县域健康养老产业发展研究<br/>——以山东省蓬莱市为例

县域健康养老产业发展研究
——以山东省蓬莱市为例

2018-04-01程洁

山东行政学院学报 2018年2期

程洁

（中共蓬莱市委党校基层党校工作处，山东蓬莱 265600）

一、引言

（一）研究背景

1999年，我国60岁以上人口占比超过10%，进入老龄社会。据国家统计局数据，2016年，我国60岁以上人口升至2.31亿，占总人口16.7%；其中65周岁以上人口1.5亿，占总人口的10.8%。据估计，大约在2033年，我国65岁以上老年人的占比将超过20%，进入超老龄社会；而到本世纪末，65岁以上老年人口占比将达到33%。近年来，国家先后出台多项政策措施，鼓励社会资本参与健康养老服务项目建设运营。从宏观背景看，中国经济进入新常态，随着居民收入增加、消费结构升级及人口结构变化，公众的健康服务需求日益多元化。党的十九大报告提出实施健康中国战略，加快老龄事业和产业发展。有关部门也已出台一系列政策，地方政府发展健康养老产业的积极性也越来越高。

与全国养老产业发展态势相比，蓬莱市健康养老产业尚处于“沉睡”阶段，养老服务产品的供给不足、质量不高，尚不能很好满足老年人日益增长的服务需求，很多商机有待开发。从优势资源看，蓬莱市有着丰厚历史文化底蕴和优越自然生态条件，地理条件优越，旅游资源丰富，先后获得“中国人居环境范例奖”、“山东省长寿之乡”、“中国最佳休闲旅游城市”、“国家卫生城市”等殊荣，这些都为蓬莱市发展健康养老产业创造了客观和外在有利条件。如何把握全国人口老龄化带来的商机，推动和发展蓬莱特色健康养老产业，既解决本地养老问题，又能吸引全国各地老人来蓬莱养老，是一个亟待研究的课题。

（二）文献回顾

国内既有相关研究集中在养老产业内涵、发展必要性、改革创新发展、养老产业政策、养老服务体系构建、养老产业供给等方面。关于养老产业内涵，刘昌平（2011）认为，养老服务是养老产业的核心，养老产品是养老产业的重要组成部分；［1］陈叔红（2007）等认为，养老服务产业以生产、再生产、储存以及分配有关养老产品和服务为主要活动，是为所有老年人提供养老服务、设施和产品的新型产业。［2］关于养老产业发展必要性，贾海彦（2016）认为，发展养老产业有利于减轻政府和社会的负担，有利于增加养老产品的有效供给，适应我国经济社会发展需要；［3］刘美清（2012）认为，养老服务业是老龄产业的核心，应当优先发展；［4］吴琼辉（2011）指出，农村养老服务存在财政投入不足，社会保障制度不完善、城乡差距较大等问题。［5］此外，王宁（2011）指出，社区老年人需求最多的是日常生活照料，需求最为迫切的是医疗护理服务。［6］陈杰（2009）针对民办养老机构存在的问题，提出产业化经营的发展思路。［7］张盈华、闫江（2015）指出，社会养老服务供给不足，存在供需缺口和无效供给，养老服务产业化发展是增加养老服务供给和促进有效供给的重要途径。［8］相关研究已取得丰富成果，但我国养老最大困境主要在县域基层，目前还缺乏基于蓬莱这样有特色县市的案例研究。本文基于蓬莱案例，分析县域养老产业发展存在的问题，争取提出具有普适性对策建议，对推进蓬莱乃至全国养老产业健康发展具有较强现实意义和实践意义。

二、我国健康养老产业发展机遇

（一）老龄化加速，消费潜力巨大

据《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》，截止2016年底，全国60周岁以上老年人口2.31亿人，占总人口的16.7%；其中65周岁以上人口1.5亿人，占总人口的10.8%。据预测，到2020年，我国将进入老龄加速期；到2025年，我国老龄人口将突破3亿。据山东省老龄办公布的数据，截止2016年底，山东省60岁以上老年人口达2056.9万人，占总人口的20.68%，表明山东已进入中度老龄化社会。据中科院老年研究所的测算，目前我国养老市场的商机约4万亿元人民币，产业将进入飞速发展期；2050年将超过100万亿元。

（二）健康养老产业规模显著扩大，产业地位日益凸显

国务院2013年颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》指出：“老年生活照料、老年用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业正全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务所提供的就业岗位日益增多。”据《2016年社会服务发展统计公报》，截止2016年底，全国共有各类养老服务机构和设施约14万个，比上年增长20.7%。其中，注册登记的养老服务机构2.9万个，社区养老服务机构和设施3.5万个，社区互助型养老设施7.6万个；各类养老床位合计730.2万张，比上年增长8.6%（每千名老年人拥有养老床位31.6张，比上年增长4.3%），其中社区留宿和日间照料床位322.9万张。早在2015年，民政部就预测当年老年人护理服务和生活照料潜在市场规模将超过4500亿元，养老服务就业岗位将超过500万个，养老产业发展前景非常广阔。同时，全国各地也正涌现出一批带动力强的养老服务龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成了一批养老服务产业集群，培育了一批知名品牌。

（三）健康养老产业链延长，辐射带动作用加强

健康养老产业链较长，广义的健康养老产业是围绕生命存在提供服务的产业，是为了生命长期健康和幸福的实现而形成的各种产业集合。按照全球养老产业研究中心提出的概念，养老产业是根据不同地域、年龄、环境、气候、心理状态、亲情习惯，以社会文明、经济发展、执政水平作为基础，针对个体提供的生命保障产业。［9］健康养老产业不能简单地被归类为某一产业，它是根据具体需求而不断延伸的产业，涵盖第一、二、三产业，是集生产、经营、服务于一体的产业集合，是旨在满足老年生理需求、安全需求、情感需求、审美需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求的综合体。狭义的健康养老产业主指面向60岁以上老人的养老服务业。而从广义上讲，健康养老产业是满足人类整个衰老过程各项需求的产业。

三、蓬莱市健康养老产业发展现状、优势与问题

（一）发展现状

全国老龄委办公室和中国老龄科学研究中心曾对北京、上海、江苏、安徽、山东等地的13个县市的健康养老产业发展状况进行了调查。调研发现：我国养老产业尚处于起步阶段，涉及养老服务、医疗保健、旅游、教育、房地产等众多领域，其中养老服务领域发展较快，但总体水平不高，区域间发展不平衡，老年消费市场急待开发，养老服务体系还不健全，存在多方面问题。［10］

就蓬莱市而言，老龄产业薄弱，养老需求旺盛，老龄产业发展潜力大。蓬莱市辖6个镇、5个街道、1处国家农业高新区、1处省级经济开发区、1处省级旅游度假区。蓬莱市常住人口约41万，加上流动人口共约45万。据蓬莱市民政局统计数据，截至2015年底，蓬莱60周岁以上老年人约有11.4万，老年人口占比25.41%，高出当年全国16.1%的老龄化比率9.31个百分点，更超过10%的国际老龄化标准，养老压力和任务很重。蓬莱老龄用品业、老龄服务业、老龄房地产业和老龄金融业等老龄产业四大板块整体薄弱，老龄金融业尤为滞后，与蓬莱经济大县地位很不相称。近年来，蓬莱市城乡居民基础养老、医疗保障、五保供养及企业退休人员养老等各项待遇稳步提高；新增养老机构4处，建成社区老年人日间照料中心、农村幸福院78处。但有限的养老供给与不断增加的养老物质、精神等多层次需求之间的矛盾日益突出，加快发展蓬莱多层次老龄产业，积极推进蓬莱养老供给侧改革创新势在必行。

（二）优势分析

1.自然优势。蓬莱地处胶东半岛最北端，渤海、黄海在此交汇，总面积1003平方公里，海岸线64公里。拥有中国古代四大名楼之一的蓬莱阁和国内现存最完整的古代水军基地——蓬莱水城，依山傍海。湛蓝的海水，细软的沙滩，使百里黄金海岸分外靓丽。仙山海韵造就了蓬莱独有的旅游优势。近年来，蓬莱以争创国家级旅游度假区为目标，加快推进“滨海休闲度假游、山区生态休闲游、葡萄风情体验游、美丽乡村特色游”等旅游板块建设，积极开发旅游产品，全面丰富旅游业态，全力打造滨海度假旅游目的地城市。

蓬莱气候宜人，年平均气温12℃，冬无严寒，夏无酷暑；尤其是北面临海，使其相对青岛、大连等海滨城市，具有冬不干燥、夏不潮湿的特点。得天独厚的自然环境和良好生态优势赋予了养生养老、休闲度假圣地的美誉，更为发展老龄产业奠定了得天独厚的自然基础。

2.文化优势。作为中华神话重要策源地，蓬莱自古就是中华民族精神家园的重要符号，也是中华文化核心图腾之一；更是历代访仙寻寿，探求长生之地，成为长生之地的代名词。秦始皇、汉武帝等古代帝王都曾亲自或遣使来蓬莱求仙访药，寻求长生。

3.成本优势。作为县级城市，蓬莱物价水平大幅低于附近的青岛市，尽管青岛物价水平同北京、上海以及南方一些地区相比，仍较低。所以蓬莱在生活成本上有较大优势，对老年人有相当大吸引力。

4.交通优势。区位优越，交通便利，境内高速公路、高等级公路四通八达，正在建设的龙烟铁路穿境而过，蓬栖高速进入实质性建设阶段，再加上蓬水路、蓬寨路和荣乌高速、206国道、成龙线，形成了三纵四横陆路交通网络。胶东半岛重要的空港枢纽——烟台蓬莱国际机场离城区仅有20分钟车程。境内蓬莱新港和栾家口港均为国家一类对外开放口岸，已开辟上海、大连、青岛、秦皇岛等国内航线和韩国、日本、香港等多条国际散货航线。

5.养生优势。蓬莱拥有中西融汇的生活风格和养生保健产业。在西方，葡萄酒文化源远流长，葡萄酒是生活品味的象征，代表着浪漫时尚的生活方式。蓬莱同样具备生产顶级葡萄酒的自然禀赋。借助优越地理条件和人文环境，蓬莱将葡萄与葡萄酒产业作为“百年立市”产业重点培植发展，以建设“优质产区、特色葡园和精品酒庄”为主攻方向，并加速向集种植、酿造、旅游、文化推广于一体的“酒庄”发展方向转变。在滨海葡萄观光带和丘山山谷、南王山谷、平山河谷组成的“一带三谷”中，法国拉菲、中粮君顶、苏各兰、国宾、文成等国内外知名酒庄错落分布，不但可体会“中国葡萄酒名城”的浓厚韵味，更可以品尝到“国际葡萄酒庄”的美酒佳酿，感受“葡萄美酒夜光杯”的浪漫。这种轻松与浪漫，可与健康养老密切联系。

（三）存在的问题

1.产业顶层设计和规划不足。政府在顶层设计方面缺乏统一且富有前瞻性的规划设计，体制、机制改革和统筹发展工作亟待加强。养老产业结构问题突出；企业参与机制急需确立；资源配置机制和市场要求之间矛盾突出，资源配置机制不清，与老龄行业发展的要求相比矛盾日显，老龄服务市场培育问题明显；政府在养老治理体系中的角色仍需理清，尚未建立起多层次提供养老服务的体系；政府缺乏有效管理、精准管理的抓手。数据采集难、数据陈旧，数据部门分割、缺乏有效共享，则是目前政府部门在养老信息方面的困境。部门各自为政，在养老产业发展和为老人提供服务上，缺乏精准数据支撑，只能进行“普惠”式补贴和管理，效率低下、效益不高；提供异地养老、候鸟式养老的机构有的享受不到当地政府补贴，遭受政策歧视；政府购买服务数量少，分配简单，缺乏精准管理的手段和工具。服务主体较少，服务提供有限，购买养老服务渠道比较单一。

2.准入门槛偏高，合作模式单一，参与养老的社会力量不足。不少养老机构反映，虽然政策上倡导降低门槛，鼓励社会力量进入和发展，但事实上常遇到变相提高门槛，部分民营养老机构面临诸如投融资、扩市场、换证难等诸多问题。一些民办养老机构因用地问题、消防问题、环评不达标等无法开展工作，缺少相关指导帮扶。蓬莱市目前较固定的养老服务志愿者组织仅有2个，固定志愿者为几十人规模，仅为敬老院、社区和老年公寓的老人提供家政和护理服务，社会参与度不高。同时，国家大力提倡的PPP、BOT、TOT等合作模式尚未完全进入产业发展通道，大量社会资源无法和健康养老产业对接，造成资源闲置和错配。

3.居家和社区养老建设滞后，资源投入不足。蓬莱有养老机构42家，包括区社会福利中心1家，公办养老院7家，民办养老机构13家，若干家农村老年人互助养老院及日间照料中心。区内社会福利中心有床位348张。养老机构大多相互独立、规模较小、资源不能共享，没有形成连锁化、品牌性经营业态，经营成本较高、服务质量参差不齐。同时，社区日间照料中心等养老设施在运营管理上尚处于探索试验阶段，面临众多问题和挑战：运营不专业、很难收费、有房租损失、服务成本高、亏损风险大等。同时，由于整体业态仍呈现碎片化、孤岛化经营状态，很多配套设施及设备使用上冷暖不均，空置较多。当前居家养老服务主要以家政服务为主，很少有护理服务，更不要说对特殊老人的护理服务。智能化服务更是严重不足。因而如何优化资源配置，将养老中心与居家养老和社区养老相结合，是养老产业转型升级需考虑的重要问题。

4.养老服务内容单一，缺乏专业服务人才。目前，养老服务较多停留在日间活动中心和提供较为初级的家政服务上，无法满足老人深层次需求，特别是需要专业人员参与的护理照顾、医疗服务等更无法满足。相关保障有缺失，相关专业服务人员有极大缺口。相关服务人员培训盲区较大，从业人员学历层次较低，流动性较大。养老服务业发展时间较短，市场化程度不高，各种服务的标准化程度不高且比较分散，没有形成规模化规范化产业链。

5.高端医疗机构稀少，缺乏品牌号召力。随着社会发展，人们对身心健康愈发重视。但一些“老年病”常发、易发和突发，患病、失能、半失能老人的治疗和看护问题困扰着千家万户。“医护条件好”是老人选择养老机构的重要条件。调查发现，愿意选择专业养老机构养老的老人，有70.2%看中的是“医护条件好”，并且非常重视医疗机构品牌。［11］因而，蓬莱市要满足本市老人需求，发展健康养老产业，建立高水平医养结合体系是解决当前问题的必由之路。但作为县级行政区划，蓬莱市医疗体系仍停留在二级水平。蓬莱市卫计系统有各级各类医疗机构282处。其中，二级医疗机构2处，镇街卫生院（所）14处，防保机构7处，驻军医院1处，民营医院4处，城市社区卫生服务中心1处，社区卫生服务站8处，规范化村卫生室188处，厂企个体医疗机构57处。还缺少三级医疗机构，尤其缺少在全国具有品牌号召力的三级甲等医疗机构。

四、促进县域健康养老产业发展的对策建议

基于洞悉蓬莱健康养老产业现状与存在的问题，建议重点做好如下工作。

（一）建立高效统筹机构，构建清晰的养老产业管理价值链

县域健康养老产业在当前仍处在探索时期，产业化程度比较低，政府应该意识到推动养老产业发展的重要性和必要性，明确养老产业发展目标，做好规划，完善政策，将发展养老产业列入政府工作重点。为保障健康养老产业规划的有力执行，特别是大项目的顺利开发，必须建立由当地政府主要领导牵头、相关部门负责人组成的产业发展推进及协调办公室，加强扁平化管理，统一协调推进养老产业发展工作。以业务流程重组的思维，整合各种产业管理活动，构建简洁清晰的健康养老产业管理价值链——产业规划、项目招商、项目推进、运营服务。

1.产业规划。建议由政府牵头，将所有行业性的规划统一到区域产业发展规划上来，以区域产业发展规划作为地方经济发展的总纲，其中明确细分产业门类选择、产业功能定位、产业项目布局等事项。区域产业发展规划，可以根据产业发展态势的变化，定期进行修改和完善。

2.项目招商。成立覆盖三次产业的招商机构，统一产业项目的招商工作，推进直接产业招商（大型企业直接投资）和间接产业招商（养老地产商、连锁养老机构、孵化器企业、老龄服务业、会展运营机构、文化经营机构、旅游服务机构、赛事运营机构等）。

3.项目推进。建议由招商局牵头，市规划局、建设局、土地局、工商局、环保局等部门参与，建立增量项目开发服务的一条龙行政服务体系，提高项目入驻所需的各种行政审批效率，加速产业项目的落地。

4.运营服务。建议由民政局、旅游局、农业局等行业性主管部门，建立起产业扶持和培育体系，主要着眼于存量资源盘活，着眼于产业的扶持和培育，制定更有吸引力的产业扶持政策，提供更具针对性的管理服务，加速吸引外部涉老企业落户。

（二）加大专业养老机构医疗服务建设投入

老年群体对医疗服务的需求越来越高，但是县市一级医疗养老机构难以满足老年人的需求。只有引进更多高端医疗结构，才能不断满足日益增长的健康养老需求。这就需要地方政府不断加大财政支持，尤其需要加强对现有养老机构中的医疗服务建设。建议由市卫计局负责在社区、镇街层面开展“医疗服务+居家养老”模式试点工作。给予养老机构医务人员等同于医院坐诊大夫相同待遇和职业发展机会，以吸引更多医务工作者参与到养老机构医疗服务中来。在提供医疗服务上，主要开展送药、诊疗、护理上门等方便老年人的医疗服务。

（三）创新政企合作与商业运营模式，推进重点项目开发和运营

1.整合现有地产存量资源。充分发挥寿文化的引领作用和健康养老产业集群的带动效应，在确保本地老人基本需求的基础上，瞄准“候鸟”式旅居养老需求，以中高端市场为突破口，考虑选择一些积压地产项目作为试点。建议由政府牵头、行会协调、企业参与，聘请高水平规划团队进行设计规划，采用“补贴出资”和“政策激励”的方式，采取PPP项目合作模式，对项目周边老龄设施及社区养老服务设施进行改造升级。要聘请国内顶尖策划营销团队在全国范围内进行精确营销推广，提升当地养老地产未来发展的品牌潜力和市场氛围。

可努力将分时度假等风靡世界的休闲旅游度假方式引入旅居式养老产业。地方政府可支持、鼓励物业中介机构引入“时权酒店”概念，以市场运作“吸引”部分滨海空置房产加盟，发展分时度假业务，纳入全球分时度假网络中去。这将有助于增加旅居式养老市场份额，提高口碑，从而为蓬莱包括老龄旅游在内的旅游业发展提供新的发展思路。

2.推动现代服务业集聚发展。在周边配套上，借助“涉老商务聚集区”概念，以园区式的优惠政策体系和管理服务体系，围绕老年人物质和文化需求重点，加速引入服务老人的快递物流、高科技养生、老年美容、助老中央厨房等高品质服务企业。利用特定领域服务企业的扎推效应，促进生产性服务企业的集群招商，使特色产业充分发挥“龙头”效应。

（四）转换村庄养老思路，创新发展模式和农民养老方式

1.加快城镇化进程，吸引老人进入设施完善的养老社区。农村由于交通闭塞和卫生、娱乐等配套设施不完善，注定不是很好的养老所在地。同时，过于分散的居住格局，又提高了养老公共服务设施的建设成本和养老服务成本，不利于健康养老事业的发展。所以在城镇化的发展大潮中，应在尊重老人意愿的前提下，制定相关政策，为农村老人建立完整的健康档案，鼓励老人入住城镇的功能完善的老龄社区或者入住养老院，提高老人生存品质和生活质量。同时，依靠城市多样化的就业机会，为希望老有所为或家庭生活困难的健康老人提供合适的就业机会。

2.系统推进特色老龄田园经济发展。人进入老年，往往喜欢宁静、喜欢山水田园生活，各地的美丽乡村通过细化市场定位，因地制宜发展具有集吃、住、玩、耕、采于一体的特色老龄农家乐和采摘园，使更多农民从纯农业生产中转移出来吃“旅游饭”，可藉此打造更多“旅游村”，对适宜发展乡村旅游、生态旅游的村庄进行统筹规划，改造民居，规范服务，推动乡村旅游发展。开发乡村旅游业，可重点开发以农业科技园、市民农园和民间传统艺术展示为主题的都市观光农业区。

3.以寿文化为主题，大力引导慈善组织助力农村互助养老发展。寿文化是中华文明孝亲敬老思想的集中体现，因而要充分挖掘寿文化中敬老思想的内涵，引导全国社会慈善力量投身到农村敬老活动中去，以寿文化搭台，用敬老理念唱戏，扬公益慈善之名，实现全社会共赢，促发展和谐，解决互助式养老院场地和设施不足的问题。

（五）制定健康养老产业人才引进政策

人才对于发展健康养老产业起着至关重要的作用。目前，有健康养老养生技能的人才极为匮乏。应在现有人才引进政策基础上，根据县域一级对顶尖人才吸引力有限的情况，结合县域健康养老产业发展战略和特点，建议：（1）把吸引退休高端人才纳入当地人才战略的一部分；（2）建立退休人才创业或续业基金，结合辅助措施，帮助他们结合当地产业发展实际，发挥余热、边富边老、再续辉煌，有一个充实的晚年生活；（3）对选择在当地置业养老的各领域高精尖专家，免收其房产税和印花税等费用，同时每年提供一次免费体检机会；（4）对于给国家建设有突出贡献的退休专家，吸引其来养老，可免费提供居所，并提供交通补贴，如果选择在当地继续事业或教授学生，可按规定待遇标准发放工资；（5）教育方面，为选择从事健康养老学科的学生提供助学金、奖学金、学费减免等，毕业后推荐工作。

参考文献：

［1］刘昌平，殷宝明.发展养老产业，助推老龄经济［J］.学习与实践，2011（05）.

［2］陈叔红.养老服务与产业发展［M］.湖南:湖南人民出版社，2007：36-37.

［3］贾海彦，张红凤.基于产权约束的基层养老服务资源优化配置研究［J］.中央财经大学学报，2016（01）.

［4］刘美清.我国老龄产业发展战略分析［D］.天津师范大学，2012：35.

［5］吴琼辉.多维视角完善我国农村居家养老服务体系的必要性分析［J］.企业导报，2011（08）.

［6］王宁.城市社区养老需求与社区养老服务体系建设［J］.重庆科技学院学报，2011（11）.

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［8］张盈华，闫江.中国养老服务现状、问题与公共政策选择［J］.当代经济管理，2015（01）.

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［11］张孔娟.发展医养融合，推动综合养老［EB/OL］.http://news.hexun.com/2016-05-27/184093236.html,2016-05-27.