探索非公开招标采购方式

2018-03-28张峨嵋陈义陆杨晓洁

设备管理与维修 2018年2期

孙超，张峨嵋，陈义陆，杨晓洁

（1，3，4.中国石油大学（北京）国有资产管理处，北京 102249；2.中国科学院植物研究所，北京 100093）

0 引言

根据相关法律法规，公开招标采购方式充分利用市场信息公开机制，依靠规范程序、客观评价等手段，实现优胜劣汰，广泛应用于各项采购工作。越来越多的高校采购管理者趋向于使用公开招标的方式解决所有问题，以固定的模式看似规范，但无法实现多样化的采购目的，显然在实际采购管理工作中，过度、超范围招标的情况时有发生。非公开招标采购作为政府采购的重要组成方式，是招标采购的有效补充手段，具有创新、开放、灵活等特点，拥有广阔操作前景，更值得深入分析和探讨。

1 非公开招标的采购手段的几种重要形式

根据《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》等法律、法规。非公开招标采购方式可以包括竞争性谈判、单一来源采购、询价和竞争性磋商等采购形式。

竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价后，确定成交供应商的采购方式。单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。询价是指询价小组向符合资格条件的供应商发出采购货物询价通知书，要求供应商一次报出不得更改的价格，确定成交供应商的采购方式。竞争性磋商是竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价后，确定成交供应商的采购方式。

2 非公开招标的可使用范围

非公开招标采购方式最主要的特点就是灵活、适用性强，政府采购相关法律法规中对于非公开招标采购方式的态度也较为开放。除招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外，未达到公开招标额度的采购项目，可直接执行非公开招标采购。达到公开招标额度的采购项目，经财政部批准后也可以采用非公开招标方式。

高校的科研和教学属性，决定了高校采购项目多涉及研发或定向采购，采购范围小，市场竞争不充分，大量采购项目不能提出可量化的规格或技术指标、不能明确计算价格。由于采购对象具有特殊性，造成高校科研相关的采购不能完全依靠公开招标的方式去。非公开招标采购方式非常适用于高校与科研相关的采购项目，能够更好的与采购目的相融合，使政府采购初衷得以实现。高校采购管理者应依据现有的法律法规，不局限于公开招标额度的限制，不断拓展非公开招标采购方式的适用范围，才能更好的为高校教学、科研工作服务。

3 高校执行非公开招标采购不确定因素

非公开招标采购方式的灵活、快捷等特点，赋予学校相当高自主权的同时，造成这类采购方式存在许多不确定因素，具体包括:前期的论证、方式的选择、组织的形式、过程的监管。

3.1 前期论证

执行公开招标采购的基本前提可以概括为：不能形成充分竞争、无法核算价格、无法明确具体技术参数，其中有两项与技术需求息息相关。前期的技术需求论证既是采购项目执行的基础，也是采用非公开招标采购方式的根本依据。

3.2 方式选择

依据前期论证结果，可以确定采购项目不适合采用公开招标方式采购的，就要面临采用何种采购方式。目前相关的法律法规并没有明确具体几种采购方式具体的使用条件，除单一来源采购外，其他几种采购方式功能上有重叠，采购的根本目的各有侧重。

3.3 组织形式

非公开招标组织形式，在相关法律法规中有部分内容已经明确，但具体实施过程中，许多内容还需要细化，相对于公开招标近乎于标准化的流程，非公开招标采购项目的各类组织形式有待进一步细化、明确。

3.4 过程监管

正是由于上述问题，相关环节的诸多不确定性，造成项目执行者具有很大的自主权，非公开招标采购项目前期论证不科学、程序不完善，容易造成监管缺失，后续追责的困难。

4 高校执行非公开招标采购产生的相关问题

4.1 合理性问题

项目执行调研准备阶段，可能存在调研范围小、定向调研的情况，不以科研和教学实际需求出发，盲目追加先进、昂贵仪器设备，容易出现所调研的产品为高配、超配的情况。在此基础上组织的论证将至关重要，由于高校采购所涉及的仪器设备的特殊性，决定了技术论证具有较高的专业性及权威性，实现跨专业跨部门的综合论证较为困难，可选择的论证专家少，容易形成小范围闭合的论证专家组成，无法充分发挥可行性论证的效果。仪器设备的申购论证多嵌入在科研和教学项目论证中，项目审批部门的论证多针对整个项目组织的，对于个别设备的需求关注不多。

上述情况会影响前期论证监督和协调的作用，产生不准确的结论。依据这样的结论，采用非公开招标方式采购的合理性将受到质疑。可能会出现通过论证来转变采购形式，规避公开招标的情况。

4.2 选择盲目性

项目执行的侧重点不尽相同，有的项目经费为首要因素，有的项目更多关注所采购内容的质量，造成采购方式选择也存在不确定性。单一来源谈判主要内容为谈判，通过谈判方式确定采购项目的具体内容，更多的侧重点为技术和相关服务上，除特殊类不好计算价格的项目外，价格只能作为一项重要的辅助因素，即单一来源谈判优先考虑的是技术和使用效果，作为采购方面对单一供应商，价格谈判本身也不具有优势。竞争性谈判是在技术性能均等的基础上进行谈判，最终决定因素为价格。竞争性磋商为最新性的一种采购方式，兼顾价格与性能，但具体项目价格与执行效果平衡度不好控制。与此同时，现有的高校采购管理模式多为项目负责与执行采购两部分工作分离，在采购具体执行过程中选取采购方式时，并不一定完全符合项目执行的最初目标，影响非公开招标采购方式效果的发挥。

4.3 组织随意性

由于各种非公开招标采购方式具体执行程序有待细化，项目的参与人员、具体组织形式、供应商选取范围、信息公开程度等内容都需要明确。因为非公开招标采购形式灵活多样，需要根据各个项目特点采用不同执行方式，无法参照公开招标的形式细化相关内容和组织形式。如果没有明确的执行方式和组织形式，项目执行者拥有很大自主权，在采购各个环节中，容易增加人为因素。具体执行过程中，即便执行者没有主管意愿，也很容易产生纰漏和瑕疵，造成所采购的商品不能满足实际需求，甚至造成权力监管的缺失及腐败。

正是因为各种非公开招标采购方式执行过程具有较大灵活性，造成采购项目具体执行者存在顾虑，在很大程度上制约了非公开招标采购方式的推广。

4.4 监管有效性

公开招标采购最主要的特点就是全程信息公开，即买卖双方信息对等，将全部采购需求公开，配合市场的充分竞争，所有环节置于监管之下，保障采购项目的规范执行。而非公开招标采购方式信息并非全部公开，在买卖双方间容易形成消息不对称，形成闭循环，外部监管并不一定完全起到作用。由于采用非公开招标采购方式的项目具有较强的技术性和专业性，普通监督监管手段不适用。同时由于非公开招标采购方式的灵活性，伴随采购谈判过程中的不确定性，容易造成配套监管的不到位。

非公开招标采购方式，如果没有合理的前期论证、明确的执行条件和详细的执行程序，将很大程度限制非公开招标采购效果的发挥，甚至存在廉政风险。

5 高校执行非公开招标采购相关问题解决方式

5.1 加强论证管理

建立完整的项目论证体系，保证项目前期论证的科学性及实用性，为后续采购顺利执行创造条件。加强项目论证制度建设，打破固有单位、部门、专业壁垒，特别针对单一来源采购项目的论证项目，扩大论证专家邀请范围。无法实现跨专业跨部门的综合论证的采购项目，结合现有资源配置，加强行政部门介入的力度。项目审批论证中，兼顾项目必要性、可行性的同时，加强对重点设备、重点采购目标的论证，结合项目实际需求，避免高配、超配采购现象的出现。加强大型综合测试仪器采购管理，建立开放式的使用平台，从而达到大型测试仪器资源学校乃至校间范围的共享，提高科研仪器使用效率。

5.2 严肃预算制度

根据相关法律管理，放宽科研仪器设备采购管理同时，监管部门管理职能部分移至前端，即在预算环节加强管理。完善预算制度是采购工作的基础，贯穿整个采购流程。加强预算控制，统筹现有资产配备情况，并为制定预算提出合理化建议。推广无预算不采购的理念，避免无预算执行和超预算执行的现象，从源头规范采购管理。强化主体责任，规范流程管理，保证各项工作在监管范围内有序开展。

5.3 明确采购形式

根据国家相关法律法规，结合学校实际情况，明确采购相关流程。非公开招标采购方式相关要素均需要明确。包括启用条件、方式选择、具体执行等。对非公开招标采购项目重点环节进行梳理，针对非公开招标采购方式灵活的特点，确定可控的范围边界，保证任何一种采购方式均在规范的程序下执行。

5.4 加强过程监管

建立健全的项目验收制度，完善规范的文档管理制度，明确事后追溯机制。加强仪器设备技术验收管理，建立初验机制，明确参与人员规避原则，引入技术专家评审参与验收。加强相关文档管理，做到全程公开、透明、可追溯。建立违规追责机制，明确特殊情况及违规违法的处置方式。

6 高校执行非公开招标采购具体措施

6.1 信息公开

根据非公开招标采购方式信息公开特点，打破采购相关信息闭循环，加强信息公开，引入外部监督机制。根据采购项目特点，对于相关信息进行分类，涉及核心技术或涉密项目除外，项目环节信息均需要公示，前期论证参与人员，后期采购方式、参与人员等。扩大公示范围，打通信息反馈渠道，发现质疑能够快速反应。简化变更政府采购方式审批流程，鼓励非招标采购方式的执行，以公开换审批。

6.2 分权分岗

在招标采购环节分岗设权，通过合理安排分工，优化采购流程衔接，实现分工制衡，发挥内部相互监督和制约作用。合理设岗，强化权责对应。流程切割，关联岗位分离，前端论证与后端谈判分离，保障权力运行规范、规避高风险节点，实现有效制约。明确不同岗位职责，采购执行参与者结合自身特点，根据相关法律法规，梳理不同相关业务、环节，明确权责。重点环节相同工作，配备多人参与。

6.3 人员随机

建立人员流动机制，特定岗位执行轮岗机制。有条件高校可以建立配套的专家资源库，根据项目论证、验收的相关内容，实现参与人员随机邀请。建立轮岗制度，对于非公开招标采购项目各环节重点管理岗位定期轮换，明确周期、轮换原则。明确岗位责任，确定离岗不离责的原则，加强在岗监督的同时，保证事后追溯制度。

6.4 监督审计

加强内部监督及审计，为非公开招标采购工作开展提供良好操作环境，有利于此类采购方式的推广。加强前端论证及后续验收管理，放宽对于专业背景要求较高的采购执行过程控制，严肃回避政策。健全档案管理，加强各个环节采购记录控制，项目执行的各类文件均按照相关法律法规妥善保存，为非公开招标采购项目后续监督审计提供依据。建立完善内部控制及外部监管机制，内部监督和外部审计相结合，对于不具备内部分权轮岗条件的项目，设立定期的专项审计检查。