方媛（昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500）

引言

无人机是无人驾驶航空器的一种通用说法，是利用无线电遥控设备和自备的程序控制装置操纵的不载人飞机。国际民用航空组织将无人机定义为：“是一架无人驾驶的航空器。”无人机的定义在我国法律法规中也有相关规定，中国民用航空局飞行标准司2016年7月发布的《民用无人机驾驶员管理规定》将其定义为“是由控制站管理（包括远程操纵或自主飞行）的航空器”。根据相关法律规定，无人机的飞行活动应满足三个条件：一是必须得到民航局核发的飞机适航许可证；二是无人机的驾驶员或操作员具有合法有效的飞行驾照；三是必须向军民航空管理部门申请飞行区域和飞行计划，批准后方可飞行。因此，所谓无人机的“黑飞”，是指没有飞行资质，没有提出飞行计划申请，或没有经过空域使用申请与报批的单位或个人，使用无人机从事相关作业活动或其他活动的违法飞行。

一、无人机“黑飞”的危害

2013年12月29日，北京发生了首例无人机“黑飞”事件被追究刑事责任的案件。涉案人员郝某、乔某、李某，在没有向相关部门申请空域、报告飞行计划并且没有驾驶资质的情况下，操控无人机进行航拍测绘，导致多架民航飞机避让、延误。郝某等三人后以“过失以危险方式危害公共安全罪”分别被判处有期徒刑1年零6个月，缓刑2年。2015年11月17日，空军驻河北涿州某部直升机飞行训练时，发现离机场以西15km处有不明飞行物，在判定为“黑飞”后，出动军用直升机使其迫降，并派出地面分队协助公安部门赶往迫降地，迅速控制住了涉事人员和无人机。2016年1月6日，一架无人机闯入贵州六盘水机场，最后在管制员的要求下停止了飞行，经过查明该飞行属于非法飞行。

未经登记与批准的无人机飞行，极易酿成安全事故。它的直接危害是严重扰乱空中交通管制，危害空中交通安全。比如2017年4月发生在成都双流机场的几起无人机“黑飞”扰航事件，就造成超过百架航班备降、返航或出港延误，超过1万名旅客出行受阻被滞留机场。据报道，包括成都在内的绵阳、重庆、昆明、杭州、汕头等多地机场同样先后发生无人机闯入机场净空区影响航班正常飞行的事件。

其次，无人机在飞行中“摔落”、“爆炸”时有发生，可能会发生伤害到地（水）面的人、财物或其他基础设施的情形，严重的甚至会引起恐慌。

另外，无人机还可能涉及侵犯个人隐私。利用无人机安装摄像机来拍摄他人隐私已经不是新鲜事，技术先进的无人机甚至可以截获私人的无线通信数据，带来严重信息安全隐患。

最后，无人机“黑飞”还可能危害国家安全。民用小型、微型无人机，目标小、飞得低、飞得慢，难以发现和追踪，犯罪分子、恐怖分子可能会利用这个特点在无人机上装炸药，使它变身“微型炸弹”，制造恐怖事件，危害国家安全。

“黑飞”问题存在于全国各地，为了保证无人机在今后生活中的安全应用，加强无人机活动的监督管理尤为重要。

二、无人机“黑飞”的国内法律监管现状

根据我国中央军委、国务院2003年颁布的《通用航空飞行管制条例》第三条规定，“通用航空是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业……旅游观光等方面的飞行活动”。因此，进行航空测绘、空中拍摄、娱乐飞行、商业表演等活动的无人机也属于通用航空的范畴，需遵守通用航空的相关规定。

除1995年通过的《民用航空法》之外，我国目前尚未颁布关于民用无人机适航管理的顶层法律法规，关于从研制、销售到使用、维护等各个阶段的法律法规也不完善。我国现行关于无人机的法律规定主要是通过对无人机驾驶员资格和要求方面予以规制，相关法律、法规规定无人机飞行必须有依法取得执照的驾驶人员，即具备相应的无人机驾驶资质。

迄今为止，我国相继颁布了《通用航空飞行管制条例》、《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》、《民用无人机空中交通管理规定》（已废止）、《民用无人机适航管理工作会议纪要》、《民用航空空中交通管理规则》、《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》（已废止）、《通用航空飞行任务审批与管理规定》、《低空空域使用管理规定（试行）》、《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》、《轻小型民用无人机系统运行管理暂行规定（试行）》、《关于促进通用航空业发展的指导意见》、《民用无人机驾驶员管理规定》、《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》等法规和规范性文件，对无人机的飞行规则、适航审定、无人机驾驶员资质要求，通用航空的安全运行、飞行规则等方面做了规定。

这些规定看似繁多，但大多是临时性规定或是针对已出现的、最近出现的相关问题加以规定，实质上有关审批、适航、处罚等核心问题的规定存在滞后、范围狭窄、规定不明甚至不同规定之间相互冲突的问题，如对于无人机飞行具备的条件、飞行要向哪个部门提出申请等问题均未作出明确的法律规定，不同的法院对无人机“黑飞”案件的判决依据适用法律也不一致。

三、无人机法律监管方面存在的问题

（一）无人机法律监管主体不明确。

由于无人机兼具商品普通属性与特殊飞行器双重属性，因此其监管部门相对复杂。目前为止，我国监管无人机飞行的机构主要有地方飞行管制部门、民航空管单位、民用航空局、体育总局、军方等，这些监管机构依据法律规定或自身职责对无人机进行监管。

《通用航空飞行管理条例》规定，通用航空飞行活动应当经当地飞行管制部门批准，在机场飞行空域、航路、航线飞行应当经当地飞行管制部门或者上级飞行管制部门批准。但是，该条例对无人机的飞行管理规定不明确，没有详细规定飞行管制部门具体是指哪个部门。同时，《民用无人机空中交通管理办法》规定民航空管单位应当按照有关法规和本规定的要求对民用无人机飞行活动进行空中交通管理。除此之外，民用航空局对无人机的飞行活动有监管权力，在《民用无人机空中交通管理办法》中有明确规定；体育总局因其统筹协调各种体育赛事，而航模竞技是其中一种，因此该局对无人机也有一定的管理权力；另外，军方也是不可忽略的监管机构之一。

从无人机的开发、出售、运行、保修、报废等整个流程而言，涉及到的监管部门很多，其中尤以民航、市场监督为重。民航总局负责统一的飞行管制监控，而国家市场监督管理总局负责飞行器质量的监控。根据无人机的用途也会涉及到其它监管机关，如用于体育竞赛则涉及到体育总局的监管；如果涉及到窥探个人隐私等问题则又涉及到公安部门。各监管机构的交叉监管，不仅不利于对无人机活动的监管，还会造成管理部门的人、财、物的浪费，并且容易出现监管漏洞。另外，在法律法规的规定及各监管机构的职能介绍中，都没有实际的实现机制和具体的内容，协调什么，管理什么不明确，导致“多管”、“漏管”的情况并不少见。目前，我国的无人机监管机构之间缺乏联系和协调，这样的监管脱节现象对实现我国无人机的监管极为不利。

（二）无人机适航法律管理不健全。

无人机的发展较普通民航有其独特之处：无人机的使用数量多、价格相对低廉、需求量急剧上升，这些特点使得现行的法律《民用航空法》以及其它的民航规章无力承载。这类规范主要涉及大型载人航空，无人机的制造与使用缺乏法律管理的具体规制。《民用航空法》作为上位法未明确对无人机的法律监管，使得无人机的法律管理处于真空状态，下位法由于没有上位法的支撑，也无法在法律层面细化并推出较好的法律管理方式。长此以往，势必影响无人机的发展。同样，法律法规的真空地带，往往是“权力寻租”的最佳去处，无人机巨大的发展市场有可能因为法律真空而蒙受巨大的损失。

无人机市场快速发展，监管规定处于空白的弊端不可忽视。《民用无人机空中交通管理规定》、《民用无人机适航管理工作会议纪要》等临时性规定存在漏洞与缺陷，使得无人机适航监管与法律监管均不能有效实施，其存在的审批流程、管理方式、处罚标准等法律程序不完善，以及有关飞行条件、区域以及适航标准等技术性规定的缺乏，是导致“黑飞”现象的罪魁祸首。首先，目前的无人机登记系统不完善。2017年5月16日，中国民用航空局航空器适航审定司发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》（下称“规定”），民用无人机从6月1日正式对质量250克以上（含250克）的无人机实施实名登记注册，对于已经拥有无人机的单位和个人，需在规定时间前完成实名登记。但是，目前的民用无人机实名登记系统被爆存在漏洞：即便随便填写姓名、身份证号码，实名登记系统也会予以通过，不会对填写的内容进行真实性认证，这样一来，没有适航许可的“身份证”，就无法查清空域飞行的无人机所有者，一旦无人机造成危险后果，就不能准确快速地定位无人机所有者并追究其法律责任。其次，监管漏洞百出，无法做到人机统一监管，市场监督仅针对无人机质量进行检测却忽视无人机驾驶员，而空管部门仅针对驾驶员资格认证，只关注“适航许可”，忽视对无人机质量检测。由于无人机的双重属性，这两者是缺一不可的，需要齐头并进才能从源头彻底杜绝“黑飞”现象。

四、无人机监管的对策建议

针对无人机监管的现状及问题，我们分别从立法、监管主体、监管模式等几个方面入手，提出以下几点建议：

（一）在立法方面，加快相关法律建设，修改现有法律，并做到与时俱进

首先，制定更加完善的法律法规体系。建构一个完整的低空空域管理法律法规管理体系，加快《航空法》的制定，确定我国空域管理的基本原则，细化到航空领域内各个部门的各方面，如健全无人机的分类标准及统一管理的数据库，并严格按照分类标准来统一管理；在空域使用方面，明确空域的划分及使用原则，为确定使用主体和监管主体的法律责任提供更加综合的法律依据。

其次，修改现有的法律及规章制度，修补法律漏洞。例如，对于《民航法》，在无人机飞行审批方面的规定，适当放松其审批方面的程序；在新发布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》中，完善对无人机的登记管理制度，保证无人机都能登记在案；对于《通用航空飞行管理条例》，指定明确的监管部门，对无人机进行监管，并规定具体的审批程序和相关部门的审批期限和审批权限，在源头上防止越权监管，重复监管，无人监管等问题；在《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》中，细化驾驶员资格证的种类，对不同等级的驾照做出明确的规定，以提高审批的效率等。

最后，在制定及修改法律时，应注意在创制新法与清理旧法时不相矛盾，遵循法制统一、上下位法不能相抵触的规则。例如在制定新法时，首先规范立法工作程序，编制立法规划，在本源上预防立法冲突；在《国务院关于通用航空管理的暂行规定》的修改中，关于无人机监管方面的规定，不得与《低空空域管理使用规定》空域的管理相冲突。

（二）在航空保障和空域监管建设方面，建立安全的监管机构

明确监管机构各部门的分工与职责，使监管队伍职能化；加强各监管机构的联系与协调工作，加大对相关部门的监督，对失职者制定相应的处罚制度。在现有的监管基础上，继续壮大无人机安全监管队伍，同时加大培训的投入力度，增加专业化的知识培训、考核。在监管技术方面，适时开发新技术、研发新产品，满足社会不断变化的需要。最后，建立无人机的适航性审査标准，明确无人机飞行的时间、空域、航线、高度等标准，为监管提供活动基础。

（三）实行全程监管，减少监管方面的漏洞

严格准入初始审批。基本的运营许可证及运营规范安全许可证的审批必须严格记录在案，并保证审批过程的快捷、高效；适当拓展合法飞行的渠道，建立快速审批系统，节约审批时间，建设快速、便捷的飞行准入体系。

在运行时实行持续安全监管，以日常监察、专项监察和综合监察方式来实行持续安全监管。在日常监察方面，保证日常的运行机构正常运行，并确保足够的工作时间；在专项监察方面，保证无人机各个方面的指标都合格；在综合监察方面，要灵活处理，全方位地防止监管漏洞出现。

五、结语

我国经济的高速发展使得无人机产业的发展需求迅速增加。“黑飞”事件的频发，反映出无人机监管问题亟待解决，不抓监管，不仅使低空空域资源浪费，发展缓慢，更严重的是扰乱社会秩序，危害公共安全，所以补充立法上的空白、明确无人机的监管主体、完善无人机的登记系统，对无人机实行全程监管，建立完善的各类监管机制很重要。此外，宣传航空文化，敦促无人机操作者严加自律，提高全民对无人机使用的安全意识，也非常重要。相信我们在建立起较为完善的各类监管机制，并提高全民无人机使用意识后，一定会改善无人机监管困难的现状，为良好的飞行秩序和地面安全提供保障。