□李晨光

(中国人民公安大学,北京100038)

环境安全,是指保证生态环境和自然资源处于一种不受污染和破坏的安全状态,保障一切自然事物免遭突发性外力的损害,保持一定区域所处的自然生态环境能够维系这一区域的稳定发展能力和秩序。根据马斯洛需求金字塔理论,按照需求层次可以将人类的需求分为五类,其中最基本的需求包括生理需求和安全需求等。改革开放后,人民生活水平总体上达到了小康水平,基本的生理需求得以实现。而安全,作为马斯诺需求层次理论中的必要组成,人民对其则提出了更高的要求。加强生态文明建设,营造安全的自然环境,实现人与自然和谐相处,经济发展与生态保护协调共进,首先要理清环境安全与生态文明建设的关系。环境安全是生态文明建设的“压舱石”,作为国家安全的重要组成部门,如何维护环境安全,保障生态文明建设的快速发展,是实现我国经济持续稳定发展的关键保障。[1]

一、环境警察及其建设的必要性

(一)环境警察的定义及其职责

环境警察,既不是一个法律概念,也不是一个学术概念,这一概念是相关环境执法部门在环境管理的执法实践中形成的,所以各个国家和地区对环境警察的称谓也有所不同,有的称之为生态警察，有的称之为环保警察、绿色警察等。对环境警察的概念,当前我国现行的法律法规体系还没有对其作出明确的界定。所谓警察是指为维护国家安全秩序与社会治安秩序,国家按照统治阶级的意志运用行政的、刑事的及法律的手段,发挥强制实力维护社会公共秩序以及预防和解决犯罪问题的武装力量。环境警察的功能理应隶属于警察的功能,其工作方向应当单一细化面向环境保护这一专业领域。因此,环境警察可以定义为:为维护国家环境安全秩序,依照国家环境管理相关的法律、法规,运用行政的以及刑事的手段,利用环境执法强制力,预防和打击污染环境的违法犯罪行为的武装力量。

环境警察作为一类特殊的警种,在职权配置方面应当主要限于环境保护执法领域,其职责应当主要涉及执行环境行政管理处罚和预防打击环境违法犯罪两大类。[2]具体包括:执行涉及环境保护的法律法规、规章及其他规范性法律文件;预防各类环境污染和生态破坏案件的发生;侦办各类违反环境资源保护法律法规的犯罪;查办各类环境污染类的治安行政案件;调解处理涉及环境污染案件中产生的民事赔偿纠纷;协助当地公安机关侦办以暴力、威胁或其他违法手段阻碍环境保护行政机关工作人员依法行使职权履行职责的案件,维护环境执法秩序,保障环境保护行政机关工作人员的人身安全;收集、整理、上报各类涉及环境污染和生态破坏等违法犯罪行为的涉案情报及信息;组织宣传相关环境保护类法律、法规及政府部门相关环保政策等。

(二)环境警察建设的必要性

当前中国最突出的矛盾之一,就是经济发展和生态环境保护的不平衡,在生态环境保护任重道远的严峻形势下,环境安全已成为社会安全中不可忽视的重要方面。 党和政府历来重视对环境的保护,带领广大人民群众,借助社会各方积极力量,通过多种途径和手段,切实维护着我国生态环境的安全。法治是行动的保障,习近平总书记在关于保护生态环境的重要论述中强调:保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。因此为保障我国生态文明建设的持续发展,有力维护我国的环境秩序和环境安全,建设环境警察队伍,成为严峻环境安全形势下我国积极控制和化解环境风险的现实需要。

1.我国生态文明建设的迫切需要

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上做了题为《决胜全面建设小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告，重点强调了“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”“改革生态环境监管体系”等内容。从一定意义上讲,加强对生态文明建设的总体设计的组织领导,加快形成生态文明制度体系,完善生态环境管理制度,其中理应包括现代环境警察制度。环境问题已经从一类政治问题演变为一种在社会民生发展中的现实存在的政治需要。

基于我国严峻、复杂的生态环境安全形势,以及为满足人民群众日益增长的美好生活需要而提供更多优质生态产品的现实需要,我国迫切需要建立专职的环境警察队伍来保障国内的环境安全,及时查处与环境污染相关的各类行政违法和刑事犯罪案件,切实保护人民群众的合法权益,有效维持良好的生态环境秩序,为建设美丽中国注入新生力量。中国人民公安大学法学院邢捷教授提出“警察执法生态化”理念,认为“警察执法生态化“是警察权在我国生态文明建设中为保护生态环境所做出的时代革新,是现代警务发展的新趋势。面对日益严重的环境污染犯罪新形势,加快完善生态文明制度体系,优化警察执法生态化建设的环境警察制度,增强环境警察队伍建设力度,是现阶段满足人民群众对良好生态环境的现实需求,是推动我国生态文明体制改革与生态环境监管体系改革的必然选择。

2.公安机关增强执法效能与提高驾驭环境犯罪能力的客观需要

环境行政主管机关是我国目前存在的主要的环境保护执法力量,执法力量不充足,受干扰、抗拒执法等现象是环境保护行政执法实践中存在的现实阻力。此外环境行政执法部门基于自身利益的考虑,“以罚代刑”等执法不严的现象也十分突出。污染环境类犯罪较其他类型的犯罪违法成本低,环境保护行政机关执法强制性较弱,权威性不强,这些客观存在的矛盾导致在环境保护执法机关无法从根本上遏制环境污染类的违法犯罪行为。虽然我国公安机关拥有国家赋予的防治环境污染和自然资源保护的职权,承担着相应的打击环境违法犯罪的行政执法和刑事司法双重职责,但目前除了破坏森林、陆生野生动物、林地类的刑事案件由森林机关立案管辖外,其他破坏环境资源犯罪的案件分散于治安、经侦等机构,由此导致破坏环境资源类犯罪案件侦办得不到应有的重视。

此外,环境污染具有流动性、潜在性、易失性等特点,环境类违法犯罪行为遗留的证据具有易逝性、隐蔽性、间接性、不确定性等特点,使得环境污染案件存在取证难、鉴定难等困难,这些客观情况导致公安机关面对严峻的环境资源破坏形势时陷入执法能力和执法效能的严重不足等窘境。单纯的凭借环境保护行政部门现有的手段和力量必然难以满足环境保护执法的现实需求,而环境警察在污染防控中具有非常重要的实践意义,建设环境警察队伍,提高公安机关打击环境犯罪水平,提高环境监管水平,利用具有暴力性的警察权使环境违法犯罪案件直接进入司法程序,及时有效地打击环境犯罪案件,从而有效防止复杂环境问题进一步恶化,对强化环境执法具有积极的推动作用。

3.警务模式变革背景下警察职能转变的现实需要

现代警务是当前世界警务改革发展的主旋律。随着时代的发展,目前我国社会正处于转型的关键时期,公安机关为适应现代化的要求,在公安执法实践和探索的过程中创造出了诸多先进的警务工作模式,为新形势下我国的公安执法工作以及稳定社会安全秩序做出了突出贡献。在人民群众的迫切希望构建和谐社会的历史背景下,民生警务应运而生,成为近年来我国公安机关着力实施的新型警务模式。以科学发展观为指导,以民本主义为核心,以民生幸福为目标的民生警务,以关注民生、保障民生、改善民生、服务民生为己任,是公安机关转变职能,积极推进全面深化公安改革工作的重要举措。环境保护行政部门缺乏长期有效的强制措施,仅仅依靠现有的执法手段和执法力量难以保障其在现行环境保护执法实践中的工作需求,难以实现广大人民群众对大力推行生态文明建设的强烈愿望。在警务模式改革背景下,建立建设环境警察队伍是警察权发展和警察职能转变的现实需要,对于及时化解由环境问题引发的社会矛盾因素,积极打击污染环境的违法犯罪行为,保障公民环境权益,维护社会环境秩序,实现环境正义和保障环境安全具有重要的意义。建设环境警察队伍,利用环境警察的执法刚性力,对改善环境保护行政部门执法难、执法软的窘境具有重要的实践意义。

二、我国环境警察队伍建设的现状

在我国环境警察制度的建设中,首当其冲的问题是应该如何设计环境警察队伍的组织架构,执法主体的属性及隶属关系。目前全国各地现行的设置模式主要有三种。

(一)环保部门主导模式

这种模式是借鉴海关系统中缉私警察的设置,即将环境警察队伍设置于环保行政部门内部。在履行环境保护执法职责时,由环境保护行政部门,即环保局从当地公安机关中抽调警力,并由其统一调配工作,集中领导查处环境违法案件。这种执法模式能够有效地保证环境警察队伍的专业化和专职化,然而在我国全面公安改革不断深入的今天,为了确保警察权的统一、高效、权威，一般不能重新回到部门办公安的老路上去。因此这种机构设置的模式在我国很少见。

(二)公安机关主导模式

第二种模式是公安机关主导模式,即在公安机关系统内建立环境警察专门队伍,使环境警察队伍成为一独立警种。在公安机关主导模式下,公安机关系统内部独立设立隶属于公安部门的环境保护执法机构,人员编制属公安部门,由公安部门自主领导。从目前公安机关的环境行政执法与刑事司法的工作实践情况来看,这一设置模式被各地公安机关广泛接纳和采用。如:昆明市公安局于2008年11月开始了环境警察的执法实践,成立“昆明市公安局环境保护分局”;同年12月,玉溪市也成立了“玉溪市公安局环境保护分局”,并采取了公、检、法三家与环保部门的环保联动执法模式;2013年9月,河北省公安厅成立环境安全保卫总队,并同步在各市公安局设环境安全保卫支队,在重点县公安局设环境安全保卫大队;2013年4月,贵州省公安厅正式挂牌成立了环境安全保卫总队;2014年4月,辽宁省公安厅成立直属机构“环境安全保卫总队”;广东省佛山市公安局于2014年10月挂牌成立了佛山市公安局经济侦查支队环境犯罪侦查大队;2015年6月,经内蒙古自治区编委批准,内蒙古自治区公安厅成立食品药品和环境犯罪侦查总队。

公安机关主导的优势在于公安机关作为执法办案机构,在进行刑事调查、证据收集、协助环境司法诉讼上具有先天优势,很大程度上可以保证环境污染案件执法刚性,避免部门利益冲突对执法公正的不利影响。

(三)联手协助模式

第三种模式是联手协助模式,即采取入驻式执法或通过制定环保机关与公安机关联合执法的规范文件,从而体现双方的联合执法、联动执法。如:河北省衡水市安平县于2006年3月,成立了安平县环境保护派出所,这是全国首个公安机关环境保护执法机构。安平县环境保护派出所在环境执法的过程中,由安平县公安局外派民警,与环保局法规科联合办公、共同办案,实行典型的联手协助模式。2011年5月,湖北省大冶市组建了“环境警察大队”,与市环保局环境监察大队合署办公,组织机制方面受市公安局和市环保局双重领导。大冶市环境警察执法实践为湖北省全面推进环境警察制度提供了宝贵的经验,此后湖北省又于2013年9月在黄石市挂牌成了“黄石市公安局环境保护警察支队”。2014年6月,安徽省铜陵县公安局正式揭牌成了安徽省首个环保治安办公室,这一办公室为铜陵县公安局内设机构,接受铜陵县环保局、铜陵县公安局的双重领导。

联手协助模式考虑到了公安机关和环境保护行政机关各自在环境保护执法实践中的短板,试图在二者之间形成取长补短的效果,从而使环境保护执法工作方式更加灵活多变,在提高执法工作效率的同时,也有效提升了执法检查的力度。

三、国外环境警察队伍建设现状

环境警察是旨在对环境违法与犯罪行为实施强制性打击,预防环境污染,维护环境秩序,保护自然资源的合理开发与利用而建立的警察队伍。世界上一些经济较为发达的国家,以及环境污染问题较为严重的国家纷纷开始着手建立并不断完善本国的环境警察队伍,以期借助环境警察队伍的强制性力量,对破坏自然资源和生态环境的违法犯罪行为进行有针对的预防和打击。此外,许多还未成立环境警察的国家也正在酝酿建立本国环境警察制度。

(一)俄罗斯环境警察

俄罗斯是国外较早成立环境警察队伍的国家之一。1996年,莫斯科市政府与俄罗斯内政部达成协定,采取市政府财政支援、内务部人力支持的办法,建立了一支利用警察权强制介入环境保护领域的警察队伍,其全称为“预防生态违法警察局”,简称生态警察。[3]此后,莫斯科市的生态警察模式逐步推广到了俄罗斯各联邦。俄罗斯生态警察队伍在人员构成上呈现出学历高、专业强、执法严等特点,这是俄罗斯生态警察和其他警种的显著区别之一。俄罗斯生态警察具备的执法权限与其他警种相比较为广泛,在环境执法过程中可以携带武器装备,执行力度较强。其职责主要有三个方面:一是预防、打击污染生态环境的行政违法和刑事犯罪行为;二是保证环境保护行政机关执法工作的顺利进行,保障环境保护行政机关工作人员的人身安全;三是对城市和其他自然保护区环境状况实施监督管理。

(二)德国环境警察

德国作为老牌资本主义国家和现代工业化强国,在环境保护方面达到了非常高的程度。东德与西德统一之前,西德警察就承担有履行“处理破坏环境保护罪行”的警察行为职责。德意志宪法,即《德意志联邦共和国基本法》在上世纪90年代初就将有关涉及环境保护的条款写入了宪法文本,而德国环境警察制度的法律依据正是《德意志联邦共和国基本法》,德国各联邦及各州的《警察法》及配套的具体法律法规,也对环境警察机构的设立、变更、职权职责以及各类警察职权交叉、管辖权冲突时的协调处理等逐条做了明确细致的规定。同时德国联邦各州具备环境保护职责的警种还有水上警察、森林警察、刑事警察等,这些警种在其职责范围内分别具有相应的环境执法权。各类履行不同环境保护职责的警种与从事专门环境保护执法工作的环境警察相互配合,共同维持着德国境内的环境安全秩序。德国为确保环境警察队伍可以更好地履行职责,在对从事环境警察工作警员专业素质方面要求十分严格,每名环境警察必须经过长达一年之久的专业技能训练，才能具备从事有关环境保护工作的执法资格。

(三)法国环境警察

法国是一个环保理念极强的国家,为提高环保执法效率,建立了一支庞大的环境警察队伍,称为“绿色警察”,全称是“打击环境违法行为中心局”,并不断有针对性地逐步优化环境警察制度建设。在组织机构设置方面,法国内政部是公共安全部门,主要负责保障国内的社会公共安全秩序稳定,功能与我国的公安部基本相近,环境警察编制则隶属于内政部。法国的环境警察实际上是中央和地方各级机构中实施各类环保工作的执法工作人员的统称。在中央机构中,环境警察主要分布在生态和持续发展部、国家打猎和野生动物办公室、渔业高级委员会、国家公园、国家林业办公室等多个机构;在地方机构中,各大区设有专门的大区环境署,负责协调和组织各类环境保护执法活动。法国的“绿色警察”队伍由医生、生物学专家、宪兵等具备一定环境保护专业知识的人员构成,主要负责对环境破坏行为进行调查。此外,法国还存在着由政府工作人员组成的专门负责节水监督检查执法的节水警察。

(四)其他地区环境警察

非洲国家也通过各种形式积极融入环境警察队伍建设的实践当中。1994年,肯尼亚、南非、赞比亚、斯威士兰、坦桑尼亚和乌干达等6个国家签署了《卢萨卡协议》,组建了一个具有国际执法机构性质的管理委员会,并在委员会领导下建立了主要负责追踪六国国内发生的非法贸易偷猎行为的首支国际环境警察队伍,即国际野生生物特别武装警察部队。

墨西哥首都墨西哥城建立了环境警察队伍,专门监督、维持居民生活环境秩序,制止倾倒建筑垃圾,非法采矿、非法砍伐树木等破坏生态环境的行为;秘鲁成立了“旅游和生态警察队伍”,计划、指导、监察、执行和控制旅游业及国家生态有关的警务活动,负责全国境内环境犯罪的预防、监督及管理工作,并重点监管林业资源丰富地区的环境违法犯罪行为；越南政府为帮助和改善环境污染预防和治理工作,在自然资源和环保部下设了环境管理警察机构,该机构对越南境内的环境违法犯罪行为进行了有效的预防和监测。此外,白俄罗斯、乌兹别克斯坦、乌克兰等国家也纷纷建立了本国的环境警察队伍。[4]

综上所述,国外环境警察虽然称谓、体制和组织形式各不相同,但在职责和执法模式上大相径庭。为保障环境警察队伍能够独立行使职权、履行职责、执法独立、高效实效,减少地方政府各部门对环境执法的干预及权力限制,各国的环境警察机构均有较高行政级别,并用规范性法律文件和制度设计来保障环境警察机构组织机制和职能实现。国外环境警察在人员和装备方面体现出高学历、高素质,警务分工精细化和专业化的趋势和要求。

四、对我国环境警察队伍建设的几点构想

(一)建立健全法律法规、建立专职环境警察队伍

从立法层面上讲,环境行政处罚和环境刑事犯罪的界定较为模糊,而环境类犯罪具有行政从属性的特征,又要求刑事立法上环境犯罪客观行为的成立须以违反环境保护行政类法律法规的禁止性规定为前提,环境行政违法行为只有符合情节严重等“加重要素”标准,具有现实危害性或实际损害后果时,才能依照《中华人民共和国刑法》的规定追究其刑事责任。[5]在针对环境类违法犯罪行为的执法实践中,对环境行政违法是否应该转为环境刑事犯罪的界定标准也较为模糊。目前环境警察队伍的执法依据大多采用行政机关和司法机关的联合发文,如:《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境刑事案件适用法律若干问题的解释》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等,这些规范性法律文件的法律效力层次较低导致其普遍适用较为困难。虽然最高人民检察院、公安部等部门通过以联合或单独下发相关规范性法律文件为依据,确立了备案审查、案情通报、联席会议、线索移送及检察建议等相关环境执法制度,逐步搭建起了环境犯罪行政执法与刑事司法的衔接制度体系,但这些规范性文件中规定的相关衔接程序较为复杂,执法实践中面临着多重阻碍。

从环境资源整体论和优化警力资源配置的角度出发,集中组建环境警察队伍,使其承担起涵盖各类污染环境的刑事犯罪案件的侦办职责,从而对破坏环境资源类犯罪实施行之有效的综合执法。因此给予警察介入环境保护领域的强制性权力,首先应该以立法为导向,在《人民警察法》中增加有关“环境警察”的条款,并对环境警察的相关执法权限、执法程序予以具体可操作性的规定,从立法的角度增强环境警察在侦办环境违法犯罪案件过程中的权威性,奠定环境警察在遏制生态破坏、查办环境污染案件中的执法地位。

在环境警察队伍的机构设置上,应借鉴海关、林业、铁路等相关部门单位设置行业公安机关的经验,独立设置环境警察机构,列入公安部业务司局序列,从领导上脱离环保部门,单独受公安部领导,在业务上与环保部保持协助关系。在下属的单位设立相应的公安局、处、科。但考虑到环境问题具有地域性和差异性,即在不同的地区环境问题有不同的表现,地方的环境警察机构设置的迫切性和实际需求性存在地域差异,因此不必在全国范围内设立统一的环境警察,应该考虑地区差异性和现实需求,根据具体情况设立环境警察队伍。

(二)提高专业技术水平、强化环境执法技能培训

在环境污染案件中,环境污染具有流动性、潜在性、易失性等特征,使得环境执法呈现综合性较强、涉及范围广、业务要求高等特点。但是目前的环境警察队伍中,执法人员缺乏相关必备环保知识和环境违法犯罪执法实践经验,执法人员的素质与当前环境保护工作要求不协调。

针对上述存在的现实问题,改善环境警察的执法硬件条件是首要问题,为环境警察队伍配备先进的现代化仪器和设备,对促进环境警察队伍执法手段科学化、现代化具有重要的现实意义;其次,在环境警察的人员配置上,应着力充实环境警察的技术队伍,吸收具备化学、生态、环境等专业知识的专门性人才;在人员培训方面,应借鉴国内外的先进做法和宝贵经验,对新加入环境警察队伍的民警集中进行业务培训,着力提升民警的环境执法业务能力;在人员招录方面,可以借调,或者特聘一部分从事环境保护工作的专业型人才。[6]在社会招警考试中,也可以为环境保护专业方向的毕业生设特岗,专门设立环境警察相关的岗位,充实环境警察队伍。

公安专业人才培养主要依靠公安院校这一重阵,公安院校应该首当其冲,努力肩负起为公安机关培养并输送高素质环境警察专业人才的庄严使命。如,可以在公安院校中增加环境执法类专业,或开设相关的环境执法专业必修课程,使学警在公安院校在读期间就能够开始培养和提升自身环境执法的综合素质,为环境警察制度的存续做好人才储备这一关键性工作。

(三)探索新型警务模式、提高环境警务工作整体效能

面对复杂多变的环境安全形势,环境警察的警务模式只有与本国的环境安全情况相适应,才能最大程度彰显环境警察的执法力度与执法效率。我国的环境警察应该积极推行警务模式改革,努力探索出符合我国国情的环境警察警务模式。环境安全作为生态文明建设的重要组成部分,近年来,环境问题愈加成为社会关注的热点问题,“如何加强环境治理”成为今年两会期间人大代表热议的话题。建立环境警察制度,使警察权介入环保领域,是当前严峻环境安全形势下,保护生态环境,推进生态文明建设的形势所迫,现实所需；是加大环境行政执法力度、打击环境领域犯罪的大势所趋、必然选择。环境污染具有易逝性、隐蔽性、间接性等特点,导致环境污染案件经常陷入收集难、固定难、鉴定难、认定难、举证难等困境,这就需要公安机关积极摒弃我国环境警察被动防御型警务模式,树立主动警务导向,将环境犯罪积极纳入社区警务工作当中去。当接到人民群众举报信息,或民警在社区警务巡防过程中主动发现存在环境污染违法犯罪行为线索时,环境警察部门有权及时介入侦办与查处,对环境污染违法犯罪行为实施及时有效的预防和打击。总之,应该努力创新环境警察的执法模式,充分发挥环境警察的刚性执法作用,积极探索组建符合我国国情以及各地实情的环境警察执法队伍,从而提高环境警务工作的整体效果。