刘恒科

一、引言

伴随我国城乡结构从二元分割向互动融合的渐进式变迁，农户离农离地和土地承包经营权流转现象日益加剧。为了解决 “谁来种地”和 “地怎么种”的问题，党和国家做出农村土地 “三权分置”的决策，并指出 “深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。” “三权分置”是优化农村土地资源配置，实现适度规模经营，保障粮食安全和农民增收的重要政策抉择，是农地产权制度变革的未来方向。随着土地承包经营权的确权登记和农地规模化经营主体的发展壮大，农村承包地的有偿流转逐渐增多，土地成本在农产品生产总成本中占比的绝对值和增速都呈现快速攀升趋势，农业经营的土地成本进一步显化和加剧①。地租侵蚀规模经营利润，成为 “三权分置”有效实现需要防范和克服的负面效应②。据媒体的报道，一些农地经规模营主体发生亏损甚至破产，土地成本成为这些规模种植主体“不可承受之重”③。土地成本的不断走高，加之劳动力成本和物料农资等生产成本的持续上升，造成流转集中的耕地 “非粮化”现象日益严重。

除承包地的用途管制和监督处罚之外，规模经营 “非粮化”的治理之道还需在正视土地成本的前提下采用利益诱导的办法。对此，相关政策文件提出 “合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本”， “地方政府可以制订发布本地区的农用地基准地价，为农地流转或者入股提供价格参考”。……