张 镭

（南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023）

一、善治及其局限性

中国共产党第十八届四中全会的决定中提出了全面依法治国的战略目标，其中蕴含了没有法律就没有法治，但是仅有法律也未必能够实现法治的基本认识。法治的着眼点是“治”，其中蕴含着并非仅仅有法可依，还必须依良法而治的理念，可以说好的法律及其良性运行被认为是法治的两大核心要件。正如十八届四中全会报告中所指出的，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”[1]这也是中国在执政党的全会报告中第一次明确提出善治的理念。

善治概念的提出与政治科学中治理概念的提出和发展有比较大的联系。从20世纪90年代开始，“治理”的概念就已出现在政治学理论中，这个概念来自于对“统治”（government）概念的反思。按照世界银行的提法，治理是指“为谋求发展而在对国家经济和社会资源进行管理的过程中权力行使的方式。”很多报告、国际文件、国家条约以及国家的官方声明中都同意世界银行的这一定义。[2]俞可平认为治理概念的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一定范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。[3]治理理论的出现是将社会公共管理的分析模式从以“统治”为核心的模式向以“治理”为核心的模式的转变，将统治模式中的权力与服从、权利与义务的概念分析工具转变为治理模式中的参与与认同、权利与责任的概念分析工具。伴随这种概念而生成的善治概念既表达了治理的目标，同时也体现了治理过程的价值基础，也就是追求达到治理的“善”（good）。……