刘震男

【摘要】随着我国财政制度改革的推进，地方政府开始拥有更多的财政决策权和支配权。这种权力的扩大和下放为政府出台政策吸引外商投资提供了驱动力和可行性。目前中国各省份外商投资的政策环境和配套设施都在不断改善。但由于各省财政分权程度不同，政府政策在吸引外商投资方面的作用程度也相应不同。因此从财政分权的角度出发，研究地方政府吸引外商投资及对经济的增长作用有很大的实践意义。本文主要围绕外财政分权视角下FDI的增长效应进行阐述，旨在对我国地方政府招商引资加以完善。本文通过梳理财政分权和FDI的基本概念及相关理论；在此基础上构建了财政分权、FDI及经济增长的作用机理，并阐述了我国目前的财政分权与FDI增长情况；分析了不足之处并提出相应立法建议，希望进一步完善我国地方政府招商引资的情况。

【关键词】财政分权 FDI 增长效应

一、导论

（一）选题背景

随着全球经济一体化程度加深，外资并购的浪潮兴起，目前已成为最重要的直接投资方式之一。考虑到企业跨国并购的双刃剑性质，各国在出台福利政策吸引外资的同时，也更加重视了对外资的监管，直接表现为规制外资并购的相关政策和法律的出台。然而，由于各东道国实施的反垄断政策各不相同，在域外实践中难免出现冲突，因此研究如何对外资并购进行反垄断规制具有重要的理论和现实意义。

（二）研究意义

外資并购是一项复杂的系统性工程，涉及到多方当事人的利益，因此特别需要法律对其进行规制。自1978改革开放以来，尤其是2001年中国加入WTO，国家在外资并购已经展开了广泛的法律制定工作。目前已经建立起了较为全面的法律体系：包括三个外资企业法、外商投资指南、反垄断法、外资并购境内企业规定、国家安全审查和一些针对特定行业的法律法规。除此之外，根据国民待遇原则，绝大部分法律也适用于外资并购。因此可以说，在外资并购领域，我国已经形成了门类较齐全、配合较协调的法律规制体系。然而，针对中国企业海外并购行为的法律仍只是少数，且还没有形成完整的体系。随着中国企业走出去进程的加快，加强中国境外投资立法，规范中国企业海外并购行为，维护中国投资者利益，已是当务之急。

二、财政分权下FDI与经济增长关系的理论探讨

（一）我国财税改革对地方政府的影响

改革开放三十余年来，市场经济发展迅速，与之相适应的财政体系改革功不可没。财政分权是指中央政府下放给地方一定程度的税收和财政支出的自主权。同时地方政府也可以根据各地的实际情况自行出台适当的政策保证政策落实。地方政府拥有倾听基层民众诉求的独特优势，因此能够更大限度地利用财税政策满足民众地公共服务需求，并推动当地的经济发展。我国财税制度几经变革：最开始的制度是为计划经济服务的。1978年以后，财政开始逐渐退出直接的生产领域，促进市场对资源的自主调配，以缩小存量的方式实现财政职能公共化的转变。1994年实行了分税制财政体系改革和税制改革；1998年，我国开始构建与市场经济体制相适应的公共财税体制，并形成了目前我国财政制度的基本框架。随后我国财税体制主要通过财政政策和货币政策对宏观经济进行调控，同时在实践中不断摸索改进，调控手段更加多样化，调控效果更加明显。

我国的财政分权体制具有特殊性，具体表现为政治上的集权和经济上的分权。中央政府对地方政府仍然保留着较为严格的行政控制，如对地方官员任免和升迁的权利。对地方官员的政绩考量也与GDP增长密切相关。这种行政任免模式使得地方政府官员们以GDP增长为第一要义，甚至不惜以长远发展为代价追求眼前利益。这种做法也进一步引发了公共服务，财政收支，市场经济与对外开放等领域的一系列变化。

总而言之，财政分权一定程度上奠定了地方政府追求自身利益的制度基础，对经济增长效应的追求存在合理性。财政分权激励地方政府大力发展当地经济，其中发展主体与发展途径是不可或缺的两方面。

（二）地方政府吸引FDI

1.地方政府吸引FDI的途径

地方政府为了吸引FDI，最常见的策略就是通过行政手段，通过行政方式加大招商引资的力度，具体体现在公共财政支出与收入两方面。

（1）地方公共支出

为吸引FDI，地方政府在财政支出方面出台了很多与针对性的措施。首先是即设施建设支出。目前对我国进行外商直接投资主要是发达国家，相比于这些国家，我国在人力，生产成本方面有一定的优势，吸引着这些国家进行投资建厂。因此齐全配套的基础设施是外商们投资之前考虑的着最重要因素之一。地方政府对基础设施的完善是吸引FDI的首要前提。其次，是科学教育支出，该项支出主要是为了承接FDI带来的技术转移效应。第三是行政管理支出，即通过完善相应的法律制度建设，确保FD的有效落实。最后，由于人民的生活水平即消费能力也是外商投资时考虑的重要因素之一。因此地方政府也会相应地增加全民生活支出来加大本地对于外商的吸引力。

（2）地方公共收入

财政收入，尤其是税收，是地方政府吸引FDI的在主要措施之一。这种情况会带来的主要问题是地方政府间税收方面的竞争，税收竞争也是实行财政分权的国家中比较普遍的现象。受制于有限的经济发展水平，我国许多地方政府出台了各种名目繁多的税收优惠措施来吸引FDI，个别地方政府甚至僭越其合理的税收规定范围，随意加大优惠程度，给予外资企业非常大的税收减免和折扣。

这种大力度的税收优惠政策本质上是对我国尚未完善的投资环境的不足的弥补。但随着历史的进步，我国宏观经济平稳运行，各地经济发展水平和相关法律法规也不断完善。在吸引FDI时，主要途径也由税收优惠逐渐转向了财政支出领域。这种转变是我国引资方式从粗放型到节约型的进步，这种更先进的引资方式更有利于社会经济的健康发展。因此，通过非税收方式来吸引FDI势必成为未来发展的趋势。

2.财政分权对地方政府吸引外资的影响

我国的财税体制改革是渐进的，因此财政分权的程度也在这个过程中缓慢增加。财政分权程度越高，相应地政府拥有的财税自主权越大，受政治因素影响推动经济发展的动力就越大。财政分权程度的提高也增加了政府对自身拥有的各种经济要素的控制和运用能力，地方政府在吸引FDI的过程中会尽可能地运用多方面政治经济资源来创造良好地引资环境，加强引资效果。总而言之，财政分权体制一方面为地方政府利用可控的经济要素招商引资，促进经济增长提供制度支持，另一方面，财政分权程度的扩大也进一步深化了政府招商引资的过程，创造了更多有利条件。因此，通过上文的论述，我们可以得出如下结论：随着财政分权程度的提高，地方政府吸引外资的途径增加，FDI的引入量也逐步增加，初步判断二者存在正相关关系。

（三）FDI对经济增长的促进作用

1.直接作用机制

资本存量的大小是决定经济发展水平的重要因素之一。无论是基础设施建设，还是科教文卫事业，都会离不开资本的支持。FDI的流入能够带来资本存量的增加，从而为社会经济的发展奠定基础。

2.间接作用机制

FDI对经济增长的间接作用也同样重要。外商投资带来了技术溢出效应，更先进的人力资本和管理、制度方面的值得借鉴的经验。以上各方主要经济要素质量的提高更加促进了经济增长方式的改良。

三、财政分权与外商投资中的问题及对策建议

（一）财政分权与外商投资中存在的问题

1.财政分权体制下的政策性扭曲

财政分权给予我国地方政府很大的经济自主权和发展动力，也是我国经济自改革开放以来保持高速增长的主要原因之一。在财政分权体制以及相应评价机制的大背景下，各地均将发展经济，提高GDP增速放在政府工作的首位。因此，通过税收等优惠性政策吸引外资就成为地方政府常用的一种手段。但同时，这种做法也会加剧各地对FDI的竞争，较强的地方政治经济自主权导致了过度的激励性政策，甚至带来了一部分区域和国家利益的流失。财政分权无疑是适应我国社会经济情况的合理制度，但该制度所造成的政策性扭曲值得我们警惕。

在吸引FDI的过程中，各地方政府在充分利用自身廉价土地和劳动力优势的基础上，通过优惠政策，提供健全的基础设施条件，为外商投资创造理想的投资环境。对外资的优惠虽然大幅带动了外资流入，却对内资的合理利用构成了一定威胁：既允许外资分享我国经济发展的红利，又导致外汇闲置或仅以购买外国国债获取微薄收益；即吸引外资的流入，又使得大量国有金融机构和银行系統中的资金闲置，得不到有效率的利用。因此地方政府对外资的优惠政策是较为典型的扭曲政策：同样作为资本要素，国内资本和外资因为资本性质不同而在税收政策上遭受差别待遇，这种情况的后果之一是整个市场经济也倾向于利用外资而非内资。

由于我国人口多，经济规模大，各地方对经济发展的需求高，对外国资本需求很可能引发政府间的竞争，从而导致生产要素价格扭曲，社会生产成本增加，以及国家利益的不必要流失。这些副作用并不是来自市场，而是来自政策性扭曲。

2.财政分权体制下的政绩考核机制

我国特色社会主义市场经济的特殊国情决定了我国的财政分权体制与其他国家不同。我国财政分权的运作模式实际上是政治集权与经济分权的并行。这意味着地方政府虽然对本地经济要素拥有一定自主权，制定适合本地情况的政策促进经济发展，但这些必须保证在中央规定的一定范围之内。同时，中央在政治上，包括对地方官员的任免和升职上，仍然掌握着决定性权力。在这个过程中，地区GDP总值由于易获取，对经济发展的解释程度高等原因，被中央作为考核地方基层干部政绩的主要考核指标。地区GDP总值越高，官员升迁的可能性就越大。这种政绩考核机制引发了各地方政府间的“GDP锦标赛”，各地均把发展经济，提高生产总值和总增长率作为第一要义。一些短期内能带来GDP增长，但有损长远利益的做法也由此产生，如重复建设，环境破坏等。官员们通常也将视角局限在自己的任期内，对长远的可持续发展不加考虑。

3.引资手段过分依靠财政税收优惠

财政分权体制强有力地推动了中国的市场经济转型，也让具有强大拉动经济增长效应的FDI成为有利的经济资源。在这个过程中，税收政策成为了地方政府中最常见的竞争策略。尤其对于广大欠发达地区来说，税收优惠政策可以规避竞争成本，而且几乎不会产生其他的成本负担。多年的实践经验表明，税收优惠政策确实在激励外商投资方面发挥了很大的效用，使得我国的外资引入量保持在高增长的水平。然而，我们不能忽略的是，地方在利用优惠政策的同时也要复旦一定的代价。税收规定上针对外资的低税率或免税退税策略将大大减少政府的财政收入，并进一步导致政府财政失衡、地方社会总收益减少等后果。因此，过度运用财政税收手段招商引资是一种粗放式的引资方式，为了地区长远可持续发展，地方政府必须出台其他高效的，集约的引资方式。

（二）针对财政分权体制下招商引资问题的对策建议

1.完善开放型市场经济体制

现存的政策性扭曲源自于我国改革开放以来的市场经济转型，想要弱化进而消除现存的扭曲就必须要完善开放性市场经济体制。这种政策性扭曲与财政分权体制下所引致的区域性经济发展导向也密切相关。在财政分权体制下，地方政府有充足的动力促进经济发展，并且拥有着一定范围的经济职能，因此通过优惠性税收政策来吸引外资是很多政府的首选方法。这一体制是造就政策性扭曲的重要因素之一。因此，地方政府应尽量逐渐减少给予外资的优惠政策，避免对内外资的差异过大的区别对待。

此外，避免对要素价格的扭曲也是矫正政策性扭曲的重要内容之一。在改革开放的初期阶段，我国经济的快速腾飞很大程度上是由于要素驱动的。一直以来，我国的产业结构被定义为依靠廉价劳动力和自然资源的投入的基础产业，低廉的要素价格和巨大的投入量为我国经济的崛起奠定了重要基石。但随着经济发展水平的提高，这一模式已经逐渐不适用于中国经济最新的发展状况。当前中国各种生产要素的价格都在不断提高，在很多其他发展中国家面前已经失去了竞争优势。因此在经济转型的压力面前，我国一方面要限制对土地和自然资源不加节制的随意使用，提高劳动要素价格，另一方面也要深化对新要素的利用程度，激励技术创新，用高新技术含量高的要素取代之前的初级要素。这种对要素价格扭曲的纠正也会推动我国产业结构的升级，使未来我国的产业布局更加合理。

消除政策性扭曲的根本方法是完善开放型经济体制，即通过深化对外开放层次，逐渐弱化区域性政策差别，减少地方政府间为吸引FDI的恶性竞争，对内资外资尽量一视同仁，既不过分保护国内资本，也不对外国资本有特殊的政策偏向。通过对开放型市场经济体制的加强与完善，地方政府可以提高行政效率和管理透明度，规范自由的市场竞争秩序，进而彻底消除政策性扭曲，实现市场资源最有效率的配置。

2.用绿色GDP体系取代原有政绩考核体系

单纯的以GDP增长为考核官员的标准会导致严重的寻租问题。寻租会通过对非生产性利润的追求，将资源错误配置，最终导致社会总体福利受损。因此，虽然分权体制下的GDP考核机制对经济的发展有一定的促进作用，这样的发展框架也应该随着时间的发展做出适当的调整。

首先，不应以GDP增长率为唯一指标。任何对经济发展的政治激励都因该被控制在一定合理的范围内，切忌所有的政治活动和政策出台都围绕提高GDP进行。在分权制度不断推进的背景下，政治上的升迁和财政收入的增长都能极大引发提高GDP增长率的热情。此时我们更要警惕那些为了单纯提高GDP增长率而会损害地方利益的活动。其次，为保证经济健康、可持续发展，我們应将“绿色GDP"指标逐步引入到考核机制中，而不仅仅是以GDP为唯一的评判标准。绿色GDP的优点在于可以真是衡量地区经济发展所带来的国民财富的增加。它对于一般的GDP指标做了一些改动，扣除了环境资源成本和保护环境所花费的费用。即绿色GDP是通常意义上的GDP减去生态成本后的真是国民财富，衡量的是国民经济增长的正效应。当官员的政绩是以绿色GDP为标准衡量时，GDP总量的增长就不再是唯一被考虑的要素了，官员们同时也会注重对自然资源的节约，对生态环境的保护，从而改正原来盲目追求经济增长的错误做法。绿色GDP的施行也与我国产业结构的升级相适应，有利于我国经济增长与生态环境的维护相统一，实现绿色可持续发展。

3.引资方式从财政收入向财政支出手段转移

在吸引FDI的手段方面，我国地方政府应向以财税收入手段为主向以财政支出为主过渡。目前我国地方政府对外资长期实行的优惠政策已导致内外资企业的所得税相差近19%，因此减少偏向外资的优惠税收政策，避免由于长期不公平的超国民待遇而引起本地企业的不满，已经是维持我国经济平衡发展的必然要求。而且，一些外商也会利用地方政府间对FDI的竞争牟利，例如他们只利用某一省份的政策优惠做一些短期投资，优惠期限过后马上转移到其他省份，这样就会给原来的省份造成一定损失，国家利益在总体上是流失的。因此应尽量避免过重依赖财政税收，防止与各地之间恶性竞争。目前中国整体的引资环境正在改善，包括总体经济活力，居民消费水平，完善的法律法规政策等综合投资环境正在代替税收优惠成为更重要的吸引外资的因素。因此，地方政府应该将引资策略从追求短期利益的财政税收转向更加有利于长远发展的财政支出。通过加强经济建设类公共支出的方式来吸引外资，由粗放式发展转向集约式，推动总体经济的可持续发展。