许岩松

一、前言

2017年3月22日，随着《交通运输部海事局关于实施内河航行船舶进出港报告制度有关事项的通知》的颁布，始于1952年的船舶进出港签证制度结束了[1]，取而代之的是船舶进出港报告制。原船舶进出港签证作为一项海事行政许可事项，承载着诸多重要的安全监管功能，如对船舶适航、船员适任、货物适载进行检查，对船舶航次信息的采集，向广大船舶、船员进行安全生产和安全法规宣传，提供安全信息咨询服务，收集船舶和船员对海事管理工作的意见和建议等；还有众多以船舶进出港签证作为载体，依附其上的功能，如内河船舶过闸、限吃水航道船舶尺度和流量控制等方面，对重大活动期间船舶安保远端管控、重点跟踪船舶开航前检查、协查船舶的联网监控、违章船舶的控制等[2]。可以说船舶签证工作在原海事监管体系中举足轻重，“严把签证关”成为海事执法人员以往开展海事安全监管工作的必选项。取消签证后，“关”没了，而替代的船舶进出港报告制仅保留船舶航次信息采集功能，一些海事执法人员庆幸签证追责压力的消失，但更多的海事执法人员则在思考取消签证后如何保障水上交通安全。交通运输部海事局在取消签证后陆续出台了一系列规范性文件，对海事执法人员加强事中事后监管进行了指导，取得了一定效果，水上交通安全形势总体保持稳定。但从近期事故中暴露的问题来看情况却不容乐观，一些低标准船长期昼伏夜出，进出港从不报告，逃避海事安全监管。如笔者最近调查的一宗船舶自沉事故，船舶最低配员证书要求配备7人，而实际在船人员只有4人，且均无适任证书。调查发现该轮自报告制实施以来，一直航行于珠江三角洲各海事管理机构水域，从未报告过，也从未接受过船舶安全检查或现场监督检查。笔者调查的其他事故也有类似情况，存在不开AIS、不报告、配员不足甚至无证驾驶、超载、超航区等违法行为。针对这些问题，一些海事执法人员想当然地认为如果不取消签证，海事部门就更容易制止该类违法行为，有些执法人员甚至开始质疑取消签证在当前形势下是否适当。本文拟从取消船舶签证后海事安全监管工作存在的问题入手，反思海事安全监管的措施，并结合供给侧结构性改革的方向，探讨海事安全监管工作新思路，以适应海事监管工作新形势的发展。

二、取消签证后海事安全监管工作存在的问题

取消船舶进出港签证制度后，船舶进出港口仅需通过互联网、传真、短信等方式报告船舶航行动态和在船人员信息即可，省去以往繁杂的审批手续，大大减轻了船舶的负担。这一变革是落实我国政府职能转化、简政放权的行政审批制度改革要求的重要举措，符合《行政许可法》关于“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的可以不设行政许可”的立法精神。变革旨在让海事部门退出“安全保姆”地位，倒逼航运企业落实主体责任，促进航运业的健康有序发展。但尽管如此，由于目前海事部门应对取消签证制度的措施并不完善，部分海事执法人员执法理念陈旧，海事安全监管工作仍存在许多问题。

1.查处故意逃避监管的低标准船更加困难

一些船况较差的低标准船为了逃避海事安全监管，逐渐摸准海事执法人员巡航巡查的规律，进出港不报告，不开AIS，昼伏夜出，避开海事执法人员巡查时段进港装卸货物，如前述事故船舶采取这种办法近一年都未被查处，直至事故的发生。在以往船舶签证时期，这些低标准船也曾采用类似方法逃避监管，但海事执法人员对船舶签证比较重视，不但在签证环节严格把关，对未办理签证的船舶更是严格查处，开展现场巡航时，会将已经签证的船舶船名和巡航发现的船舶船名比对，一经发现未办理签证，会立即登轮查处，因此发现低标准船的概率较高。而现在实行船舶报告制，海事执法人员无须审批船舶报告的内容，自然对船舶报告的内容重视程度降低，部分海事处尚未建立有效的船舶报告核查机制。现场巡查人员则满足于对选船信息系统抽选的船舶或在智慧海事平台发现的问题船舶进行检查，对于不报告、不开AIS的船舶检查力度反而有所降低，导致低标准船舶能够长期逃避海事安全监管。

2.对船员配员不足、无证船员的核查力度不足

在签证时期，基于“谁签证、谁负责”的压力，一般海事签证人员都会仔细地核查船员，有些海事处甚至在签证时让船员站在码头的CCTV下，逐个对着船员证书比对，有力地遏制了配员不足、“人证不符”等违章行为。取消签证后，海事执法人员依赖选船信息系统开展登轮检查，由于人手以及时间的限制，抽查的船舶比例较小，因此违章船舶有机可乘，配员不足等违法行为趋势有所上升。

3.对货物的谎报、瞒报更加不易发现

在签证时期，海事签证人员会认真审核货物的种类、数量，同样因为签证把关的压力，稍有怀疑，便会通知现场执法人员进行核实，有力地制止了谎报、瞒报行为，打击了船舶超载、危险品不申报等违法行为。而现在，审查船舶报告的人员并无签证的压力，审查质量难以保证，甚至对有些船舶报告根本就不审查。而现场执法人员主要是基于目前并不成熟的选船信息系统进行抽查，其发现货物谎报、瞒报的概率较低。

4.对船舶活动更加难以控制

一是对违章船舶难以控制。以往海事执法人员发现船舶违章后，船舶一般均能主动配合调查处理，主要是因为船舶若不主动处理违章，海事部门将不予以办理进出港签证，船舶若擅自出港，将会增多了一项不办理签证的违法行为，到下一港将寸步难行。而现在船舶在开航前主动处理违章的积极性明显下降，因为被发现违章不去处理，船舶仍可报告进出港信息，船舶进出港不受影响。针对此问题，部局出台了《海事执法协查管理规定》，发现违章的海事管理机构可发出协查函，要求其他海事管理机构协助配合，开展协查工作。但该规定仅赋予协助的海事管理机构调查权，并无对违法船舶的控制权，调查取证完毕后，船舶依然可以畅通无阻。笔者所在的海事管理机构半年前发出了近50份协查函，至今仍有一半的违法船舶逍遥法外。

二是对恶劣天气的开航难以控制。以往恶劣天气来临时，海事部门首要的应对措施就是“严把签证关”，限制船舶出航。为弥补取消签证带来的不利影响，海事部门出台了《水上交通管制办法》，规定存在恶劣天气时，海事管理机构可以采用临时限制开航等措施的交通管制，具体程序是首先提前通过VHF或海岸电台把管制事由、时间、水域、对象及要求对外公告；其次是派船到现场实施公告内容。该办法对遵章守法的船舶确实起到作用，但对心存侥幸、执意冒险航行的船舶却无多大作用。如在大雾天气，海事部门按此办法发布交通管制公告，很多内河船根本不守听高频，接收不到该信息，照常开航。一些船舶虽听到了高频播发的内容，但认为不碍事，继续开航。海事部门为执行该交通管制，派船艇到现场，但海事船艇数量有限，不可能阻止船舶在四通八达的水域通行。且在能见度不良时，海事船艇开展巡航执法，自身也存在重大安全风险。

5.对船舶的安全宣传效果不理想

在签证时期，国内航行船舶均需派人到海事处办理签证，在办事窗口，海事部门可以张贴安全须知、安全法规、事故案例等对船员进行警示教育；提供航行通告、气象潮汐、航道情况等信息服务；在签证的同时可以派发宣传单张，也可对船员口头叮嘱，提醒船舶注意安全，宣传效果较直接，且可以覆盖每条船。现在，虽可通过现场登轮检查派发宣传单张或开展安全宣传教育，但由于登轮检查是以抽查的形式进行，覆盖面有限；当然也可以通过手机短信、微信等对船员开展安全宣传，但除非特别生动有趣，船员对此类宣传的兴趣有限。

6.《船舶安全监督规则》并未发挥其应有的作用

应对船舶签证制度的取消，海事部门的重要举措是实施2017年7月1日起生效的《船舶安全监督规则》。该规则理念先进，其总体思路是航运公司应对安全负有主体责任，应在开航前自查，保证船舶适航、船员适任、船舶适载；海事部门对安全负有监督管理职责，对船舶的安全监管方式主要有船舶安全检查和船舶现场监督。船舶安全检查和船舶现场监督均以船舶综合质量管理信息平台为基础，结合辖区实际情况，按照全面覆盖、重点突出、公开便利的原则，依据我国加入的港口国监督区域性合作组织和国家海事管理机构规定的目标船舶选择标准，综合考虑船舶类型、船龄、以往接受船舶安全监督的缺陷、航运公司安全管理情况等，按照规定的时间间隔开展实施。应该说，这一做法符合《安全生产法》的立法精神，对落实企业主体责任、强化海事部门安全监督职能具有深远意义。但由于实施不久，相应的配套文件不健全，仍有以下问题：

一是船舶综合质量管理信息平台尚不完善，船舶综合质量评定尚未开展。海事部门现在使用的“中国海事协同管理平台”将船舶登记、船员管理、船检管理、航运公司管理、事故统计、安全监督管理等子系统整合在一个平台，可以视为《船舶安全监督规则》规定的船舶综合质量管理信息平台，但船舶进出港报告情况、处罚情况以及缴纳相关税费情况并未纳入该平台，平台建设仍不完善。由于各子系统相对独立，船舶综合质量评定工作目前还未能开展。

二是海事执法人员存在重现场船舶检查、轻航运公司检查的倾向。《船舶安全监督规则》对海事部门船舶现场监督和船舶安全检查进行了规范，但并未对航运公司监督检查提出新的要求。海事执法人员在学习新的船舶现场检查要求时，对航运公司的检查则停留在以往的水平。笔者曾检查某海事处的航运公司管理台账，发现某航运公司重要的安全管理制度尚未建立，而海事处对该公司的监督检查结果仍为合格。针对航运公司监督检查走形式的情况，部海事局近期尤为重视，如在2018年1月15日印发的《中小型船舶安全管理安全整治行动方案》中，将航运公司管理作为整治的重点，但由于海事管理机构辖区航运公司的船舶大部分不固定在本辖区水域航行，抓本辖区航运公司管理对本辖区水域的安全状况并不能起到立竿见影的效果，加之一些海事管理机构还要考虑自身与本地航运公司的关系，因此对航运公司的监督检查效果有待观察。

三是对船舶开航前自查情况难以有效监督。根据《船舶安全监督规则》，海事部门开展了对船舶开航前自查的监督，针对没有开展自查的船舶加大了处罚的力度。目前，多数船舶填写了《船舶开航前自查清单》，但船舶是否按要求认真开展了自查，海事执法人员并不易发现；且即便怀疑其自查流于形式，但要对其处罚则要做大量的调查工作，出于执法成本考虑，执法人员一般只是口头教育或警告了事。

四是海事部门对航运公司监督检查结果不能对公司管理产生实质性影响。《航运公司安全与防污染规定》赋予海事部门对航运公司安全管理的监督检查权，规定海事部门发现航运公司在安全与防污染管理方面存在安全隐患时，有权责令其立即消除或者限期消除。但该规定对航运公司到期未按要求消除安全隐患的情况并无进一步的制裁措施，基层海事处除了督促、约谈外，找不到更好的办法。

五是海事信用信息管理制度尚不健全。为落实《船舶安全监督规则》建立航运公司和船舶的安全诚信制度，部海事局印发了《海事信用信息管理办法》。该办法通过收集行政处罚、水上交通事故、船舶安全检查滞留、船公司审核重大不符合等信息对航运公司进行打分，并形成信用评价。各级海事管理机构可运用信用评价自行制定守信激励和失信惩戒的措施。激励措施可以是建立行政审批绿色通道、容缺受理、优先提供公共服务便利、优化安全监管安排等。惩戒措施可以作为日常监督检查或者抽查的重点。目前，多数的海事管理机构尚未制定守信激励和失信惩戒的措施，信用评价未发挥应有的作用，且该信用信息并未融入社会综合信用体系，并不能引起航运公司的高度重视。

六是海事执法人员过分依赖选船信息系统开展现场监督，难以精准查处违章船舶。目前，海事执法人员每天按要求对选船信息系统自动选出的船舶开展登轮检查，完成任务后，因时间及工作量关系，再去主动查找违章船舶则心有余而力不足。殊不知，一些严重违章的船舶根本不开AIS，进出港也不报告，其信息不能被海事信息系统所获取，因此也就无法成为选船信息系统的目标船，这些本应成为重点监管的船舶反而被海事执法人员所忽视，成为辖区的安全隐患。

三、取消船舶签证制度后海事安全监管措施的反思

早在取消船舶签证制度之前，海事部门就对取消签证后带来的影响以及如何应对进行了大量的研究，并在船舶签证制度取消前后，及时地出台相关法规、规范性文件以填补取消签证制度带来的不利影响，指导海事安全监管工作，并取得一定的效果，全国水上安全监管形势保持稳定，2017年事故宗数与2016年持平。但这些措施并没有让全国水上安全监管形势向好的方向扭转，正如2018年全国海事工作报告指出：影响水上交通安全的顽疾未彻底根除，新的风险源持续出现，保障水上交通安全压力巨大。因此，有必要重新审视这些措施有无改进完善的空间。

综观新近出台的法规、文件提出的措施，其思路一是尽量弥补签证退出后所缺失的功能，如签证取消后，以报告制代替船舶航次信息的采集，以交通管制来弥补签证对船舶的控制功能，以手机短信、微信宣传来弥补签证的宣传功能。二是加强现场检查力度，增强事后监管功能，如出台《海事行政检查规定》，要求具体承担现场巡查职责的海事管理机构每年工作日平均实施现场巡查不少于2次，每年工作日平均巡查时间不少于1小时；出台《船舶安全监督规则》，规范海事执法人员到现场开展船舶现场监督和船舶安全检查行为；开展海事处执法模式改革，对海事处扁平化管理，削减海事处相关科室，增加海事执法大队，增强现场执法力量。三是试图督促航运公司落实安全生产主体责任，如《船舶安全监督规则》强调航运公司的安全主体责任，要求船舶建立开航前自查制度。

应该说，上述思路是正确的，符合《安全生产法》立法精神的，但为何未能达到更好的效果呢？笔者认为，上述思路未能更深刻领会取消签证制度的意义，因此在措施上分不清主次，加之部分现场海事执法人员观念守旧，导致目前水上交通安全压力巨大。取消签证制度意义重大，是我国转变政府职能、简政放权的需要，起到节约行政相对人的时间成本、减轻企业负担的作用等。但本文认为，其在安全监管方面的意义更加重大，以往船舶签证制度是基于海事部门对安全的“保姆式”管理思路，在开航前，海事部门要确认船舶适航、船员适任、货物适载才予以放行。取消船舶签证制度，其实是对海事安全监管思路的改革，将本来应该由航运公司负责的安全管理责任交由航运企业负责，海事部门回归安全监管职能。因此，只有深刻领会取消签证制度的意义，才会认识到改革的关键是在落实航运企业的主体责任。试想航运企业不切实加强安全管理，不落实主体责任，船舶“带病”航行、违章航行，海事部门此时无“签证关”可守，若只派执法人员到现场查处违章，由于一般海事辖区水域点多线长，加上海事执法力量有限，不可能排除所有安全隐患。

一些海事执法人员则认为自己只要按计划开展巡查工作，就可“尽职免责”，而一旦发生事故，航运公司自然应负管理责任，因此坐等航运公司感到安全压力而自觉履行主体责任。这对管理规范的航运公司确实可行，但国内管理规范的航运公司毕竟有限，因此，水上安全状况并不会在海事执法人员的期望中变好。

那么，海事部门如何才能督促航运公司落实安全主体责任呢？笔者认为：一是理念要更新，海事部门要做的不是在取消签证后，就把所有的力量派往现场，去弥补取消签证后带来的功能缺位，竭尽全力地重新夺回“安全保姆”地位，而是应该将工作重点放在如何督促航运企业落实安全主体责任上，让企业自我约束，从“要我安全”转向“我要安全”；二是要把握好当前政治经济形势，结合目前供给侧结构性改革的机遇，采取更有力的措施，倒逼航运公司尽快落实主体责任。

四、供给侧结构性改革与海事安全监管

供给侧结构性改革已经成为我国经济工作中的热点词汇，十九大报告再次提出：深化供给侧结构性改革，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。究竟什么是供给侧结构性改革呢？供给侧结构性改革就是要促使劳动力、土地、资本、创新四种要素经济要素合理化配置，在提升经济增长数量的同时，保证经济增长的质量，优化调整经济结构[3]。

供给侧结构性改革与海事监管有何关系呢？2018年部海事局工作报告指出：在这项改革中，要注意更好地发挥好海事部门的服务保障作用，在降门槛、减负担和增便利中要主动作为。主要任务是推进船舶安全经济和节能环保水平的提高，持续降低航运业制度性成本，深入推进海上便利运输等。工作报告思路较为清晰，认为供给侧结构性改革最终目的是促进经济发展，海事部门在改革中的定位必然是服务航运经济，促进航运经济的发展，因此，提出了降门槛、减负担和增便利的措施。这些措施确实有助于航运经济的发展，但和供给侧结构性改革提出的“提高供给体系质量”、高质量发展航运经济关系不大，也和海事部门安全监管的职责关系不大。

海事部门要真正在供给侧结构性改革中有所作为，必须先认清航运经济的形势。自 2008年金融危机以来，全球海运市场便持续低迷，供求严重失衡，国内外海运企业普遍亏损严重。有着“经济晴雨表”之称的波罗的海干散货指数（BDI 指数）走势直接反映了全球航运市场的景气度。这一指数从2008年的 11 771点一路下滑，一度跌至2016年初的200点。2016年以来，国内外航运市场逐步回暖，2017年11月份，波罗的海干散货指数攀升至1 300点以上，但离历史高点尚有一大段距离。造成航运业长期低迷的原因是多方面的，一是2008年前航运景气时，各路资本纷纷涌入造船业，造成船舶供大于求的局面；二是2008年全球金融危机以来货物运输需求萎缩，使原本供大于求的局面雪上加霜。在航运不景气的大环境下，各航运公司纷纷降低成本，压价竞争，以图生存。一些遵纪守法的航运企业牢守安全底线，安全投入丝毫不减，但也有一些航运企业在降成本、增效益上不择手段，无视安全主体责任，船员培训基本没有，船舶维护保养能省则省，有些甚至采取减少船员数量、超载航行的方法降成本、增效益，严重威胁水上交通安全。这些违法企业由于成本低，在价格上具有优势，反而挤垮了一些遵纪守法的航运企业，在航运市场上形成了逆淘汰。

海事部门若能在安全监管上严厉查处违法的航运企业，使达不到安全标准、无视安全主体责任的企业难以生存，则起到淘汰落后产能的作用。落后产能被淘汰，供需矛盾缓解，遵纪守法的航运企业无须面临恶性竞争，生产效益增加，为安全投入提供必要的条件。此时海事部门对遵纪守法的航运企业提供降门槛、减负担和增便利的措施，才真正有利于航运业的健康有序、高质量发展，在供给侧结构性改革发挥重要作用。

五、供给侧改革视角下海事安全监管建议

1.加快推进《国内安全管理规则》全面实施

自2003年起对国内船舶分批实施《国内安全管理规则》以来，海事部门通过安全管理体系年度审核、跟踪验证、附加审核以及注销安全管理证书符合证明等手段对建立起安全管理体系的航运公司进行监督管理，这些航运公司在历经多次安全审核后，不断改进，安全管理日趋规范，所属船舶安全状况明显改善。对于无须建立安全管理体系的公司，海事部门虽可依据《航运公司安全与防污染管理规定》对其进行监督检查，但如前所述，监督检查结果不能对公司管理产生实质性影响，公司对海事部门的监督检查并不重视。这些航运公司安全管理水平普遍较低，其管理的船舶安全状况较差。其中一些公司在利益的驱动下，根本无视安全生产，以牺牲安全为代价，采取少配船员、超载航行等手段降低成本、增加收益，对水上交通安全造成极大威胁。但海事部门只能通过对船舶进行查处，相应地对船公司进行处罚，对公司安全管理触动并不大。若全面实施《国内安全管理规则》，这些航运公司将在建立安全管理体系的过程中提高安全管理水平，增加安全投入，对于无视安全生产和人命安全的航运公司，海事部门可以通过年度审核、附加审核将其淘汰，减少低标准船舶的供给，提高航运安全质量，保障水上交通安全。

2.尽快修订相关法律法规，顺应供给侧结构性改革

自2006年对第三批船舶（500总吨及以上沿海跨省航行的散货船和其他货船）实施《国内安全管理规则》以后，《国内安全管理规则》推进的脚步便戛然而止。究其原因是多方面的，部分人员担心国内众多的航运公司达不到标准被淘汰后，会造成船舶没有公司管理而成为“三无”船舶，难以监管，反而对安全不利。目前海事部门对“三无”船舶的处置办法不多，《内河交通安全管理条例》规定对此类船舶可以暂扣、没收，但船舶不像车辆，拖到一个保管场即可。海事部门通常没有这样的保管场，即便有，为确保安全，海事部门还得雇请拖轮拖带，专人看管，台风期间又得拖带到安全水域，看管费用巨大。国函[1994]111号《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》规定：可对“三无”船舶没收，并可对没收的“三无”船舶就地拆解。但该文件发布20多年来，国家陆续颁布或修订了行政处罚法、行政强制法等相关法律法规，这些位阶更高的基本法律文件设定了国家关于行政处罚、行政强制的基本管理制度机制，使得国函[1994]111号文件的效力值得商榷。因此，有必要修订相关法规，规定海事部门如何处置“三无”船舶，彻底淘汰落后产能，顺应供给侧结构性改革。

3.全面加强航运公司全员安全生产责任制工作

2017年10月10日，国务院安委会办公室印发了《关于全面加强企业全员安全生产责任制工作的通知》，通知指出企业全员安全生产责任制是由企业根据安全生产法律法规和相关标准要求，在生产经营活动中，根据企业岗位的性质、特点和具体工作内容，明确所有层级、各类岗位从业人员的安全生产责任，通过加强教育培训、强化管理考核和严格奖惩等方式建立起安全生产工作“层层负责、人人有责、各负其责”的工作体系。企业全员安全生产责任制通过建立清晰的责任体系，强化教育培养和管理考核，促进企业落实安全主体责任。部海事局对该通知极为重视，立即印发了《关于全面加强航运公司全员安全生产责任制工作的通知》，要求航运企业落实全员安全生产责任制，要求海事部门通过安全管理体系审核、公司监督检查以及船舶安全监督等方式加强监督检查。但大部分基层海事执法人员对安全生产责任制的运作并不熟悉，难以制定有针对性的措施来监督其实施，因此并未达到预期的效果。建议海事部门加强航运企业全员安全生产责任制的研究，制定有针对性的措施，防止企业全员安全生产责任制走形式、走过场，加大安全生产责任落实考核权重实行重大事故和重大隐患“一票否决”，提高企业的违规成本[4]，着重考核航运公司的安全培训教育、船舶维护保养、船岸应急反应等工作，真正引导航运企业从“要我安全”到“我要安全”“我会安全”的转变。

4. 充分利用《安全生产法》赋予的职责开展安全监管工作

基层海事执法人员对海事法规很熟悉，但对我国法律法规体系以及法律法规之间的关系了解并不深入，一提到航运公司监督管理，海事执法人员只想到《航运公司安全与防污染管理规定》，并不会去研究其上位法《安全生产法》对该事项有何规定。如海事部门在对航运公司监督检查发现安全隐患，只会依据《航运公司安全与防污染管理规定》责令其立即消除或者限期消除。而《安全生产法》提到的手段则很丰富，如责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备，查封或者扣押设施、设备、器材和危险物品等。但海事部门如何使用这些手段则需要进一步研究，以指导基层海事处规范执法，在避免超越职权、滥用职权的同时，加强对航运公司的安全监管，让航运企业的违法成本增加，促进其履行安全主体责任。

5.尽快开展船舶综合质量评定，完善落实海事信用信息管理制度

根据《船舶安全监督规则》的要求，海事部门应该开展船舶综合质量评定，且综合质量评定结果应该向社会公开。部局印发的《海事信用信息管理办法》也要求海事部门建立海事信用指标体系，建立海事系统守信激励与失信惩戒机制，并将结果向社会化公开。若依此建立信用评价以及激励惩戒机制，并融入社会综合信用体系，航运公司违法成本将成倍增加，而守法的航运公司将更加便利，无疑会促进航运公司守法经营，增加安全投入，落实安全主体责任。因此，海事部门有必要尽快落实、完善上述制度，以促进水上交通安全。

6.改进航运公司监督检查方式，促进公司安全管理

基层海事执法人员对于非体系航运公司的监督检查，往往是依据一些事先制定的检查项目，直接到航运公司对照相关台账进行检查，看制度有无建立，方针目标有无确立，岗位职责是否明确等。这种做法对公司安全管理起到一定的促进作用。但一些不落实安全主体责任的航运公司，台账同样可以做到很完整，执法人员并不能从中发现问题。因此，海事执法人员应改进航运公司监督检查的方式，在监督检查前，应收集其所属船舶事故情况、处罚情况、滞留情况以及重点跟踪情况，对公司安全管理有一个总体印象，再对其管理的船舶进行抽样检查，以了解公司实际管理状况，之后再带着问题到公司进行监督检查，这样监督检查的效果将大大改善，真正促进公司开展安全管理。

7.改进现场监督检查方式，增进海事部门之间协同监管能力

目前现场监督检查依据选船信息系统进行抽查虽然科学，但其前提是船舶报告或开启AIS。一些违法的船舶故意不报告、不开启AIS，反而被排除在选船信息系统之外，不用接受监督检查。因此，海事执法人员不应盲目依赖选船信息系统，而应加强巡航检查，对船舶不报告、不开AIS的行为严厉查处。

考虑到船舶不报告、不开AIS的违法行为目的就是要逃避安全监管，他们通常会摸准海事部门巡航的规律，打时间差进出辖区水域装卸货物，或在偏远的水域活动，海事部门正常的巡航检查也难以发现这些船舶。因此，海事部门有必要根据实际情况，不按正常规律开展巡航检查，或在违法船舶必经水域驻点值守，换人不换船，持续监管，压缩违法船舶的生存时间及空间。

现场登轮检查应将船舶开航前自查作为重点检查项目，不但要检查其是否填写了《船舶开航前安全自查清单》，而且要对船舶实际安全技术状况和货物装载情况进行核实，对根本不检查或自查情况与实际严重不符的行为应严厉查处，倒逼船长承担安全管理责任。

在现场查处船舶违法行为后，不但要依法实施行政处罚，还应对航运公司实施相应的惩戒，以增加其违法成本，促进其履行安全主体责任，如约谈公司管理人员，提出整改要求等。考虑到《航运公司安全与防污染管理规定》将公司的监管责任放在公司所属地海事管理机构，海事部门之间应增强协同监管能力，实施现场查处的海事部门可将发现的问题、整改要求等以便捷的方式（如在海事协同管理平台上）发送至属地海事管理机构，属地海事管理机构应在一定时间内根据问题对航运公司开展监督检查并对问题整改情况回复。

六、结束语

供给侧改革不仅给经济发展提出解决问题的路径，同时也给安全生产带来空前的发展机遇[5]。海事部门应该抓住改革机遇，破解取消签证后安全监管的难题，提高安全监管能力和水平，助力航运业的供给端升级，促进航运经济健康有序高质量发展，同时保障水上交通安全。