郭春莲，王素婷，姚远锋

（上海市公安局浦东分局， 上海 200135；华东政法大学， 上海 200042）

公安调解，主要是指依据国家法律法规及规范性文件要求，由公安民警主持或参与，对在治安执法、交通管理等过程中遇到的各类社会矛盾纠纷进行斡旋、化解的活动。公安调解是我国公安工作的优良传统，也是矛盾纠纷化解机制的重要组成部分和有效手段。公安调解属于行政调解范畴，也是包括人民调解、司法调解、行政调解在内的大调解制度必不可少的组成部分。在当前社会矛盾易发、纠纷繁多、冲突难测的背景下，如何有效补足公安调解自身存在的短板，最大程度地发挥调解制度的作用，是摆在基层公安机关面前亟待解决的课题。

一、公安调解面临的现实困境

公安调解与诉讼、仲裁相比，具有成本低廉、高效便捷的优势，加上公安机关自身具备的行政类司法职责，对于案件、纠纷的调解处理更具有先天的优势。公安调解成为群众化解矛盾纠纷的首选。据统计，派出所接报的警情有70%以上属于社会矛盾纠纷，而人民调解和司法调解受理的社会矛盾纠纷有80%以上曾被派出所先期处置。然而，公安调解在发挥独特优势的同时，也面临以下困境：

随着社会治安状况的日趋复杂，社会矛盾纠纷日益突出，通过公安调解化解社会矛盾纠纷成为基层一线民警最常接警、最耗精力、最难获得认同的工作任务。按照我国现行制度安排，化解民事纠纷的主体是多元的，规则是多层位的，方式方法也是多种多样的，有诉讼、仲裁、人民调解等。由于公安调解具有简便、灵活、专业、高效、廉价等特点，加上过去推行的“有困难找警察”“四有四必”（有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应）等服务承诺在社会公众中形成的深刻印象，公安调解成为社会公众化解矛盾纠纷时的首选。目前，公安调解的范围相当宽泛，并不局限于法律规定的治安调解、轻伤害调解和交通问题调解，而是涉及到家庭、邻里、经济、债务、劳务等各个领域。据有学者统计，我国基层公安一线治安民警的日常工作中约有70%的任务并非法定警察职责，而是非本职范围的一般社会矛盾纠纷特别是应归属其他部门处理的民事纠纷化解工作。与此同时，人民调解组织由于不直接与社会公众打交道，社会公众对其较为陌生，存在鲜有问津、“门可罗雀”的现象，导致资源浪费。

（一）效力困境

公安调解虽然优势明显，但其严重的缺陷在于法律地位低。《人民调解法》第33条规定了司法确认制度，即“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认”，这说明公权力的制约对调解效力的保证有重要作用。反观公安调解，无论调解协议内容本身如何，是没有法律强制力保证执行的，导致协议执行存在一定的不可预知。具体来说，治安调解中对于不能执行的调解协议，即“经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”，直接可能导致前期治安调解协议失去效力；交通问题调解中对于“经调解未达成协议的，公安机关交通管理部门应当终止调解，制作道路交通事故损害赔偿调解终结书送达各方当事人”，而对经调解达成协议后不履行的，并无具体规定；同样，刑事附带民事案件的民事赔偿案件调解过程中，对于已经达成协议，但并未履行的调解协议的效力，也无法律上的支持。

（二）能力困境

社会矛盾纠纷化解所涉及的个体与个体、个体与群体、个体与社会，以及群体与群体、群体与社会间具体利益关系的多样化，必然会对公安民警提出跨层位法律知识整合应用的要求，这不仅要求参与社会矛盾纠纷化解的民警熟知刑事、行政法领域的知识和方法，而且还需要民警切实掌握和应用民法、商法、婚姻法、劳动法等诸多与民警核心职责非直接相关领域的知识和方法。目前，公安基层民警大多对刑法、治安管理处罚法等相关法律知识了解较多，工作重点也多放在打击预防违法犯罪上，而对民法、婚姻法、劳动法等其他一些在公安调解中需经常使用的法律知识比较陌生。同时，调解工作需要一定的工作技巧和经验，尤其需要耐心细致的工作方法，由于民警普遍时间紧张，部分民警又不太善于做思想工作，使调解效果大打折扣。此外，民警能力不足还容易出现只讲眼下不管长远、只讲摆平不讲水平等现象，导致调解容易出现反复，小事酿成大事，甚至将矛盾引向公安机关和民警。

（三）警力困境

当前在基层公安一线，由于职责范围的不断扩增，虽然警力资源略有增加，但其增幅小于职责扩展幅度。以某公安分局为例，自2011年至2017年底，该分局历年接处的“110”警情中涉及纠纷类警情数分别为138083、144932、162259、171835、166204、173917、169673起；而同期该分局各派出所警力总数分别为3070、3054、3183、3309、3317、3402、3542人（以当前12月份在岗实际警力数为准），人均调解纠纷数为44.9、47.4、50.9、51.9、50.1、51.1、47.9起，处于高位运行态势。由于调解工作必须按照法律程序进行，而取证和说服又是必不可少的也是最复杂最耗时的过程，导致最简单的纠纷，也要耗费半个工作日，复杂的纠纷就要耗费一个、几个甚至十几个工作日。公安民警虽然有良好的愿望争取化解社会矛盾纠纷，但由于承担的治安管理、社区警务、打击办案等公安主业的工作量同样很大，导致精力、时间都不够，很难面面俱到。

二、上海市公安局浦东分局完善公安调解制度的探索与实践

上海市公安局浦东分局所辖的浦东新区呈城市、城郊、农村和开发区等多元化地域形态，社会治安状况相对复杂，公安工作体量大。该分局“110”处警数长年占全市总量1/5至1/4不等，而其警力配置相对较少，仅占全市总警力约1/8，万人警力数远低于全市平均水平。为此，分局近年来不断探索创新，力求寻找切实可行的路径来解决上述困境，使民警从繁杂琐碎的调解工作中解脱出来，使群众的纠纷矛盾得到妥善的处理，同时又树立公安机关的服务人民、执法公正的良好形象，并取得明显的成效。

（一）分局推进治安案件、轻伤害案件联合调解室建设的实践

该实践可追溯到2009年上海世博会筹备期间。当时，为落实上海市构建基层大调解格局现场推进会精神要求，分局会同新区司法局在派出所试点建立“治安案件、轻伤害案件联合调解室”。目前，联合调解室模式已覆盖分局各地区派出所。

联合调解室在日常工作中遵循以下原则：一是“规范适用”原则。即将调解限定于因口角、司乘、邻里、物业公司与小区居民等民间纠纷引发的、情节较轻的打架斗殴或损毁他人财物等违反治安管理行为。而对行为人系惯犯、累犯或限制人身自由、涉黑涉恶等情形以及其他不适合调解的案件明确不予受理，确保法律的公正性和严肃性。二是“规范调处”原则。对符合调解条件的治安案件或轻伤害案件，且双方当事人同意调解的，按照工作流程，移交联合调解室调解并说明案情、当事人情况以及需要调解事项等；人民调解员及时进行调解，按照调解成功与否制作相应的调解文书，并由派出所根据相关规定进行后续处理。三是“公调对接”原则。对部分轻伤害案件、治安案件，发挥联合调解室驻所办公的优势，共赴现场开展工作。建立司法调解联动联席会议制度，定期召集会议，对排查调处的矛盾纠纷进行通报分析，为形成地区维稳工作通报，提供参考；建立复杂矛盾协商会诊制度，制定相应化解方案。

联合调解室的成效重点体现在三个方面：一是为政府部门减压。联合调解室“抓早、抓小、抓源头”、组织专业力量参与调解的工作方式，将大量矛盾化解在萌芽状态、解决在基层，维护社会稳定的“第一道防线”，使政府部门的维稳压力得到一定程度的缓解。二是解放警力投向主业。将派出所警力从大量繁杂的治安案件和轻伤害案件查处、调解中解放出来，将更多的警力和精力投入公安打击违法犯罪等“主业”之中，打击整治力度进一步增强，社会治安状况持续获得有效掌控。三是便民利民措施得到落实。对一些涉案标的小、证据不足的案件，而当事人又不愿诉诸司法的案件，联合调解室调解时间短、效率高，且给予纠纷当事人悔过改正的机会，充分释放了公安机关的善意。

实践中，部分派出所在调解工作中还注重引入社会专业力量参与调解。比如，金杨新村派出所建立了“3+X”疑难纠纷联合调解机制，即整合社会调解力量和法律援助机构，建立派出所、司法所、律师事务所、人民调解室和心理咨询师相结合的“联合接待工作室”，创新推行“律师和心理咨询师驻所”工作模式，有效节约了警力资源和工作成本。自2014年5月“联合接待工作室”正式运转以来，该所共调处各类矛盾纠纷105起，成功处置、化解不安定因素、突发事件4起。

（二）分局推进道路交通事故人民调解工作室建设的实践

2015年年底，分局按照市局全面深化公安改革工作部署，针对“完善道路交通事故赔偿机制”改革项目所明确的“在未设置人民调解室的浦东交警支队建立人民调解室”，结合实际、主动跨前，以“便民、快捷、高效”为目标，联合新区司法局、市保监局成立“浦东新区交通事故民事损害赔偿纠纷人民调解委员会”，并在东明、张江、惠南、周浦、金桥等5个交通事故处理点设立调解工作室。

在具体操作中，由新区司法局以社会招聘方式录用专职调解员及其他工作人员，通过政府购买服务方式落实薪酬保障；由分局整修更新相关办公场所、配备必要设备，协调市局交警总队安排保险公司同业公会人员一并进驻工作室开展工作。由于人民调解员日常主要在事故组驻点工作，故明确对调解员及调解室实行双重管理制度，即日常勤务管理以属地事故点为主、调解员工作考核以司法局为主，同时要求调解员必须服从、配合属地事故组管理。从实际运作情况看，调解员、驻点保险公司人员与事故承办民警在案件对接上较为顺畅，基本不存在人为制约工作成效问题。

人民调解工作室成立以来，成效重点体现在四个方面：一是有效解放警力。以前赔偿调解耗费了事故承办民警大量时间和精力，引入人民调解工作室则大大减轻了民警工作压力、提高了警务工作效率，民警能将更多精力投放到案件调查取证和事故责任认定上，办案质量相应明显提升。二是有效加强防范。保险同业公会人员入驻后，可先行审核案件理赔项目中存疑的内容，通过严格把关，对利用交通事故“骗保”等违法行为形成一定震慑。通过专职调解员介入，积极引导当事人主张合法权利，有效遏制“事故黄牛”，杜绝不法人员通过“坑蒙拐骗”方式影响事故正常调解工作。三是优化工作流程。对于部分人员受伤较重、需要保险公司先行垫付费用的事故，目前只要交警部门制作垫付通知书，直接交付驻点保险公司工作人员及调解员署名即可进入流转环节，相较以往“民警受案—邮寄挂号信—保险公司受理—审核—联系当事人—流转”的传统模式，大大精简环节、缩短周期，方便垫付费用及早到位，利于后期调解工作向好发展。四是有效化解矛盾。人民调解相较于行政调解，在赔偿金额方面具有灵活性大、操作性强的优势，更能满足群众实际需求。通过人民调解员释法说理，及时化解矛盾，防止当事人采取不必要的诉讼、上访甚至个人极端行为，有效减轻了新区法院交通事故诉讼压力。比如2016年初在外环高速上发生的一起两车追尾事故，双方当事人经沟通，对总额约9000余元的物损、人伤救治费用达成了一致，但最终针对精神补偿的数额产生争议，而争议的标的仅为300元，责任方一度表示“最多赔三百，要么你去起诉我，我不怕！”调解员没有因为当事人的坚持而放弃调解，继续疏导、劝告的同时运用分别调解、冷处理、再次和谈等各种调解技巧，经近3个小时的反复调解，最终安抚当事人情绪，成功化解了该案。

三、美国ADR（替代性纠纷解决机制）的启示

ADR,是“Alternative Dispute Resolution”的英语缩写，也即“替代性纠纷解决方式”或“选择性纠纷解决方式”。相对于司法解决方法（judicial resolution）,ADR是指“并非由法官主持裁判而是由一个中立的第三人参与协助解决纠纷的任何步骤或程序”,根据美国《行政争议解决法》和《协商立法》,ADR技术包括和解、调解、谈判协商、仲裁以及小型审判。运作流程一般是:双方选择调解解决→立案→双方选择调解员→进行调解→达成协议→执行协议。首先，ADR就其实质而言，是一种相对于诉讼这种公力救济的一种私力救济，其运用仍然要以基本的法律规范或社会规范作为基础，是对司法的补充，以司法诉讼为最终保障。其次，ADR强调当事人之间的合意，不同于诉讼以第三方强制为最终结果。合意的内容可以涉及双方当事人感兴趣的任何事务，因此避免了法律的严肃性和确定性。最后，ADR强调选择性，是出于对当事人权利的尊重而设立的。纠纷当事人在不触及诉讼程序的情况下，自由选择处分权利的方式、规范、程序和结果，是对法治的一种有力补充方式。

ADR是美国上世纪70年代末80年代初发展起来的，其产生背景主要是美国当时民权运动、越战等社会问题凸显，医疗、产品、交通、保险、行政等各类诉讼案件呈爆炸式增多，法院难以承受。在案件集中的大城市，最简单的案件走诉讼程序可能花上几年时间，而且很多相类似的案件重复出现。并非所有的纠纷都涉及法律原则，完全可以通过对处理机制的创新得到解决。因此，美国的ADR制度得到了蓬勃发展，从根本上缓解了诉讼的压力，节约了大量的司法资源，化解了大量家庭矛盾、邻里纠纷、劳资纠纷等。在这一潮流的带动下，英国、日本、我国台湾地区对非诉讼纠纷解决方式的研究和实践也迅速发展。

美国ADR发展迅速，立法完备，专业化程度高，纠纷发生后的调解途径清晰，整个调解的流程顺畅，对我们的启示有：一是程序灵活。当事人可以选择调解员，可以是私人机构选派，也可以是免费提供，调解过程灵活可变，根据调解员风格和调解双方的意愿随时调整。二是各类调解主体的广泛参与。在美国调解员队伍中，有很多兼职调解员。他们既有所在领域的专家，又有专业法官、律师参与，还有普通民众。通过一定培训之后，就可以从事调解员工作。兼职的调解员往往在其职业领域内更有发言权，也更能令当事双方信服。例如机修业、装修业、餐饮业、房屋中介等与人民生活密切相关的行业，很多经验时效性很强，一旦不从事该行业，往往专业性就会大打折扣。同时，美国还有私人调解公司，这类收费的调解机构，往往更受纠纷当事人的信赖。三是社会对纠纷调解的认可程度高。无疑，调解如果不被社会所认可，是无法发挥作用的，能做好调解，首先是当事双方以及其家庭、社会关系普遍对于这种纠纷解决方式的认同，这需要长期的宣传。四是调解员的培训交流制度。在美国调解员培训是很受重视的，培训机构常态化存在，普及率高。纠纷调解是学生可以选修的课程，在教育的每一阶段均有教授，在法学院更是成为必修课。

虽然美国的ADR有很多优点，但是也必须看到，我国社会观念、法律体系和美国有很大不同，要完全学习其调解制度，尤其是公安调解制度，实施起来有一定难度。但我们可以对ADR中调解制度的精华加以吸收，以进一步完善公安调解制度。

四、进一步完善公安调解制度的思考

（一）加强民警能力培训

参与调解民警的水平与能力，是调解协议达成、调解效果优化的关键之所在，因此通过培训提高一线民警的调解业务水平势在必行。一是要提高思想认识。要通过培训，使公安民警充分认识到公安调解是加强基层社会治理、构建和谐社会氛围的重要途径，也是最大效率地行使好国家管理权力的需要。通过公安调解也可进一步强化保障人权的理念，促进法治社会建设。二是要扩充知识结构。在法律学习方面，民法、仲裁法、婚姻法等是重点，尤其要加强新法的培训和学习，形成批次，以适应法律的更新，弥补民警在调解中运用民事、行政法律时相关法律知识的匮乏；同时，积极邀请法官、律师、社会专业人士等具有较丰富法律知识和调解经验的人员对民警进行业务指导，教授调解技巧和方法策略。三是完善案件会商机制。公安教育培训部门和派出所可组织经验丰富、业务水平较高的法官、律师、民警、人民调解员、心理专家等定期会商，了解近期公安调解工作情况，交流国家和地方法律法规和社情民意信息，对于在公安调解中发现的疑难法律问题，启动会商机制，共同商讨调解策略。

（二）完善公安调解程序

一是强化自愿原则。自愿原则是调解的基本原则，纠纷发生之后，当事人有选择是否接受调解的权利，调解不是公安机关的必经程序。公安机关应从实际出发，本着消除矛盾、教育违法行为人的目的，在事实清楚的基础上进行调解，避免强制调解的发生。对于终止调解以及调解达不成协议的, 公安机关应当及时终结案件, 为当事人出具终结书，以便于当事人行使诉讼权利，避免调解拖延的发生。二是规范调解流程。民警在调解时，要尽量地考虑社情民意、严格地遵守程序规则，以程序公正来确保实体公正。在适用法律的过程中，除了要体现法律对人和对事的平等性外，还要能够根据立法原意，灵活适用法律，实现法律效果和社会效果的统一，而不是机械适用法律。三是加强调解监督。目前我国对公安调解的法律监督做得还不够好, 缺乏有效的监督制约机制,以至于公安调解出了问题也难以纠正。因此，应当加强对公安调解工作的法律监督, 通过建立有效的监督机制，对在调解工作中搞不正之风，违法调解的公安民警严肃处理, 以保护当事人的合法权益。

（三）完善调解衔接机制

“大调解”制度的构建要求公安调解实现与其他调解方式的无缝对接，公安调解、人民调解、司法调解“三调”联动才能够最大限度地发挥调解制度的作用。一是要完善公安调解与人民调解的衔接。进一步完善以公安机关为主导，人民调解委员会、司法所等调解组织为成员的综合调解机制，专门处理一些较为复杂、棘手案件，尽最大可能实现纠纷化解，防止轻微治安案件向刑事诉讼案件的转变；公安机关可以提请司法部门聘请素质较高的退休法官、检察官、中介人员、社区居民等为人民调解员，参与调解民间纠纷；对于调解水平较高的人民调解员，可以提请当地司法部门，建立巡回调解机制，带动各个调解机构工作人员水平的提高。二是要建立公安调解与诉讼的衔接机制。公安调解无法独立解决所有问题，协调公安调解与诉讼的关系显得尤为重要，推行调解先行、司法为末，中贯行政、仲裁的运作系统，实现司法程序与非诉讼程序的协调，充分发挥公安调解和诉讼各自的优势，给当事双方提供更多选择。三是推行调解案卷评阅信息化。尝试建立“大调解”数据信息库，对公安调解、人民调解、司法调解已经调解完毕的、比较成功的案例，在征得被调解人同意的前提下可适当予以公开，以方便各方调取。这样做的好处在于，既可使以后的调解工作有据可循，也可使广大群众看到调解的作用，对自己的行为作出更加理性的判断。