曾祥生

(广东财经大学 法治与经济发展研究所，广东广州 510320)

民事执行程序中无财产可供执行案件，简称无财产案件，包括自始至终没有任何财产可供执行案件、虽有财产但在执行完毕后仍有剩余债务无法清偿案件、以及虽有财产但始终无法进行变价处置的案件。统计数据显示，无财产案件约占我国法院执行案件的40%，*数据来源：《人民法院执行工作报告》(白皮书)，载《人民法院报》2016年3月19日。按照这个比例计算，我国法院每年有近200万案件无财产可供执行，从上世纪累积至今的无财产案件总数当以千万件计。*2015年全国法院共受理执行案件416万件，同比上升32.55%。考虑到案件连年大幅增长，这里以每年500万件作为计算基数。一直以来，我国法院对无财产案件的执行和退出执行管理机制存在广泛争议。在当下最高人民法院提出“用两到三年基本解决执行难”的进程中，这一问题比任何时候都尖锐。对于被执行人为法人企业的无财产案件，理论与实务界当下已基本形成对该类案件“执转破”(即由执行程序转为破产程序)的意见，但对于债务人为自然人的无财产案件最终应如何处理，究竟应否持续执行及应该持续执行到何时，则无共识。本文试以债务人为自然人的无财产案件为研究对象，对我国法院处理无财产案件的探索历程进行分析总结，并在此基础上提出完善自然人无财产案件执行制度的构想，以期对我国法院实现“基本解决执行难”的目标有所裨益。

一、探索与回顾：从“中止执行”到“终结本次执行”

对于被执行人确无财产可供执行的案件，1998年最高人民法院在《关于人民法院执行工作若干问题的规定》中规定可以依照民事诉讼法规定裁定中止执行。案件没有执行条件，中止执行以待来日，未尝不是好的制度安排。但中止执行不能结案，这一制度安排直接导致各级法院执行积案包袱越背越重、雪球越滚越大。

为解决中止执行后既无法推进执行又无法结案的窘境，各地法院于是摸着石头过河，在实践中自创各种结案方式，以求降低执行未积案率。例如，广东省高级人民法院1999年开始先后实行了中止执行、终结执行、终结本次执行程序结案制度。浙江省高级人民法院先后实行债权凭证和再执行凭证制度，等等。2009年，中央政法委和最高人民法院颁发《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》，首次以规范性文件的形式规定终结本次执行程序(以下简称“终本”)的结案方式。2015年最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中再将“终本”程序由清理积案的临时性措施，上升为司法解释规定的结案方式。

起源于地方法院实务中自创的“终本”，其特点是案件结案、执行停止。“终本”既为解决无财产案件未结案率居高不下的难题而生，则裁定作出、案件结案是应有之义，是为创制者最初的用意。至于执行停止，一是符合“退出执行”的本义——在依法恢复执行程序之前，执行法院不再采取任何执行措施，以使有限的执行资源能集中到新的执行案件中；二是适应规范执行的需要——归档结案了还能继续办理，容易造成执行行为体外施行，失去监管；三是避免误解——结案了还要继续执行。

“终本”程序界定了法院在案件执行中的职责范围，明确了本该由债权人承担的市场风险向债权人合理回归，相关司法解释的出台和追认，为无财产案件提供了正式结案依据，解决了长期以来案件累积带来的一系列问题，*参见张美欣：《终结本次执行程序案件的彻底终结制度研究》，载《法律适用》2016年第4期。对于推动特定历史时期的执行工作具有重要的积极意义。但是，“终本”毕竟是一种权宜之计，虽暂时缓解了执行案件未结案率居高不下的难题，但一系列问题也引致债权人不满及社会各界诟病，尤其难脱执行法院“为了结案而结案”人为提高结案率的嫌疑。

为消解债权人的不满和适应最高人民法院提出 “用两到三年基本解决执行难” 的需要，从2016年开始，各地法院不约而同地对“终本”制度进行改造，“终本”改革进入“第二季”，其特点是：

第一，“查找不停”。2016年8月，武汉市中级人民法院《关于建立无财产可供执行案件退出和恢复执行机制的意见》规定，“终本”案件通过执行案件管理系统对接网络查控系统，定期循环对被执行人名下银行存款、土地、房产、车辆、投资(股权)、股票等财产进行自动查询，发现财产或其线索的，系统自动提示预备启动执行程序。

第二，“限制不停”。多个地方法院规定案件在“终本”后，仍然继续依托失信被执行人名单，对被执行人采取限制出境、公开曝光、在征信系统中记录、限制消费、限制贷款、限制任职等制裁措施。例如，广东省高级人民法院2016年8月《关于规范执行案件退出强制执行程序的意见》规定，“终本”后，执行法院可以责令被执行人定期如实申报财产，必要时传唤到场；可以依法办理续行查封、扣押、冻结手续；可以变更、追加执行当事人；可以对妨害执行的被执行人等依法罚款、拘留直至追究刑事责任。

第三，“单独管理、动态管理”。对“终本”案件终而不结，建立单独、动态管理制度。例如，江苏高院规定将无财产案件纳入终本案件管理系统动态管理3年；武汉市中级人民法院动态管理5年，5年内仍未发现可供执行财产的，自动退出动态管理；北京高院建立单独的“终本”案件管理库，与2014年清理出的2000年至2013年间的30余万件未实际执结案件一起，通过查控系统每天1000件的频率进行滚动统查，约有2%的案件发现财产后恢复执行。*《北京法院多措并举全力化解执行难》，载最高人民法院执行局编：《“两到三年时间内基本解决执行难”工作动态》第21期。

上述由地方法院提出的对“终本”制度的改革陆续得到最高人民法院肯定和支持，这在最高人民法院《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》中都能够找到踪迹，进而在2016年最高人民法院《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》中得到明确规定和推广，从中亦知，最高人民法院对于无财产案件的执行政策是一个开放式系统，仍处于不断摸索与完善之中。

二、困境与挑战：退而不出和衍生巨量“僵尸债务”

“终本”制度虽然对化解无财产案件的矛盾起到一定的积极作用，但“终本”与生俱来的天然缺陷与无法解决的困境也显而易见：

(一)“人为退出”阻碍对人执行措施的发挥，导致执行不力

“强制执行，依执行之标的为准，可分为：(1)对人执行：即以债务人之身体、名誉或自由等为执行之对象，从心理上迫使其履行债务。例如管收债务人或处债务人以怠金是。(2)对物执行：即以债务人之财产权为执行之标的。例如对于债务人所有动产、不动产或其他财产所为之执行是”。*杨与龄：《强制执行法论》，中国政法大学出版社2002年版，第9页。对人执行在大陆长期为理论禁区。*我国建国后，学术界一直奉“人身不能成为强制执行标的”为圭臬，并将之上升到政治制度和意识形态范畴。学者认为，“我国民事诉讼法不允许以羁押、拘留被申请人的办法，迫使他履行法律文书或者用以代替履行法律文书确定的义务。因为民事执行的对象是财产，所以只能对被申请人的财产采取强制执行的措施。如果对被申请人的人身采取强制措施，那就是严重的违法，是绝对不允许的。”见柴发邦主编：《民事诉讼法教程》，法律出版社1983年版，第387页。但在解决执行难的过程中，大陆执行理论、执行理念和执行立法快速发展，到2007年修订《民事诉讼法》时，立法机关在原有的限制出境措施的基础上，增加了在征信系统记录和公开曝光两种新的限制性间接对人执行措施，并为今后制定法律、规定更多的对人执行措施预留了“接口”。最高法院更是通过司法解释等，规定了限制消费等一系列限制性措施。时至今日，对人执行已经成为和对物执行同等重要的执行手段，共同承担起基本解决执行难的重任。可以说，没有对人执行的理论创新，缺少失信被执行人名单、限制消费等制度，“两到三年基本解决执行难”会成为空中楼阁。

对人执行掏空了“终本”程序制度的基石，对其合理性形成了挑战。对人执行不以财产为作用对象，自然也不以被执行人有财产为适用前提。有了对人执行，“无财产案件无法推进执行”不再自圆其说——充其量只能说，无财产案件无法对物执行。同时，“终本”程序使案件在确认无财产后戛然而止，对人执行完全没有了适用空间或者没有完全的适用空间，也不符合当下基本解决执行难的需要。

(二)退而不出的“终本”程序在“退出执行”和“恢复执行”两个环节产生巨大工作量，耗费巨额司法资源

从债权人的角度看，“终本”让人既担心又无奈：担心的是“终本”以后没有后续的制度跟进，将处于权利主张的被动状态；无奈的是法院可以依职权“终本”，自己有权提出异议但难以改变大局。从执行法院的角度看，“终本”让人又爱又怕：爱的是总算有个渠道可以提高结案率；怕的是执行人员借助这一通道消极执行。从社会层面看，“终本”让人半信半疑：信的是法院如同医院，的确只能做到尽心救治不能保证药到病除；疑的是对于破解执行难，“终本”制度究竟有什么实质价值。迄今为止，各方角力、博弈的结果是将“终本”程序上升为司法解释，同时设置严格的实质要件和程序要件，以防止“终本”程序被滥用——在程序上，《民事诉讼法司法解释》第519条规定“终本”要组成合议庭审查核实并经院长批准；在实体上，最高人民法院《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第16条用1100多字详细且严格规定“终本”条件；各级法院也纷纷推出更全面、更严格的限制性措施。由此导致“终本”适用成本越来越高，并在“退出执行”和“恢复执行”两个环节产生巨大工作量，耗费巨额执行资源。

(三)“强制退出”引发大量信访投诉和公众疑虑，影响司法权威

统计数据显示，法院信访中约一半源出执行，执行信访一半以上为投诉执行不力，其中，相当一部分与适用“终本”程序有关。例如，北京石景山区人民法院近五年的信访统计数据表明，因案件执行不力引起的信访约占75%。*参见董贵彬、万学俭、马继雷：《北京市石景山区人民法院关于案件执行不能的调查分析报告》，载江必新主编：《执行工作指导》2012年第4辑，人民法院出版社2013年版，第209页。陕西省高级人民法院执行局2010年受理的执行信访案件中，反映久拖不执、执行不力、消极执行占80.3%。*李晓冬、李亮、吴鹏：《关于陕西省高级人民法院2010年执行申诉信访案件情况的调研报告》，载江必新主编：《执行工作指导》2011年第2辑，人民法院出版社2011年版，第222页。以至有人认为“终结本次执行结案方式的采用，会让执行员产生懈怠，不尽力调查，漠视申请执行人的权利，甚至忽悠申请执行人签订书面同意书”，*吴幸福、张阿贝：《司法改革下执行过程中的若干问题——以在某法院实习所见所闻为例》，载《法制博览》2015年第6期(上)。还有人认为“其实质就是以终结本次执行程序之名行中止执行之实……最后，终结本次执行程序便又成了仅对法院结案率产生裨益的工具而已”。*谢渊：《论自然人破产制度的构建——对〈民事诉讼法〉第235条的探讨》，载《西南政法大学学报》2006年第3期。虽然这些认识更多源自对强制执行的职能以及市场主体应当自行承担市场风险缺乏认知，但是与法院对“终本”的制度价值、内容及其适用的必要性和合理性无法阐明亦不无关联。尤其一些执行法官在执行工作中消极不作为，但在出于提升结案率的驱动在适用这一制度时把关不严甚至滥用“终本”，更成为引发债权人不满和公众疑虑的重要诱因。

(四)“暂时退出”最终衍生出巨量积案和大量“僵尸债务”，成为司法难于承受之重

“终本”程序的核心是使无财产案件从执行程序中暂时退出，但并无永久退出机制，其最终结果是不可避免地使大量无财产案件始终积压在法院，日积月累，这类案件将成为天量积案，成为司法难于承受之重和永远无法完成的工作。*2015年度全国法院新收执行案件为416万件，历年“终本”执行积案累计不低于1000万件。参见《人民法院执行工作报告》(白皮书)，载《人民法院报》2016年3月19日。而且，在大量以自然人为被执行人的“终本”案件中，不少是确无执行能力的“僵尸债务”，由于没有永久退出机制，不仅执行法官需疲于应对，无谓耗费巨额执行资源，也使得这些自然人债务人被长期边缘化，失去重新创业机会和发展活力，一些人还成为社会和谐稳定的隐患。

三、改革与展望：持续执行、单独管理与退出机制相互衔接

对无财产案件的执行管理机制应当改革，建立持续执行、单独管理与退出机制相互衔接的综合管理机制。

(一)“持续执行”内涵及其合理性

持续执行，是指无财产案件在立案之后5到10年内，既不中止执行，也不“终本”，而是通过反复查找财产、强制报告财产、持续对人执行、连续计算迟延履行期间债务利息等手段，使案件一直保持在执行状态，最大限度地实现生效法律文书确认的债权。以“持续执行”取代“暂时退出”，优势在于：

第一，符合“执行结案”的定义。“执行结案，是指执行案件的全部执行程序结束。执行程序结束的原因可以分为两种：一是执行内容已全部执行完毕，被执行人已履行了义务，申请执行人的权利得到实现，法院因而结束执行程序；二是因某种特殊原因的出现，执行程序无法进行或没有继续进行的必要，法院决定结束执行程序”。*江必新主编：《民事强制执行操作规程》，人民法院出版社2010年版，第423页。无财产可供执行既非“执行内容已全部执行完毕”，又非“执行程序没有继续进行的必要”，也非“执行程序无法进行”，以“终本”方式匆匆结案，不符合“执行结案”的应有涵义。

第二，有利于发挥对人执行机制和执行指挥中心自动联网查控财产系统的作用。最高法院认为，用两到三年时间基本解决执行难具备现实基础。最高法院刘贵祥法官在接受中国网专访时表示，已找到破解“执行难”的根本路径。“现实基础”和“根本路径”，包括法院信息化建设快速发展、覆盖全国范围和各种财产形式的执行查控体系已经建立、失信被执行人名单、公开曝光以及信用惩戒等措施广泛运用等。*《周强主持召开最高人民法院专题会议强调坚决打赢基本解决执行难这场硬仗》，载《人民法院报》2016年3月29日；《刘贵祥专委接受中国网专访：已找到破解“执行难”根本路径》，载最高人民法院执行局编：《执行工作动态》2016年第5期。案件无财产即退出执行程序，使四成的案件没有了应用和实施这些制度的可能。

第三，有利于避免执行资源浪费。学者评价说：“终结本次执行程序的适用初衷是为了执行案件能及时终结，如此烦琐的程序设计及后续问题造成司法资源的巨大浪费，这是与设计初衷相矛盾的”。*范加庆：《适用终结本次执行程序的基本点》，载《人民司法》2015年第7期。烦琐的程序设计是由社会对这一制度的信任不够和人民法院对这一制度的警惕有加造成的，难以通过完善“终本”制度来解决——再“完善”，程序只能更烦琐。只有“持续执行”，才能够把执行法官从实际意义不多的退出和恢复程序中解放出来，投入到有财产案件的执行工作中去。

第四，有利于消除当事人和社会的误解。程序正义是当事人认可终结本次执行程序的前提。尽管案件难以全部执行到位，但是，只要法院真正穷尽了执行措施，债权人仍然可以在拿不到钱的前提下感受到公正。持续执行无疑是“穷尽执行措施”的最好手段。按照最高法院的构想，将无财产案件剔除出执行难的范畴前提条件是有“严格的认定标准和令人信服的甄别手段”。*《周强主持召开最高人民法院专题会议强调坚决打赢基本解决执行难这场硬仗》，载《人民法院报》2016年3月29日。五到十年的持续执行无疑符合这一标准——如果说过快的结案会在申请执行人心中形成法院敷衍、应付的印象，认为法院不作为，引起不必要的信访，那么，在5到10年的时间里还不能执行到债务人的财产，认定该案无财产可供执行当然容易被申请人信服和接受。*参见范加庆：《适用终结本次执行程序的基本点》，载《人民司法》2015年第7期。如果一个案子执行10年或20年才执行到位，不仅不会让当事人在拿到钱的时候感到公平，而只会在这10年、20年间感受着不公平、不正义，所以执行案件要及时终结。*同⑥。

(二)建立无财产案件的单独管理机制

无财产案件通过持续执行后仍然不能结案，是人民法院案件管理工作的一项难题。由于无财产案件不能结案影响结案率，导致各地法院纷纷创设各种替代“结案”的变动方法，严格影响司法权威。因而，有必要对无财产案件建立单独的管理机制。

单独管理，是指人民法院应当对有财产案件和无财产案件进行分流，分别系统管理、分别流程设计、分别设置时限、分别进行考核，以使无财产案件在持续执行期间，执行手段和管理方法区别于有财产案件。无财产案件和有财产案件性质不同，工作任务和工作要求不同，执行方法、管理方法和考核方法当然应该不同。有财产案件应当在法定的执行期限内完成对财产的执行；无财产案件应当持续地进行财产发现，等待案件具备对物执行条件，或者持续地进行对人执行，促使被执行人自动履行。

搭上网络信息技术这趟顺风车，许多长期无法解决的执行难题迎刃而解，其中包括对无财产执行案件管理。最高人民法院早在2004年就“下决心建立全国统一的执行案件信息管理系统……把四级法院执行案件的所有信息，包括收案情况、结案情况、未结案情况、中止执行等所有相关信息都在这个系统内随时得到反映”。*《2004年俞灵雨主任在全国高级人民法院执行局(庭)长座谈会上的总结讲话》，载最高人民法院执行工作办公室编：《强制执行指导与参考》2004年第2集，法律出版社2004年版，第18页。2014年最高人民法院组织开展了为期一年的执行案件底数清理和数据核录补录活动，共录入案件数已达1825万件。*2014年7月开始，最高法院组织开展了为期一年的执行案件底数清理行动，共对2007年以来的1172万多件案件重新进行信息核录、补录和更正，另外新录入2007年1月1日后立案的执行案件483万多件，补录入2007年1月1日前立案但未执结的旧案以及当事人于2013年7月31日前申请执行但未予立案的体外循环案件共170万多件。见《刘贵祥专委接受中国网专访：已找到破解‘执行难’根本路径》，载最高人民法院执行局编：《执行工作动态》2016年第5期。

第一，财产线索与执行情况单独管理。无财产案件持续查找财产，一是强制被执行人报告财产，包括每年一次的例行报告和财产情况明显变动后的即时报告；二是通过执行指挥中心定期、自动查找财产，以及在申请人提供或者举报人举报财产线索时，对财产情况进行核实；三是对于虽有财产、但暂不具备执行条件的，跟踪涉案财产的处理进程。上述三种情况下发现被执行人有可执行财产的，案件均转为有财产案件执行。无财产案件持续对人执行，其中限制、制裁措施有效力期间限制的，连续发布执行命令，如限制出境；没有期间限制的，发布一次执行命令，如限制消费；属于一次性限制、制裁措施的，视情况多次发布执行命令，如公开曝光。

第二，执行时限单独管理。1998年最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》和2000年最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》均规定执行案件应当在立案之日起六个月内执结，其中“执行案件”并不区分是有财产案件还是无财产案件，可以理解为无财产案件执行时限也是6个月。但是，不能因此认为当时立法水平不高：1998年最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》同时规定被执行人确无财产可供执行的裁定中止执行；中止执行没有时间限制；中止执行的期间应当从执行时限中扣除，因此，通过适用中止执行，无财产案件实际上没有执行时限的限制。2006年最高人民法院《关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》把无财产案件和有财产案件区分开来，规定被执行人有财产可供执行的案件一般应当在立案之日起6个月内执结，对无财产案件没有规定执行时限。可以看出，最高人民法院始终考虑无财产案件的特殊性，从来没有为其规定执行时限，已经体现了“单独时限”的要求。长期以来，法院执行工作中不能全面理解和正确适用最高法院规定，把无财产案件和有财产案件一样适用6个月的时限，导致“一些原本能够执行到位的案件……执行法官出于时限的考虑，就终结案件的本次执行程序”。*范加庆：《适用终结本次执行程序的基本点》，载《人民司法》2015年第7期。当前亟须回到最高法院一系列规定的精神上来，把无财产案件和有财产案件分开处置：对于有财产案件，规定处理财产的时限；对于无财产案件，规定采取财产调查和对人执行措施的时点。总而言之，既然要“持续执行”，就不应该对无财产案件规定执行结案的时限。

第三，执行考核单独管理。考核是各项工作的指挥棒，执行考核也是如此。“每年由于年终结案率的要求，在年底前两个月，会出现突击结案的现象，为完成结案任务，大量执行案件不得不以‘终本’方式结案，呈狼奔豕突之状。可以说，只要有结案任务在，再好的终本门槛设计都会形同虚设”。*邵山：《直面终本乱 破解执行难——谈终结本次执行程序的制度设计》，载微信公众号《逸景法治》总第280期文章。无财产案件没有执行时限，不应限期结案，应按照“分类管理”的要求，将无财产案件和有财产案件分别考核。要言之，无财产案件应考核工作是否落实到位，不考核案件是否执行到位；应考核查询率、限制率、移送率，不考核执结率、实际执行率、执行到位率。无财产案件不能执行到位属于执行不能，不属于执行难，案件多少和基本解决执行难没有关系。

(三)创设自然人无财产案件的永远退出机制

解决自然人无财产案件执行难，仅有“持续执行”和“分别管理”是不够的，必须还有“永远退出”的制度。无财产案件到期永远退出执行机制，是指无财产案件经过5～10年的持续执行之后，只要债务人不存在隐匿财产或其他逃避执行的行为，对未履行的部分原则上不再继续执行，案件永远退出执行程序。现行民事诉讼法将自然人的债务规定为终身债务。“永久退出”就是要变“终身债务”为“有期债务”。 本文认为，“永久退出”有利于清除“僵尸债务”，使社会保持活力；有利于防止债务人被边缘化、由社会的建设者沦落为社会的包袱甚至是破坏者；有利于消灭执行积案，减轻人民法院的压力，彻底解决执行难。但永远退出机制需要配套法律制度的建立与完善。

四、余论：构建与自然人无财产案件永远退出机制相配套的法律制度

自然人无财产执行案件的“永远退出”制度，实质上是一种个人破产制度。众所周知，我国仅有企业破产法律制度，至今尚未建立自然人破产制度。在作为债务人的自然人不能清偿其到期债务时，通过法律程序宣告其破产，对其财产进行清算和分配后，对剩余债务进行豁免等，是市场经济国家一项古老和成熟的法律制度，其目的在于保护诚信的自然人债务人，使其不至于因一时的商业失败或个人财务的混乱而置于不可自拔的地步，并可通过其自身努力实现个人经济和信用的重生。但个人破产制度建立的前提，是一个国家或社会个人信用制度的高度发达，在完善的监督体系下，除非迫不得已，多数人不敢轻言破产。正因如此,在个人信用惩戒与监督制度正在建立并尚待完善之际，当下中国也许尚不完全具备实行个人破产的条件，但是自然人无财产案件5～10年的持续执行期间给了我们充分准备时间。随着我国实施个人破产制度条件的具备和相关配套制度的建立，以及无财产案件执行管理从中止执行、“终本”到持续执行、分流执行和单独管理循序渐进改革，在5～10年内我国个人信用制度完善和个人破产制度建立后对确无执行能力的案件启动永远退出的机制，无财产执行案件“积案如山”难题必将迎刃而解。