魏颖昊 蒋晓天 欧宝珠 杨波

[摘 要] 当前，政府绩效管理已经成为我国各地各级政府积极改革创新的重要举措。但是，我国各级政府部门绩效管理信息化程度还相对较低，如何有效地评估政府绩效管理信息化的成熟度已经成为我国各级政府部门在政府绩效管理中面临的重要问题。本文通过对已有信息化成熟度模型和政府绩效管理信息化相关文献的研究，将组织信息化成熟度模型（IMM模型）作为本文的基础理论模型，运用多案例研究方法，研究政府绩效管理信息化的成熟度问题。本文根据对国内四个地方政府绩效管理信息化的实际案例的详细分析，在修正IMM模型的基础上建立政府绩效管理信息化成熟度模型，研究成果既可以对政府绩效管理信息化的成熟度理论进行补充，也可以对政府绩效管理信息化实践提供借鉴。

[关键词] 政府绩效管理；政府绩效管理信息化；信息化成熟度模型

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 05. 080

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）05- 0195- 07

1 研究背景

政府绩效管理是指政府在履行公共责任的过程中，对内部制度与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，实施的一种全面的、系统的管理。政府绩效管理强调以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为政府的基本价值取向，运用绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估等管理手段和管理机制，提高政府能力，优化政府形象，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念，是政府管理制度、管理机制和管理方法的创新。

随着信息时代的到来，信息技术的突飞猛进引发了一场新的革命。全国都在探索利用现代信息技术手段进行绩效管理，在党政机关利用电子信息平台，全面系统地推行绩效管理。但是，目前政府部门在政府绩效管理的信息化过程中有很多困惑，比如政府相关部门应从哪里着手开始进行绩效信息化建设，绩效管理的信息化处于什么阶段，如何进行绩效管理信息化的规划等。而目前对于政府绩效管理信息化的相关研究还比较薄弱。虽然针对企业信息化及其成熟度的研究比较全面，对政府绩效管理有相当的借鉴作用，但是，企业和政府不论在组织结构上，还是管理方法上都有很大的不同，最重要的一点是：企业是追求利润最大化的，所以企业的绩效评定一定是与利益相关的；而政府是非盈利的组织，在当今，政府的目标是追求服务性政府的构建。因此，在此基础上的信息化发展也会有一些不同。

2 理论综述

西方国家政府绩效管理发展历史可以追溯到20世纪70年代，随着成本意识的强化和公民监督意识的加强，政府绩效评估开始大规模应用并受到许多国家的重视和青睐。为了满足公众对政府公信力和公共服务质量效率效益等的要求，西方国家的各级政府开始关注并进行绩效改革。

国内政府的绩效管理也自20世纪70年代开始发展。改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评价发生了两个方面的根本性变化，一是从没有考评和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义；二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效考评。

目前，国内关于政府绩效管理的理论研究与实践经验都已有了一定的积累。但由于我国对地方政府绩效评估的研究起步晚，尚处于初级阶段，因此还存在着诸如政府绩效管理的观念不合时宜、缺乏制度保证、评估体系不够完善等问题。

2.1 信息化对政府绩效管理的重要作用

信息化在政府绩效管理中发挥着重要的作用。第一，信息化改善绩效管理环境。信息化是构建透明政府的一个重要基础平台，信息化是一种可以实现制度性、强制性、持续性公开的重要手段，促进了政府信息公开、透明。第二，信息化提供绩效管理手段，政府绩效评估体系的多主体、多维度、多层次指标、多种类标准和多计算步骤的特点，决定了必须依靠信息化计算机信息处理技术协助完成评估工作。第三，信息化提供绩效管理渠道，提供公众等多方面参与的政府绩效评估平台，信息化的平台为360度政府绩效评估提供条件，提供公众等多方参与的政府绩效监督沟通渠道。第四，信息化创新政府管理方式，优化政府组织结构，实现政府机构精简高效；提高政府行政效率，提高政府绩效；促进政府廉政建设，保持机体健康。

总而言之，信息化对政府绩效管理的重要作用是显而易见的。一是政府信息透明化，提高机体健康程度。二是电子政务网络化，提高政府行政效率。三是广泛参与多元化，促进全面绩效管理。四是监督实时便捷化，实现绩效过程改善。

2.2 信息化成熟度理论

组织信息化成熟度这一动态的过程为评估一个组织目前信息化的发展阶段，以及制定信息化发展战略提供帮助，通过信息化成熟度的评估才能确保信息化发展的正确规划、设计，以及更好地管理和应用信息。为了达到这一目的，随着研究的发展，国内外研究者提出了很多信息化成熟度模型。

成熟度模型中最经典的莫过于美国学者Nolan在1973年提出，并最终完善于1979年的Nolan模型，将信息化发展划分为四阶段模型。而后，从四阶段模型最终扩展为现在广受了解和认可的六阶段模型。Nolan模型将信息系统的发展划分为六个阶段：初始期、普及期、控制期、集成期、数据管理期和成熟期。同时，Nolan模型指出此六阶段模型是信息化发展的客观过程，彼此之间不能够超越。

接下来的Synnott模型（1988）提出了“四阶段推移说”：①对信息系统的原始数据进行处理；②将这些处理后的数据向形成信息的再存储阶段推移；③再将这些应用于经营中的信息向“信息资源”的阶段推移；④将这些为组织带来竞争优势的信息资源向“信息武器”的阶段推移。

随着时代的发展，Mische模型（1990）在前两个模型的基础上，更加重视知识、管理及信息技术等的综合水平在信息化管理中的作用，认为对信息技术综合应用的连续发展分为起步、增长、成熟及更新四个阶段；Hanna的信息技术扩散模型（1990）认为信息技术在组织中的扩散可以分为替代、提高及转型三个阶段；Edgar Schein模型的最主要贡献是分析了可能会导致信息化成長无序的主要因素，不恰当的应用或者不合理的评估可能会引发组织的信息化发展出现停滞或暂时偏离了所给出的阶段模型等情况。SW-CMM模型（软件能力成熟度模型，Capability Maturity Model for Software）是目前国际上最流行最实用的软件生产过程标准和软件企业成熟度等级认证标准，分为五个等级：初始级、可重复级、已定义级、已管理级、优化级。COBIT框架下的IT过程成熟度模型（2000）把IT过程的管理分为六级：不存在级、初始级、可重复级、定义级、管理级、优化级。

技术-信息卓越度模型（2000）给出了组织信息化由低级向高级发展的战略过程：技术推动型战略、服务推动型战略、价值推动型战略。而业务-IT联盟成熟度模型（2000）在等级模型的建立上既考虑了IT过程状态又结合了衡量组织业务及管理水平的主要指标，该模型分为五个成熟度等级，同时每个等级均基于六个业务管理类指标。

基于价值链的四阶段模型分为单一部门信息化、跨部门信息化、企业级信息化及产业链级信息化四个阶段，更多地考虑了实际中组织的信息化发展状态，高级阶段涉及的方面比较广，对于产业链条的整合起到重要作用。

在以上十个信息化成熟度模型的理论基础上，结合我国的信息化特征，左美云提出了组织信息化成熟度模型——IMM模型。IMM模型将领导、激励及服务的功能考虑进去，整合了以上模型中的阶段性特征和多维度分析方法，将组织信息化成熟度从低到高分为5级：技术支撑级、资源集成级、管理优化级、战略支持级和持续改善级，每级包含若干关键状态，但并不是说每个组织必须按从低到高的顺序一步步去实施各步骤，它仅仅是要反映一个组织目前信息化建设所取得成效的一个状态，有助于各企事业单位了解本组织信息化的“成熟度”状况。

但是，针对本文研究的问题，以往的理论研究也有以下的不足之处：

（1）水土不服现象。综述部分谈到的模型多为国外研究成果，但是对于以政府为主题的信息化成熟度模型，国内外显然会有诸多差异——政府在实际生活中扮演的角色虽然相似，但是行政体制及政治方面等都会有差异性存在。这一点就会导致研究的水土不服现象存在。

（2）研究大多以企业情况为基础。综述中所论述的组织信息化成熟度模型中的组织多指企业，研究中所采集的实例及研究成果的应用都以企业为主，但是适用于企业绩效管理信息化理论未必适用于政府绩效管理信息化。

针对以上谈到的研究不足，本文以国内学者的研究成果IMM模型为基础，借鉴企业相关研究的精华，抓住政府绩效管理信息化成熟度进行研究，希望能通过这些努力为政府绩效管理信息化发展提供指导。

3 研究方法

案例研究一直是管理理论构建和理论改进的重要研究方法。该方法最适合研究“怎么样”和“为什么”类型的问题，其研究对象是目前正在发生的事件，同时研究者对于事件不能控制或者极少能控制。研究的问题决定了具体的方法。考虑到本研究的目的在于回答“应从哪里开始政府绩效管理信息化”“绩效管理的信息化处于什么阶段”“信息化的道路应怎样发展”等问题，案例研究是最为适当的。

多案例研究则是遵循“理论抽样”的复制法则，选择多个案例进行案例内分析和跨案例分析。从多个案例中推导出的结论往往被认为更具说服力，整个研究也常常被认为更经得起推敲。

与其他研究方法相比，案例研究能够对案例进行详尽的描述和系统的理解。相对于单个案例仅对一个背景下的活动和进程进行的可能是不完整的描述，多案例允许跨案例模式探究，能够进一步深层次观察在许多情境下发生的进程和结果，从而为构建理论提供更复杂的描述和更强大的解释，提高相关发现在其他情境中的普适性。

所以结合本文研究的实际情况，在当今复杂的时代背景和行政体制背景下，本文在构建符合国内政府绩效管理信息化实际情况的信息化成熟度模型时，适合采用多案例研究方法，通过描述性案例研究和探索性案例研究相结合，修正组织信息化成熟度模型，构建政府绩效管理信息化成熟度模型。

3.1 案例的选择

对于从案例中构建理论的研究来说，案例选择是非常重要的一个环节。本报告按照以下方式进行选择：首先，选择的案例要有地域分布上的不同，要有沿海城市、内陆城市、南方城市及北方城市，这样排除地域对政府绩效管理采用的方式方法上的影响；其次，所选案例在政府行政级别上要有所不同，这样可以排除行政级别上的不同对绩效管理信息化方面的影响或限制；再次，选择的案例信息化发展水平要有所不同，有发展得好发展得快的案例，也有发展的相对落后的案例，因为全国地方政府的发展不可能处于同一水平，选择发展阶段不同的案例才能有助于成熟度模型的建立。基于上述标准的案例选择更有助于分析总结出符合全国政府绩效管理信息化实际的成熟度模型及信息化保障机制。按照以上的标准，本报告从诸多实际案例中选择了南宁市、青岛市、灌南县以及北京市的政府绩效管理案例，希望对政府绩效管理信息化有一个整体把握。

在案例收集过程中，按照目前发展情况，国内政府绩效管理及其信息化建设的大致情况如表1、表2所示。

3.2 数据收集

案例研究中最常用的六种数据来源包括：文献、档案记录、访谈、实际观察、参与性观察和实物证据。每种数据来源各有优缺点，不同种类的证据来源相互补充、相互印证，形成“测量三角形”的效果，从而提高案例研究结论的有效性或正当性和可靠性。本文案例研究的数据来源除了档案记录这一点没有涉及以外，其他五点都渗透到了数据收集的过程中。

数据收集工作开始于2015年9月份，是与项目组成员一起合作完成的。对于不同的案例采用了不同的数据收集方法。一方面，南京市、青岛市和灌南县的政府绩效管理数据资料来源于文献，还包括了网站、新闻以及专题报告；另一方面，北京市科委以及北京市政府绩效管理的资料数据来源于直接访谈、实际观察、参与性观察和实物证据，其中实际观察、参与性观察和实物证据几方面的数据来源都是在访谈过程中涉及的。

4 案例背景

本文针对政府绩效管理与信息化的背景、实际建设及其所产生的影响与社会效益这三个方面，分别对四个案例进行阐述。

4.1 连云港市灌南县绩效管理信息化建设

2008年，灌南县借鉴国际上平衡计分卡、关键绩效指标法和360度评估法等方法，从县情实际出发，在注重整体考核的基礎上，提出在全县推行以过程控制、提高效率、注重个人的微观、精细化的绩效管理模式，更在全国县级城市首推以“三政”为载体的绩效管理模式，以调动各单位乃至每名工作人员的积极性，助推全县经济社会的跨越发展。按照“重激励、硬约束、严考核”和“奖优、治庸、罚劣”的总体要求，在全县乡科级单位和副科级以上干部中推行三政绩效管理。在灌南县绩效管理体系的构建过程中，主要注重以下五个方面：绩效目标具体化、管理流程科学化、组织推进网络化、日常操作电子化、绩效考评立体化。

4.2 北京市政府绩效管理信息化建设

2008年，北京市政府成立绩效管理课题组，借鉴政府管理的“4E”模式（效率、效益、公平、成本），吸纳平衡记分卡、360度考评等理论，探索建立综合绩效管理体系。

从整体上来看，可以将北京市绩效管理体系概括为“三效一创”（如图2所示）。该体系突出了管理的系统性、指标的合理性、评价的多元性和激励创新创优的引导性。

北京市政府要求全市政府部門建立完善的信息系统，加强信息化建设，进一步改进、完善市政府绩效管理及督查办公平台，开发平台的智能统计分析功能，探索建立绩效管理专家库、创新项目信息库、部门服务对象库和公众评价职能库这4个数据库，提升绩效管理工作的信息化和数字化水平。

4.3 南宁市政府绩效管理信息化建设

2010年，南宁市政府决定建设由“十个系统，一个中心”构成的机关绩效综合管理信息平台，在全市全面推行绩效管理，打造高效透明的政府管理模式。其中，政务信息数据中心对绩效管理数据与现有业务系统数据进行有机整合，全面集成与管理政务信息，为开展绩效考评与领导决策提供准确数据，以提高南宁市信息资源使用效率。

在这个绩效综合管理信息平台中各子系统相互联系，相互支撑，形成了决策、执行、监督、评价“四位一体”的机关绩效管理体系，从而解决现有系统对接难、“信息孤岛”等问题。

4.4 青岛市政府绩效管理信息化建设

根据青岛市考核委的实际需求，青岛市委市政府计算机中心开发完成了青岛市目标管理绩效考核系统（简称目标考核系统），并已投入实际运行。

目标考核系统开发工作是进一步完善“一网式办公”体系的重要环节，同时是一项覆盖面广、根据实际情况不断发展的应用级系统工程，其在开发过程中坚持了六项原则：实用且先进性原则；高性能、易扩容原则；易维护原则；安全性、数据备份和灾难恢复能力原则；可靠性原则；满足培训需要原则。

目标考核系统划分为以下五个子系统：考核上报子系统、动态考核子系统、汇总分析子系统、结果反馈子系统、体系设置子系统。

5 政府绩效管理信息化案例的分析

5.1 连云港市灌南县案例分析

灌南县政府在绩效管理工作中提出了三个工作核心：理论联系实际、坚持务实创新与谋求实践成效。同时，以此为基础，建立了一套完备的政府绩效管理方法。

而在绩效管理信息化的工作中，灌南县开通了县绩效管理网站，将副科级以上干部的月度、季度等任务完成情况录入网站，从而便于政府各机构对相关材料进行调阅与评估。但是由于当地整体信息化水平不高，导致这方面工作仅实现了电子化归档及建立网站，而没有进一步构建特定的系统来辅助绩效管理工作。

通过该案例我们发现，尽管灌南县建立了完整、有效的政府绩效管理体系，但在信息化方面，仅实现了一些基本的建设。因而，目前灌南县在政府绩效管理的信息化建设中，正处于绩效管理的信息化工具应用阶段向绩效管理信息系统资源整合和规划建设的阶段迈进的关口。

5.2 北京市案例分析

自2009年8月起，北京市政府召开市级国家行政机关绩效管理工作启动会议后，开始运用“三效一创”绩效管理体系对市级行政机关进行绩效考核。在要求市政府各部门加强信息化建设，提升绩效管理工作的信息化和数字化水平的同时，北京市政府绩效管理联席会议也发布了《关于印发2011年度市政府绩效管理工作要点》，将市科委和市质监局的绩效管理信息系统列为对接试点，要求实现市政府绩效管理与部门工作的无缝对接。

从以上分析中可知，北京市提出的“三效一创”绩效管理体系是一项极具北京特色的高效体系。但由于北京作为直辖市，市行政部门与分支机构庞大，因此并未完全实现各部门分系统与北京市政府的综合管理系统的无缝对接。

5.3 南宁市案例分析

在整体体系结构方面，南宁市推出了决策、执行、监督、评价“四位一体”的机关绩效管理体系，并同时通过建立政务信息数据中心，来实现对各机构部门的综合管理。

在信息化方面，南宁市提出了建设由“十个系统，一个中心”构成的绩效综合管理信息平台。其中，“十个系统”将分别对应于决策、执行、监督、评价四个体系；“一个中心”则指的是实现综合管理的政务信息数据中心。通过这样一个在全市推行的信息平台，将实现对绩效管理数据与业务系统数据的有效整合，进而实现综合管理。

由此我们可以看出，南宁市在进行政府绩效管理信息化的过程中，其整体架构的设计充分考虑到了新的系统与原有绩效管理系统的对接问题，使得最终实现的综合管理平台能够集成来自分支部门的数据与信息，提高信息资源的整体使用效率。但由于系统开发时间有限，在2010、2011年相继推出的一、二期工程中，完成了十个系统中的六个。

5.4 青岛市案例分析

青岛市政府绩效管理主要采用了日常评估、内外评估和年终实地评估三者相结合的方式。通常来说，一般的评估程序主要包括以下环节：①上报确定指标数据；②日常审核备案；③上报材料和数据；④年终评估答辩；⑤汇总数据；⑥上报市委市政府，公布结果。通过整个评估流程来管理政府部门及工作人员的绩效考核。

在信息化方面，构建了目标考核系统，其目标是建立一个覆盖面广、根据实际情况能够不断发展的应用级系统。在目标考核系统中，主要包括了考核上报、动态考核、汇总分析、结果反馈与体系设置五个子系统。通过这样一个“五合一”的系统架构，不仅使得考核单位能够实现便捷的上报、查询相关数据，而且也加快了市考核委对青岛市各市区单位的绩效评估，大大减轻了工作量，提高了工作效率。青岛市相较于上述几个地区，其开展政府绩效管理的时间更早，信息化程度经过多年的应用与改进也更为成熟一些，已经基本实现了对全市的综合绩效管理。

5.5 案例总结

通过上述案例分析，可以发现，这些案例中应用到的信息化技术和方法都不尽相同。灌南县绩效管理主要应用到了政府网站的建设和运行，这很好地体现了信息化基础建设和文档数字化建设，但是相对而言，其信息化程度仍处于较为初级的阶段；而北京市政府的最大特征则是工作流程的优化和信息化规则的建立，但其下属单位仍在进行绩效管理信息与市政府绩效管理系统的对接，因此尚未完全实现综合管理；南宁市的信息化应用技术則更为成熟，建设了由“十个系统，一个中心”构成的综合绩效管理信息平台，实现了综合管理的目标，但整体规划尚未完全实现；与南宁市相比，青岛市信息化的主要措施是运用了目标管理绩效考核系统，其主要特征是成熟的绩效管理方法和信息化方法的综合运用，加之多年的系统实际应用与改进，从而极大地提高了考核委员会对考核单位进行评估的效率。

这四个案例的信息技术应用程度及其成熟度分析如表3所示。

同企业一样，信息化基础建设和文档数字化建设也是政府绩效管理信息化的基础。从信息化应用角度看，政府绩效管理信息化发展路径可表示为“网站类的工具—独立的绩效管理子系统—综合绩效管理平台”，同时，绩效管理方法论和信息化应用的结合也是值得重视的方面。为了工作流程的优化和工作效率的提高，在运用信息技术的同时也要重视信息技术规则的完善。更进一步说，为了与服务性政府的理念相适应，信息化建设的最终目的就是政府服务水平的提高。

5.6 构建政府绩效管理信息化成熟度模型

通过以上对案例的分析与总结，在IMM五阶段模型基础上，本文提出了政府绩效管理信息化成熟度的四阶段模型。

第一阶段为信息技术支持阶段：在此阶段中，政府虽然通常只应用了初级的信息技术，但完成了信息基础设施的建设，即绝大部分的文档要完成数字化建设，并且有绩效评价网站或简单的内部绩效管理信息系统，如案例中的连云港市灌南县。

第二阶段为资源整合阶段：政府提出统一的绩效管理体系，而且各下属单位在此体系基础上建立适合各自单位业务的绩效管理平台。同时，工作流程要基本上实现整体电子化，并将各单位的绩效管理方法应用到相应的信息化管理中来，如案例中的北京市。

第三阶段为综合管理阶段：政府对各个下属单位的绩效管理系统进行整合，使之成为一个综合绩效管理平台。该平台能够保证市政府的综合绩效管理系统能够与各单位的子系统实现无缝连接，从而双向共同提高考核与被考核单位的工作效率，如案例中的南宁市与青岛市。

第四阶段为服务提升阶段：与企业不同，政府绩效管理的目标是为了更好地为大众服务。因此在该阶段中，政府需要对信息化综合管理中的数据与信息进行多角度统计并深入挖掘，找出其中体现的绩效管理中的问题与不足之处，来对政府绩效管理加以优化和改进，从而实现信息化与绩效管理之间的相互作用，以便更好地服务于人民。

6 结 语

本文整理国内外政府绩效管理及其信息化的发展脉络，在此基础上，对已有的信息化成熟度模型进行综述研究，并做出初步归纳，从中选择组织信息化成熟度一般模型作为理论基础，运用多案例研究方法，修正组织信息化成熟度模型为政府绩效管理信息化成熟度模型，并归纳总结政府绩效管理信息化成熟度的提升机制，为绩效管理信息化的进一步发展成熟提供决策支持及发展方向。

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