编者按：2018年5月7日，国家发展改革委联合自然资源部、住房城乡建设部及中国铁路总公司发布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》(发改基础[2018]514号，以下简称《意见》)。《意见》指出要强化规划引导和管控作用，合理确定高铁车站选址和规模，严格节约集约用地，促进站城一体融合发展，提升综合配套保障能力，合理把握开发建设时序，防范地方政府债务风险，创新开发建设体制机制。面对高速铁路的快速发展，如何促进其与城市发展协调一致、纠正规划与开发建设中的偏误，迎来新的发展契机？在实操层面需要关注哪些问题，未来又将面临怎样的挑战？本刊邀请业界和学界的9位专家对《意见》进行深度解读。

对《意见》基本原则的认识

刘武君(原上海虹桥综合交通枢纽工程指挥部)

《意见》既是对过去10年高铁车站周边区域规划建设经验教训的总结，也指明了未来10年的发展方向。《意见》的基本原则有四点：1)规划协调，布局合理；2)量力而行，有序建设；3)站城一体，综合配套；4)市场运作，防范风险。

1)，3)聚焦一体化问题，包括①车站周边区域与城市发展的一体化；②车站及其周边区域与综合交通网络发展的一体化；③车站与其周边区域中各种交通基础设施的一体化；④车站及其周边区域中所有交通运行信息系统和应急指挥系统的一体化；⑤车站及其周边区域中各种交通方式运营管理的一体化；⑥车站及其周边区域安全保障的一体化；⑦车站及其周边区域投资、建设和运营的一体化。

2)，4)聚焦可持续问题。车站周边区域可持续发展的内涵即“尊重市场、敬畏规律、节能环保、追求效益、和谐发展”。可持续理念应该渗透到车站及其周边区域规划的各个领域，并贯穿于规划建设的不同阶段。当然，脱离市场需求、过度追求门面和政绩的项目一定是不可持续的，长期亏损的项目公司也是不可持续的。

要做到一体化、可持续，需要在三个方面多下功夫：一是改进规划。要从项目策划入手，引进“交通要素规划”这一新方法，对交通综合体进行更加详细的权属区分(例如分楼层区分)和规划控制。二是大胆创新交通枢纽的投融资体制，建立适合公共交通设施实施市场化运作的治理结构。三是车站及其周边区域是城市的门户，要以突出其公益性特征为前提，在充分满足旅客和市民出行便捷的同时，发挥临铁区域的优势，集聚现代服务业，提高商务效率。

一体化是起点，也是终点。可持续是目标，也是底线。一体化、可持续就是高铁车站及其周边区域规划建设的基本原则。

《意见》要点及实施展望

孙永海(深圳市规划国土发展研究中心)

国家机构改革之后，新部委首次联合出台《意见》，一方面反映出国家对高铁与城市协调发展的重视；另一方面，尽管文件中的相关用词仍然没有改变，但其内在逻辑已经发生一些变化，很多亮点值得期待。

1）突出刚性管控。

要求高铁车站选址、功能定位、规模和开发区域边界应依据城市总体规划、土地利用总体规划等统一布局，这将从源头上防止城市借助高铁的规划建设进行蔓延式发展。可以预见未来对城市生态自然本底的研究和管控将会强化，高铁车站规划建设也将要在这样的管控范围内进行。

2）强调系统整合。

强调将交通、空间与产业系统考虑：要求铁路总公司和地方政府深入研究论证高铁车站与城市发展的衔接问题。强调有关城市要结合自身资源禀赋、优势特色、发展定位等，构建枢纽偏好型产业体系。

3）加强动态监管。

要求高铁区域规划建设要合理把握开发建设时序，对初期开发规模以及总体规模做了明确的规定，要求分阶段、分步骤有序推进。这样的安排为后期的动态监管埋下伏笔。

高铁车站区域开发建设是一项系统工程，政府在其中起到关键的统筹作用，核心是政府职能的转变。高铁车站区域建设品质是国家治理体系和治理能力现代化水平的一种具体体现。此轮政府机构改革将带来空间整合上的优势，但由于高铁车站区域开发建设在行政管理上涉及部、省、市三级政府(三级政府的主管单位还可能分属不同职能部门)；在内容上涉及交通、空间和产业，横跨政府投资和市场投资，并与地方社会发展高度相关，因此，其难度很大，至少有两个方面，有待进一步细化：

1）从单项指标走向规划统筹，科学决策机制有待建立。

高铁车站区域开发建设从专业角度分为三个领域：一是高铁与城市空间资源的关系、高铁与城市土地利用以及城市综合交通系统的关系；二是高铁本身的系统网络；三是高铁及车站区域开发建设投融资问题。这三个专业领域分属于自然资源、铁路总公司以及发改部门负责，而且往往铁路总公司与国家发改部门就高铁的决策事项征求省政府层面意见，省政府层面与地方市政府之间又存在协调关系，不同层级、不同职能的部门之间就一个问题的决策重点和偏向都会有所不同，决策过程又相互关联。

单项的指标管理可以有效地避免过往发生的重大失误，但也难以为创新提供条件。例如“新建车站选址尽可能在中心城区或靠近城市建成区”，其内涵是不同旅行速度和服务水平的交通工具与不同时间价值需求的旅客在空间上的契合，因此车站选址仅是一种表现形式而不是绝对，应因地制宜。在不同层级政府以及不同政府部门的协调过程中，很容易为了追求自身目标而拿指标当目标来要求，从而限制创新的想象力，限制对城市土地和综合交通的系统考虑。

不管如何协调，最终高铁设施需要落在城市空间上，因此还是需要城市空间规划统筹。《意见》中确定了城市政府的主体责任，但没有一个科学决策机制的建立，主体责任很难实施，难以在高铁与城市协调发展的目标下，有效地处理好各方在近期发展与远期预留、工程经济与社会效益等问题上的平衡。

2）从政企分行走向互动而行，政策引导思路有待强化。

经过40年的改革开放，中国在政府投资建设项目上已经形成非常成熟的流程和科学的决策机制，但是对于如何与民间资本的联合还处于摸索阶段。当前更加需要的是围绕《意见》提出的目标，出台相应支撑政策，使政府管理从直接的投资建设转向政策的引导，充分利用市场的力量，共同建设和运营管理高铁系统。

支撑政策主要有三个方面：一是投融资政策，研究吸引民间资本参与铁路投资和区域开发，促进高铁车站区域开发建设形成一种利益共同的内在驱动力，确保高铁与城市的可持续发展。二是空间资源管理制度及相关法律，保障城市立体开发，将不同利益主体在空间上统筹起来。三是人事制度，建设高品质的高铁车站区域，归根结底要靠人才，靠具有系统思维的高水平专业人才队伍。

对高铁与城市发展结合的思考

孔令斌(中国城市规划设计研究院)

《意见》的发布再次引起了国内关于高铁车站与城市发展关系的热议，其主旨为：“有序推进高铁车站周边区域开发建设，促进高铁沿线城镇空间合理布局和城市空间结构优化，推动高铁建设与城市发展良性互动、有机协调”。这不是一个新话题，实际上在行业内议论已久，相关的研究也有不少。2014年7月底国务院办公厅针对铁路投融资体制改革就已经发布过《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)，提出“‘坚持多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约’的原则，对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、铁路运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，促进铁路和城镇化可持续发展”。两个文件的主旨一致，利用铁路站的开发，促进铁路系统与城市发展协调一致，规范铁路站周边开发和铁路、城市的投融资。

目前高铁站与城市发展之间的问题大致可以概括为：“大、偏、远”。所谓“大”与“远”是铁路站的规模过大、选址距离城市人口聚集区过远，两者都造成乘客在城市内部的出行距离过大，使用不便，城市交通的衔接困难。而“偏”则是站场选址偏离城市发展方向，造成铁路站城市交通衔接成本高，围绕站场的开发无法融入城市。三者都不同程度增加了站场周边开发的难度。“大”一般出现在特大城市，往往是好大喜功的产物，以图世界第一、亚洲第一的名头，而忽略了为城市服务的根本，造成集疏运交通与城市矛盾大，高铁乘客在城市内出行距离长；“远”一般多出现于中小城市，中小城市衔接交通往往服务水平低，过远的高铁站选址使城市与高铁“双输”，城市无法享受高铁带来的城际交通便捷，而高铁损失客流；“偏”则在各种规模的城市中均有，是铁路规划与城市规划缺乏协调的产物，高铁站址偏离或与城市发展方向相背，也就偏离了城市交通网络布局的方向，造成无法与城市开发融合，城市交通衔接困难而成本高。

高铁站在城市中的选址应以布局均衡、与城市发展方向一致为原则，所谓“布局均衡”就是在城市中要多站点，与城市功能布局、空间结构相吻合。大城市与城市的功能分区结合布局，中小城市与中心城结合布局，避免“大”和传统的分方向布局站点，造成乘客在城市中出行距离过远。而与城市发展方向一致，则需要按照一张蓝图的目标，将城市对外交通与城市发展规划协调一致，既可以使城市交通与高铁交通方便衔接，高铁站场也可以作为带动城市发展，实现城市发展目标的引擎，实现城市中高铁的“TOD”和投融资改革目标。

要实现这个目标，就需要将作为公共政策的城市规划与城市的市场化开发结合起来，要看到高铁站选址与城市的矛盾一是因为没有实现站址合理布局的驱动力，二是因为缺乏规划的协调机制。因此，在高铁与城市的协调发展上要突出政策引导，在机制设计上让站场及周边地区的开发主体、铁路建设的目标与城市发展目标一致。

把高铁站场及周边开发作为站场合理选址的驱动力和协调机制的切入点，把土地的价值作为政策引导和开发市场机制建立的“牛鼻子”，而不能只靠“自上而下”的指导。对于开发主体而言，主要关注土地的潜力与规模，只有与城市发展方向一致、靠近城市中心，土地的价值与潜力才最高，多站点才能获得规模，而这与城市所要求的靠近中心、均衡布局的发展目标一致，以此为出发点建立协调机制，则两个文件中提出的高铁与城市可持续发展的目标才能达成。

因此，无论是大城市还是中小城市，高铁站选择只要符合城市发展方向，站场周边的开发就可以与城市发展一体，城市交通的衔接也更加便利、高铁也可以更好地为所在城市服务并获得更好的效益。否则，站点周边的开发则难以融入城市，风险更高，城市交通衔接的代价大，难以实现为城市服务的目标，铁路的效益也将大打折扣。

对高铁站选址的思考

郑猛(北京市城市规划设计研究院交通规划所)

经济水平的不断提升促进了人民日益增长的美好生活需要，高铁的建设极大缩小了城市间的时空距离，有效加强了城市间的交通联系和人员流动，成为满足人民多元需求的重要载体。在市场经济框架下，高铁站的设置为城市经济发展提供了外来要素的流动和聚集，若利用好会成为城市经济发展的新引擎。但根据国外研究资料显示，高铁建设对城市发展不仅仅是正向作用。所以，《意见》中希望沿线城市在产城融合、站城一体规划上要“走特色化、差异化发展之路”，“要结合自身资源禀赋、优势特色”，形成能够吸引外来要素的产业。高铁站首要功能是交通功能，最基础的是要满足人民乘坐方便，再者环境宜人，才能让人喜欢使用，若是整合用地功能形成交通便利、功能齐全的区域，加上有吸引力的产业，方能形成人气聚集、活力旺盛的城市经济新引擎。所以，高铁站选址是第一要务，要符合城市总体规划，综合考虑城市整体空间结构，与城市紧密衔接。若车站位于建成区内，在处理好乘客交通集散关系的同时，要考虑周边用地的产业更新；若新选站址，须结合城市空间调整建设新城，同时建设新的交通系统紧密联系主城。两种情况下，都需打造以车站为核心区域的宜居宜业环境，才能充分发挥高铁和高铁车站建设的经济效益。

对高铁站周边区域合理开发建设的建议

赵一新(中国城市规划设计研究院城市交通研究分院)

截至2017年末，中国高铁通车里程已经达到2.5万km，根据2016年国务院批复的《中长期铁路网规划》，到2025年中国将建成3.8万km的“八横八纵”高速铁路主通道。值得注意的是，中国高速铁路通车里程已经实现了规划的2/3，而《意见》中明确指出中国高铁车站周边区域整体开发建设仍处于起步阶段，根据城市发展的规律和经验，新城的发展建设时间往往为10年以上甚至是几十年的时间，短期内建成的高铁车站如何与需要长期开发建设的城市功能相结合，确实需要认真的思考。如何解决好中国已建成的超过500多个高铁站远离城市造成的诸多问题，如何避免在新规划建设的高铁站中重复同样的错误，将是未来面临的挑战。建议重点关注以下三个方面。

1）加强城市规划与铁路枢纽总图规划的协同。

目前城市相关规划由城市政府主导，铁路枢纽总图规划由铁路总公司主导，两者之间存在一定的衔接不足、沟通不够、协同不力的情况，规划分离的现象十分严重。这也是造成高铁站与城市布局各说各话、动辄出现远离城市几十公里的高铁站的原因。在高铁站的规划选址中既不能一味地强调铁路建设的方便性，也不宜过分强调与城市功能结合的紧密性。实现两者之间的合理布局、协调发展十分重要。应建立由城市规划主管部门和相关规划编制单位参与城市铁路枢纽总图的编制工作，同时由铁路规划主管部门和规划编制单位参与城市总体规划的长效机制，并监督实施，保证高铁车站选址布局的科学合理。

2）对规划高铁站选址布局进行及时梳理和纠偏。

对于2025年前要规划建设的1.3万km的高铁网，建议根据规划建设的不同阶段进行重新梳理和纠偏，避免再出现不合理的远离城市设站的情况。目前仍然存在一些不合理的车站选址布局，或因建设难度而远离城市建成区、或因城市间站点争夺的博弈而选取两者中间设站的方式。

3）甄别高铁站类型，进行集约紧凑高效开发建设。

对于远离城区而存在发展问题的高铁车站，应客观甄别类型，不仅需要合理确定适合的产业发展定位，还可以判断是否短期内具备开发的条件。对于不具备城市功能建设条件的高铁站，不进行城市开发，只建设交通枢纽功能，减少错误的投资建设未尝不是正确的选择，也是合理控制地方债务风险的关键。对于适合开发建设的高铁站应遵循规模集约、用地紧凑、功能混合、开发集中、立体统筹的高效节地开发模式。

调整铁路与城市部门的体制机制

王昊(宇恒可持续交通研究中心)

中国大规模的高铁战略始于2004年1月的《中长期铁路网规划》，近日《意见》的发布对这14年来高铁及周边发展的成绩与问题给出了清晰的分析。不过对于这些问题产生的原因还可以更加深入的解读：必须看到，中国高铁枢纽与高铁新城发展的特征与问题，都与铁路与城市部门的体制机制息息相关，可以说是“成也萧何败也萧何”。

从铁路部门的角度出发，国家赋予的职责首先是快速建设、安全运营，因此，铁路部门自然倾向于把铁路场站建在新区，拆迁量少且线路平直，运营时速快。这样的制度，一方面保证了中国高铁举世瞩目的高速发展；另一方面，车站选址偏远、与城市功能缺乏耦合也必然成为高速发展的代价。这与国外私营铁路公司的选择截然不同：迫切希望通过自持的土地和资产持续盈利的国外铁路公司，纷纷把车站建到城市中心，并把车站建成大商场和公共服务中心，例如大阪站、京都站等，为此不惜牺牲铁路运营速度，借用既有线路运营。

从城市发展的角度，以往存在的两种思路都不利于铁路枢纽和城市的功能整合。一种思路还停留在高铁时代之前：某些地方领导认为铁路客运站脏乱差、铁路对城市分割严重，最好离城市中心越远越好。另一种思路截然相反，认为高铁站和软件区、经贸区等一样，是个拉动基础设施投资，同时增加卖地收入的好题材；但是受到政府任期的影响，城市发展的题材三年换一个，规划有高铁新城的城市，通常也都有若干个其他新城，分散建设难以形成合力，进一步加大了“高铁鬼城”形成的风险。

《意见》虽然对未来的发展目标提出了清晰的设定，但是是否能够在现有制度框架下通过精细化的体制机制调整，让铁路部门从建设单位转型成为类似于香港铁路公司(港铁)的运营服务部门；同时，通过制度创新，在高铁枢纽与新城建设中建立地方政府与铁路部门的利益共赢机制，才是这些目标能够落地的关键。

中国城市已经由增量扩张阶段转入了存量提质阶段，高铁站周边功能与利益极为复杂，其建设质量与可持续发展的能力将成为一道标尺，直接反映政府精细化执政的能力和服务社会的综合素质。

高铁新城建设应注意的几个问题

王有为(国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心)

《意见》对当前中国高铁新城建设乱象进行规制，为高铁新城的健康发展指明了方向。

首先，高铁新城建设是一项长期工程，切忌急功近利。从国内外高铁新城的发展现状来看，成功的高铁新城都经历了十几年甚至几十年的建设期。当前中国各地高铁新城建设需要放慢心态、量力而行、有序发展。采用行政手段大干快上，很容易使高铁新城变“鬼城”，既浪费土地资源又给地方政府背上沉重的财政负担。

其次，高铁新城建设需要因地制宜，切忌盲目攀比。由于功能等级、区位条件、周边地区发展水平以及人口密度等不同，高铁车站对周边地区经济的拉动作用呈现很大差异。各高铁新城需要依据自身条件，认真谋划功能定位、产业选择、开发规模以及建设模式等，不能照搬其他高铁新城的规划设计。

第三，高铁新城建设需要多方合力，切忌单兵突进。高铁车站虽然对经济发展具有很强的引导作用，但仅依靠高铁车站并不能形成宜居宜业、活力高效的新城。高铁新城建设还需要教育、医疗、公共交通等公共服务的支撑，需要商业、商务、旅游、文化等产业的共同推动。

第四，高铁新城建设需要进行体制机制创新，切忌政府大包大揽。高铁新城建设涉及多方利益主体，需要政府搭建平台、组织协商、推动实施。但政府必须守住提供公共服务的底线，创新高铁新城发展模式与运营管理机制，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，尽可能引入社会资本参与开发建设，严防高铁新城建设加重地方政府债务风险。

高铁站与城市发展关系中值得注意的几个倾向

殷广涛(中国城市规划设计研究院城市交通研究分院)

车站与城市是一种相互依存、相互促进的关系，铁路发展的初期就有很多城市被称为“火车拉来的城市”，《意见》的重要作用在于纠偏，并非对于车站和城市发展之间相关性的一种否定，更重要的是对于如何处理站城关系的一些错误做法和倾向的一种纠正。

第一种错误倾向是对于“站”和“城”关系的割裂。高铁站的建设被视为国家区域交通设施的重要要素，城市发展被视为地方事权的职能，铁路建设和城市发展各算各账、各自管理，造成铁路建设中出现过度强调服务国土层面的整体运输作用而对构成整体的各个局部利益重视不足的“站强城弱”的现象，从高铁的选址、高铁新城的规划初期就出现了“先天不足”的现象。

第二种错误倾向是对于“规划”和“实施”关系的割裂。一个城市在一定时间段内发展的空间扩展的能力、城市品质提升的能力都会有一个限度，这个限度取决于城市的经济规模、人口结构、创新能力等，规划蓝图超前、实施能力不足、实施倾斜力度不足的现象成为部分高铁新城发展不如预期的重要成因。

第三种错误倾向是对于“设施”和“服务”关系的割裂。高铁新城的规划建设中高容量的设施、高水平的建设仅仅是提供了发展和服务的基础设施条件，属于“硬件”方面，但从高铁新城的运行状态评价看，很多问题处在“服务不足”的方面，如高铁出行的城际交通、公交出行的城市交通之间的服务衔接不理想制约了整体服务水平，造成“硬件超前软件不足”的现象。

纠偏的目的是引导正确的方法，高铁新城目前一些表现不足的现象恰恰也给我们提醒了管理措施的方向，是时候在消除割裂、功能整合方面花大力气了。

高铁站合理规划需要理性客观的研究

潘海啸(同济大学城市规划系)

中国国土面积广，在东部沿海地区和一些主要经济走廊社会经济联系密切，仅仅依赖高速公路的交通模式必然会带来严重的交通问题、环境污染问题和空间制约的问题。高速铁路的建设能改善人们的出行条件，公路客运的转移也为公路货运能力的提高提供了一定的空间。方便人民群众的出行应该是在高铁规划建设中必须要首先考虑的一个基本问题。

《意见》提到强化规划引导和管控作用，合理确定高铁站的选址和规模，严格节约集约用地的号召非常有必要。然而规划的逻辑和如何规划需要更理性和客观的研究。根据我们的一项研究调查，由于高铁站的建设远离高出行需求地区，人们在高铁外的出行时间要占到一次出行总时间的44%。

远离城市中心高出行需求地区建设高铁又不得不需要建设大规模的道路和其他基础设施，并且随着高铁乘客的增加，交通拥堵也会随之增加，这又会增加全市的交通负荷。进而要求更多的基础设施建设，形成一个死结。大城市、特大城市应该将高铁系统引入到城市中心，为了避免对城市的分割，可以采用地下或高架的形式，并与城市公共交通系统在空间、票制和时刻表等方面相协调。

而公共汽车、BRT或地铁系统出行时间的可靠性，又会减少人们不必要的等候时间。高铁的建设要与城市交通的转型结合，否则城市间出行时间的减少，又会与市内出行时间的增加相抵消。人们对市内出行时间不确定性的担忧会让乘客提前比较多的时间到车站等候，这样又会要求有较大的候车空间，庞大的车站与集约和节约发展模式的要求相悖。

合理的规划需要理性的研究作为支撑，目前各地对高铁站的建设都给予高度重视，特别是高铁站的建筑形象给予高度关注，而对高铁与城市的关系缺乏基本的科学研究和知识积累以指导规划，希望能在《意见》的基础上建立更有效的可度量、可比较的分析方法，改善高铁与城市发展、高铁与城市交通及对外交通体系的关系。