刘清越

宋昆

汪江华

李冬伟

一、引言

我国传统的城市概念是依据政治权力中心聚集和军事防御城墙的建立而形成的。小农经济为主的经济结构和中央集权的政治统治，导致了城市、乡村在组织形式和组织内容上没有明显差别，即“城乡合治”的管理模式。中央政府对地方的行政管理机构一直延续秦汉以来的省、府、县三级管理。 最初设置的有关城市建设管理的官职主要负责城市治安、防火防灾等内容，且分属于不同部门。在都城之外的一般城市，一直没有设置专门管理城市建设的机构，由所在地的地方衙署负责，或依靠民间组织。

明清以降，尤其是鸦片战争以后，城市经济迅速发展，社会分层日趋明显，随之引发了一系列新的问题。一方面，开埠城市中的各国租界将西方的城市建设管理模式引入，通水通电，开路筑桥，“大片荒芜的沼泽地正在变成一个花园城市，拥有现代化的房屋、花园和林荫道。就在这曾经是污秽的河泥的上面，盖起了漂亮的房舍。”[1]与之相反，华界“内外街道逼窄，行旅居民均苦不便，沿河泊岸倾圮，航船往来起卸甚行艰阻”，平时“居者窒隙塞巷”，“街衢污下”，难以通行，管理失控。[2]新形势下的城市问题给社会稳定发展带来了无限的隐患和阻碍，建立专门的城市管理机构和新的管理制度迫在眉睫。

清政府在20世纪初开始推行自治政策。1908年12月，颁布了《城镇乡地方自治章程》。这是官方首次以立法的形式确立全国实行“城乡分治”。……