目前，国际上通用的排污权初始分配方式共有以下几种。第一，免费发放。即同排污许可证获得的途经一样，有特定排放需求的企业可以从有关部门无偿获得排放污染物的指标。但是与排污许可不同的是，此指标蕴含交换价值，企业相当于无偿获得一笔财产。此种方法的优点是，企业不用增加获取成本，又可以通过市场交易获得收益，因而愿意接受这样一种新制度。缺点是，对实际排污量不加区分的都从政府处无偿获得排污指标，对于排污量小的企业反而不公。并且在利益的驱使下，政府分配的公平性也受到挑战。第二，公开拍卖。是指先由政府确定污染物的低价，随后有排污需求的企业可在政府的主持下相互竞价，最终由价高者拍的一定数量的排污权。不同种类的污染物都可以由这种方式竟得。且此种方式不仅存在于初始阶段由原有企业取得，对于新进入此行业的企业同样适用，保证了两者市场地位的平等。此种方式提高了政府分配排污权的效率，并且通过竞价手段获得价格也更为明确。但对企业来说，需要付出购买成本及其他额外的费用。第三，固定价格出售。此种方式下初始排污权的价格，由民间代表同政府和企业三方协商。该区域内的企业需要有偿从政府处获得排污权，但是指标由政府直接分配。协商得来的价格直接反映主体的意愿，有利于纠正市场调节价格的弊端。但协商方式下，各方均需付出较大的协商成本，得出的价格却难以保证公平公正。

2.我国分配模式的选择

我国初始排污权的分配，在初期阶段可以设置一定的排污标准。企业平均的排污量在此标准以下，全部实行无偿分配，超标则要通过向政府购买的方式有偿获得。到后期条件成熟时，再逐步过渡到全部实行市场化的有偿分配。初期有无偿分配方式的存在，有利于排污权交易制度和原有制度之间的平稳过渡。因为在我国排污许可证制度下，企业长期都是无偿获得排污指标。需要给他们一个适应期来接受有偿获得排污权的方式。另外，我国尚存在很多实力较弱的中小企业，这些企业确实无力负担购买排污权的成本。等后期制度实施成熟时，则要将全部排污单位拉到制度化的轨道上来，实行拍卖等方式有偿从政府处获得排污权。让排污单位实现环境治理的成本的内部化，严格贯彻“污染者付费”的原则。

(三)完善排污权交易市场

1.排污权交易的主客体及区域

在交易主体方面，初期可以采用特定主体必须参与，其他主体自愿参与的方式。特定主体主要指高污染的企业，其他主体主要指在初始阶段无偿获得排污权的企业。这样可以避免大量增加管理费用和交易费用。后期，随着全部实行有偿获得排污权，自然需要将排污权交易参与主体扩大到全部企业。在主体方面除排污单位外，政府也可以成为私法上的交易主体。⑩通过特定情况下购进排污权，对排污权交易市场进行宏观调控，预防特定情况下环境的急剧恶化。另外，随着我国环保组织的日益规范，其也可以充当政府的上述角色。在交易客体方面，初期可以只针对现阶段我国亟待治理的污染物，如废气中的二氧化硫。随后，视我国现实的交易及环境变化情况，可以逐步扩大可交易的污染物品种。在交易区域方面，交易实施的区域越广，越能在更大范围内促进资源的流动。在我国目前设立的排污权交易试点内，企业排污权的交易主要在某一省域内进行，这不利于从整体上推进我国的环境治理。因此建立完整的排污权交易制度，应该尝试打破区域界线，设立跨省域的环境管理机构和更大范围的交易市场。

2.相关配套措施

第一，建立排污权交易激励机制。此为提高社会公众对排污权交易制度的认知，也有利于该制度在我国的企业间顺利推行。政府可以对积极参与排污交易的单位采取税收优惠等措施。可以在资金、技术等方面大力扶持节能减排效果明显的企业，帮助他们将剩余下来的排污量投入市场。第二，建立排污权储备制度。应建立由政府部门监管的排污权储备中心，实时了解特定地区的总量控制水平，对交易市场进行调节。企业可以在市场不景气或者找不到合适买家时，将多余的排污权存入排污权储备中心。急需排污权又找不到合适卖家的企业又可以向储备中心申请借用排污权。将要退市的企业若尚有剩余的排污权，可以与存储中心直接交易将排污权卖出。第三，建立交易跟踪系统。对排污交易的评价，不应只局限于交易本身，还应延续到最后的实施效果上。因此建立该系统主要跟踪两个过程，一是交易中买卖双方的行为是否符合诚实信用的原则，交易的结果是否公平合法，符合社会公众的利益。二是对交易之后，排污权是否得到合理的利用，有没有使区域内环境恶化等情况进行跟踪监控。