◇陈 琪

一、地方治理框架建构

自1989年，世界银行在讨论非洲发展问题时第一次使用“治理危机”的概念，“治理”一词便流行起来。国内学者通过借鉴国外治理经验，将治理定义为公共部门、私人部门和公民多个主体，通过正式制度或非正式制度在社会问题与公共事务中进行协调与持续互动的行动过程（许耀桐等，2014）。

尽管治理理论的主旨是清晰的，即由传统的国家政治控制转变到各社会主体间的良性互动（后小仙，2016），但由于治理概念本身的模糊性及学术界对治理概念的不同认知，仍需对治理的研究进行不断完善和扩充。随着治理思潮的扩散，它作为一种工具逐渐被运用到企业、市场和社会网络中去，进而形成了企业治理、市场治理和社会治理等多种治理理论。因而国家治理并不是一个孤立的概念，当治理理论运用于国家层面就会形成国家治理理论。

国家治理即为由国家政权所有者、管理者和利益相关者组成的多元治理主体在国家范围内对社会公共事务进行有效的协作管理，目的是维护公共秩序、增进公共利益（何增科，2014）。但通过回溯西方政治发展理论发现，国家治理理念概念的提出是西方理论界在西方政治发展理论第三个阶段对去民主化理论进行反思的成果。TILLY C.（2003）否认民主化的普遍性，提出“去民主化”的概念；西方政治发展理论民主化理论的代表FUKUYAMA F.（1989）也开始自我反思，以“民主回落”来描绘全球民主衰落现象，并在政治秩序的起源中寻找到了政治发展的关键三要素（国家能力、法治和问责制民主），并认为国家构建能力至关重要；乔尔·米格代尔（2013）重新回归了以“国家”为中心的研究范式。在平衡政府、市场与社会多个层次的国家治理过程中，国家的“元治理者”地位得到凸显。

与西方发达国家具有健全的法律制度架构、完备的市场经济体系、良好的社会组织发育情况不同，立足于当前正处于经济、政治、文化、社会、生态领域体制改革尚未完成的转型期的中国国情，我国的国家治理仍需发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的主导作用。尽管市场和社会对政府干预的依赖开始减少，但政府不能被边缘化，因而现阶段中国特色的国家治理，正处于从管理向治理的转变之中的政府元治理的“导理”过程（许耀桐，2014）。政府作为国家治理的龙头，主导国家治理规则的制定，平衡各方利益博弈，实现党的十八届三中全会《决定》所提出的“有效的政府治理”。国内学者虽然对国家治理进行了集中研究，但研究成果存在明显局限性，一是研究方法上偏重于理论的抽象思辨而忽视实证研究；二是研究概念上没有形成操作化的解释框架。

工业化、信息化和市场化等现代因素引发人类社会生活秩序显著变化，现代国家的政治、市场和社会关系历经改变和重塑，演化出法治政府、市场经济和开放社会相交织的现代国家治理体系。中国顺应新世纪治理现代化潮流，提出“将推进国家治理体系与治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标”，进入构建中国特色社会主义的国家治理体系，推进国家治理能力现代化的历史新阶段（许耀桐等，2014）。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，推进国家治理体系现代化与增强国家治理能力是同一个政治过程中相辅相成的两方面。自提出国家治理体系和治理能力现代化建设的总目标以来，国内学者做出了细致阐述，但多数文献以对该概念的内涵、实现路径及必要举措等定性研究为主，未形成较为认可的国家治理指标体系，更鲜有定量化研究（杨琛等，2016）

虽然治理已经成为公共管理和政治学研究的主导范式之一，但将“治理”用于地方层面而形成的“地方治理”却鲜见于中国文献之中（单鑫，2009）。一切政治现象首先源自地方，地方是国家繁荣发展的基础。国家治理体系与治理能力现代化战略的推进由中央规划，但战略的执行则是地方政府，地方政府是推进国家治理现代化战略的重要主体，各地方政府的治理能否实现现代化是国家治理能否实现现代化的基础与关键（唐天伟等，2014）。随着社会经济文化的发展，地方政府在权力结构中的地位也越来越重要，承担着更多的地区经济发展与公共服务职能，因而地方政府治理理论与行为越来越多地出现在公众的视野（胡税根和陈彪，2008）。

地方治理是以治理理论为基础，借助政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种网络体系，将治理理念和思维应用于地方公共事务管理和地方行政体制改革的重要措施（周伟和练磊，2014），地方治理能力综合反映了地方治理的质量和水平。

二、地方政府治理能力及评价指标

一部分学者将政府能力视为从能力角度诊断政府问题的尝试，通过目标、管理及资源三种路径进行界定（楼苏萍，2010）。另一些学者从政府职能的角度界定政府能力（肖建华等，2011）。鉴于政府能力总是和一定政府职能联系在一起，本文赞同从政府职能的角度理解政府能力。

自二十世纪七八十年代的行政改革以来，政府能力的概念在公共行政领域越来越受到重视。在地方政府层面，地方政府能力建设不仅被认为是分权有效的支持与保证，更是影响政府绩效的重要因素。随着二十一世纪全球化发展，公共行政从传统方式向治理的变革意味着人们对政府能力的要求发生了重大变化，治理能力取代政府能力成为政府新的目标。

地方政府治理能力是一个系统概念，沈荣华（2015）提出地方政府治理能力是在自身体系、市场及社会的三重逻辑中日渐完善，不能脱离中央逐级下放权力、市场经济规律的本质要求和社会组织的参与，地方政府要明确自身的定位。

现有关于地方治理能力的相关研究多是定性研究，侧重于梳理地方治理的发展脉络，界定地方治理能力的概念等，忽略了选取合适指标对地方治理能力进行定量评价。

目前我国对地方治理能力评价进行的研究仍不丰富，主要是针对社会治理或公共治理绩效的评价（俞可平，2008），研究成果虽具有一定开创性，但未能采用体现地方治理能力的评价指标，致使评价结果缺乏实用性，无益于地方治理能力评价工作的进展。设计地方治理能力评价指标体系是地方治理能力评价的一项重要工程，也是地方治理能力评价的一个难点（周伟和练磊，2015）。指标治理是具有中国特色的政治现象，通过订立相应指标，并对指标进行分解，考察指标实施状况，从而保障政策执行，最终达成治理目标。地方政府通过订立治理目标并生成关键性指标以保障政策严格执行，有利于地方治理能力提升。通过构建一个涵盖“经济治理、社会治理、生态治理”的地方治理能力指标体系，能够为后续制订地方治理能力指数奠定基础工作，也能够为量化衡量地方政府治理能力水平提供有力支撑。

（一）地方治理能力指标体系目的

系统的评价目的是系统评价的总纲领。确定明确的评价目的是构建合理的指标体系的基本前提。在利用指标进行评价时不可能也没有必要面面俱到，只能选择那些以评价目的为依据的评价指标进行评价，否则，不仅评价没有可操作性而且也失去评价的价值和意义（彭国甫，2005）。地方治理能力的评价目的是测量中国地方政府的地方治理能力质量与状况，这一评价目的可通过地方治理能力的各个方面来进行综合分析。结合十八大报告的以经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的治理布局，地方政府治理能力主要体现在经济发展、环境保护与社会保障等方面，因而着重选取指标评价地方政府治理下的经济发展水平、社会服务水平及环境等公共品供给情况。依据地方治理能力选取指标，能够真实反映地方治理能力，体现指标全面性。

（二）指标选取原则

地方治理能力评价指标选取原则遵循SMART原则（彭锻炼，2015）。明确性（specific）：评价指标必须明确具体；可衡量性（measurable）：指标可数量化，指标的数据和信息可获得；可实现性（achievable）：指标的标准或目标是难易适中的，在付出努力的情况下可以实现；现实性（realistic）：指标可观察或证明，而非假设；时限性（time-bound）：指标要使用一定的时间单位，设定完成这些指标的期限。

（三）地方治理能力指标体系

综合前文分析，本文设计了测度我国地方政府治理能力的指标如下：

附表 我国地方政府治理能力指标设计

（续表 ）

地方政府治理能力指标体系主要体现为经济治理、社会治理和生态治理三个一级指标。其中，经济治理涵盖经济发展（GDP增长率、地方财政收入）、经济效益（人均地区生产总值）、人民生活（恩格尔系数、消费物价指数）三个二级指标；社会治理分为教育（教育经费、平均受教育年限）、医疗（每万人口执业医师数、每万人口医院和卫生院床位）、社会保障（失业率、社会保险覆盖率、社会救助比例、年新增就业岗位数）三个二级指标；生态治理包括环境治理（三废处理达标率、环保投资经费占财政支出比、耕地污染控制合格率）和生态建设（年造林成活面积、人均公共绿地面积、三废重复利用率）两个二级指标。

通过建立地方治理能力评价指标体系，第一，通过设计指标并进行评价，可为地方政府提高治理能力提供数据资料和决策参考；第二，指标评价结果可以更好地推动分权决策，更加有效地将公共事务在中央与地方政府间合理分配；第三，通过指标体系构建和评价结果的反映，可以向社会公众提供关于地方政府提供社会服务的信息，使社会公众更好地参与和监督地方政府社会服务的提供。

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