冯 伟，何广礼，杜宝红

(锡林郭勒职业学院，内蒙古 锡林浩特 026000)

十八大报告首次将生态文明建设纳入国家“五位一体”总体布局中，并以“大力推进生态文明建设”为题阐述了生态文明建设的意义、方针及发展方式。十八届三中全会指出“用制度保护生态环境”。十八届五中全会提出“十三五”时期我国发展的指导思想，又一次将生态文明建设纳入整体发展中。十九大报告指出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。生态文明建设已成为全面建成小康社会，实现第二个百年奋斗目标及中华民族伟大复兴中国梦的一个重要基础和组成部分。

草原生态保护是生态文明建设的一个重要内容，有学者对生态文明建设的科学内涵与基本路径进行了详细阐述，提出生态文明建设理论框架和体系，草原生态文明建设被列为一个方面〔1〕。2016年中央一号文件指出适当提高草原生态保护补偿标准及扩大重大保护工程范围，2017年中央一号文件指出实施草原休养生息规划，继续实施退牧还草工程，2018年中央一号文件指出要扩大退耕还林还草、退牧还草，建立成果巩固长效机制。这充分体现了党和国家对草原生态保护和生态建设的决心，也为草原生态保护及生态文明建设指明了方向、提供了保障。锡林郭勒草原鲜碧如画，一望无际，更是最佳的天然牧场之一；同时，锡林郭勒草原是祖国正北方重要的生态屏障，是京津风沙源、退耕还林还草等生态工程的重点区域，对维护国家生态安全发挥着重要作用。

目前，锡林郭勒草原生态保护取得了显著成效，但仍存在一些问题〔2-6〕。在生态文明建设思想的指导下，如何更加有效的开展锡林郭勒草原生态保护，成为锡林郭勒草原生态环境建设和区域经济发展亟需解决的关键问题之一。本文系统分析了近些年来锡林郭勒草原生态保护工程、成效及相关政策，以新时代生态文明建设思想为指导，探讨了新形势下锡林郭勒草原生态保护建议与对策，为政府决策提供建议。同时，也将对锡林郭勒草原生态文明建设提供指导，为我国草原生态保护提供一定借鉴。

1 锡林郭勒草原生态保护工程

草原“三化”(退化、沙化、盐渍化)是内蒙古草原面临的主要生态问题，20世纪60年代内蒙古草原“三化”面积18%，80年代39%，本世纪初已达到62%〔7〕，草原生产力严重下降，制约社会经济可持续发展。为此，从“十五”开始将退牧还草、围栏封育、沙源治理等重大生态工程纳入五年计划，通过近二十年的治理与保护，取得了显著成效〔2-6〕。

1.1 实施的草原保护工程

京津风沙源治理工程：2002年3月国务院正式批准实施京津风沙源治理工程规划(2001-2010)，2012年9月，国务院常务会议讨论通过了京津风沙源治理二期工程规划(2013-2022)，两期工程实施范围均包括锡林郭勒盟所有旗、县、市，即干旱沙化(退化)草原治理区、浑善达克沙地治理区〔8-10〕。京津风沙源工程建设中，锡林郭勒盟启动了系列林业工程，“十二五”期间，建成了锡林郭勒盟多伦县樟子松百万亩基地。锡林郭勒盟“十二五”期间全力抓好四个百万亩工程，分别为浑善达克沙地百万亩沙地榆复壮建设工程、百万亩“三松”基地建设工程、百万亩灌木柳复壮更新和林沙产业基地建设工程、百万亩退耕还林后续产业培育工程〔11〕。“十三五”期间重点抓好六个百万亩工程建设，完成其中五个百万亩建设任务，使一半以上重度沙化区得到有效治理〔12〕。

退耕还林还草工程：内蒙古自治区根据国务院《关于进一步做好退耕还林(草)试点工作的若干意见》(国发〔2000〕24号)，制定了《退耕还林(草)工程管理办法(试行)》(内政办发〔2001〕26号)。2002年1月国家正式启动该项工程，并出台《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发〔2002〕10号)。锡林郭勒盟正蓝旗、多伦县截止到2005年完成退耕76.4万亩〔13〕。2014年启动了新一轮退耕还林还草，日前，内蒙古自治区发改委、财政厅、林业厅、农牧业厅、国土资源厅下达内蒙古自治区2018年退耕还林还草工程建设任务95.6万亩，其中，下达锡林郭勒盟镶黄旗4000亩〔14〕。

草原保护区建设：内蒙古锡林郭勒草原保护区初建于1985年，1997年晋升为国家级自然保护区。2005年，保护区面积由原来的10786平方公里调整为5800平方公里，主要保护对象为草甸草原、典型草原、沙地疏林草原和河谷湿地生态系统，对生物多样性及濒危物种实行特殊保护〔15〕。

生态保护红线：2015年3月，锡林郭勒盟成立生态保护委员会，并提出将锡林郭勒盟85%的面积划入生态保护红线。从2016年开始，锡林郭勒盟将对红线区域内的工矿企业实行逐步退出。未来5年，计划关停矿山数量100个以上〔16〕。党的十八届三中全会明确提出划定生态保护红线，用制度保护生态环境〔17-18〕，计划完成全国一张图。按照国家、自治区要求内蒙古自治区要在2018年底完成生态保护红线划定、上报工作。要按照草原生态保护红线的内容及工作要求科学、合理的划定生态保护红线〔18-19〕。

1.2 草原保护工程效果

通过草原生态保护工程采取的对现有植被的保育、人工种草造林、飞播造林、退牧还草、草地治理等生物措施，以及小流域治理、舍饲禁牧、生态移民等政策措施，使植被覆盖度增加，可治理的沙化土地基本得到治理，从总体上遏制土地沙化的扩展趋势，沙尘天气及灾害明显减少，生态逐渐好转〔8,20-21〕。

治理工程实施后，锡林郭勒典型草原区和浑善达克沙地治理区，群落的植物种数量变化不明显，但每个植物种的盖度显著增大；草原平均单产逐年上升，草产量增加明显；与非工程区相比，植被盖度平均提高15%左右，植被高度平均增加9.7cm左右；在草原生长旺季后期，工程区的草原长势偏好〔10,22-23〕。沙源治理重点监测旗县与2001年相比，镶黄旗、锡林浩特市、东乌珠穆沁旗植被盖度提高7.0%-9.0%，平均干草产量增幅7.5-18.6kg/亩；沙化面积与2001年相比减少了14.1%-41.6%〔6〕。2005-2014年锡林郭勒盟沙漠化土地面积呈现持续减少的趋势，沙漠化开始退缩〔24〕。

实施治理工程后，锡林郭勒草原整体生态、经济、社会效益显著〔13〕。同时，自然保护区保护了锡林河流域范围内半干旱气候条件下发育在栗钙土上的典型草原生态系统、在半湿润气候条件下发育在黑钙土上的草甸草原生态系统、草原地带沙地森林生态系统以及河谷湿地生态系统等结构与功能的完整性〔15〕。

2 锡林郭勒草原保护政策

草原生态补偿机制：2011年起，国家在内蒙古等8个主要草原牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制〔25〕。主要包括实施禁牧补助、实施草畜平衡奖励、绩效考核奖励。2016年12月锡林郭勒盟行政公署办公厅印发了《锡林郭勒盟草原生态保护补助奖励政策实施方案(2016—2020年)》，这是新一轮的草原生态保护补奖政策，实施方案明确指出全盟草原生态保护补助奖励政策总规模27177万亩，新一轮补奖区划分为禁牧区和草畜平衡区，并明确了补奖标准及配套扶持政策〔26〕。

围封转移：从2002年开始，以国家建设项目为依托，锡林郭勒盟盟委、行署决定实施以“围封禁牧、收缩转移、集约经营”为主要内容的围封战略。将全盟划分为“四区六带十四基点”。按照生态、生产、生活“三生”结合，生态效益、经济效益、社会效益“三效”统一的要求，总体上用9年时间，实现生态环境、生产条件和人民生活明显改善，生产经营方式明显转变，经济结构明显优化，农牧业产业化、工业化、城镇化水平明显提高，地区经济实力和竞争力明显增强的目标〔27〕。

生态移民：2001年开始，锡林郭勒盟在“围封转移”战略指导下实施了生态移民工程，引导牧民向水源条件较好、通电、通路、通电话、通电视的城镇周边集中，2002年开始大规模移民，主要釆用项目移民、自主转移和政策引导三种方式，安置措施有整村迀移、插花式迁移两种方式〔28〕。

休牧、禁牧和轮牧政策：锡林郭勒盟从2002年实施围封转移战略开始，就把禁牧、轮牧，尤其是春季休牧作为牧区一项基本制度。对草原进行大面积围封，有计划、有安排、分步骤地实行禁牧。

禁牧舍饲：2002年国家在沙源治理工程中增加了禁牧舍饲试点工程，以在牧草返青期实施春季休牧为主，辅之以全年禁牧和划区轮牧的方式组织实施了禁牧舍饲项目。从解决对草原的利用方式和放牧强度问题入手，在牧草返青期，普遍推行“春季休牧”；在植被状况相对较好的地区，积极推行“划区轮牧”；在草原退化严重的地区，重点推行“围封禁牧”〔28〕。

新型工业化：锡林郭勒盟按照“转人、减畜、增收”六字方针，采取综合措施恢复和保护草原生态。锡林郭勒盟盟委和行署认为，每转移一名牧民，就相当于使1平方公里的草场得到休养生息，只有增收才能最终保证“转人”和“减畜”目的的实现，才能真正为草原生态减压，工业太薄弱，对于支持和反哺生态建设的能力薄弱，才造成了农牧民增收难，超载过牧和草原生态环境的恶化〔29〕。

3 锡林郭勒草原生态保护存在的问题

经过十多年的艰苦努力，锡林郭勒草原生态环境保护和建设取得了一定的成绩，草原生态得到明显治理，从统计的数据来看，草原生态呈现出“面上总体恶化趋势有所缓解，点上(项目区)经过治理明显好转”的态势。但从总体上看，治理的速度仍然赶不上沙化退化的速度，由于自然、地理及人为等多因素的影响，锡林郭勒草原部分区域生态环境仍较脆弱，生态保护依然存在一些突出问题，草原生态保护与建设任务依然十分艰巨。

草地是一个整体，系统论认为部分无论如何相加都不能大于整体的功能和价值。更为严重的是，草原治理过程中涉及到的经济利益分配，生产生活方式、产业结构调整和相关制度没有得到妥善和有效处理，出现新的社会问题，产生巨大的社会阻力，使得草原生态治理和建设面临一定的困难。同时，草原生态治理政策的局限性也逐步突显，草原生态治理政策和措施带来的社会问题比较突出，草原生态治理面临新的困境。资金短缺、政策衔接不畅、牧民增收困难等都是急需解决的问题，这些问题说明，锡林郭勒草原生态补偿现实不容乐观，急需进一步完善〔30〕。

综合来说，锡林郭勒草原生态保护存在以下七方面的问题亟待解决：治理措施与手段单一化实施，没有精准分类到地块并结合区域生态特点、经济状况分类实施；工程措施与保障制度落实后缺乏系统的跟踪监测及效益评估；科技创新不足，采用的治理技术及措施缺乏创新或组装配套；草原鼠虫害监测与防治的资金投入不足；宣传效果不佳，农牧民草原生态保护相关知识及意识依然淡薄；沙草产业发展滞后，农牧民增收与草原保护矛盾依然存在；草原违法事件依然存在，草原执法监督任务依然严峻。

4 习近平新时代生态文明建设思想的核心价值

习近平总书记在党的十九大报告中，首次将“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”写入了中国共产党的党代会报告，且在表述中与“坚持节约资源和保护环境的基本国策”一并，成为新时代中国特色社会主义生态文明建设的思想和基本方略。“绿水青山就是金山银山”的“两山论”，是习近平新时代生态文明建设思想的核心价值观，是习近平赋予当代中国和世界生态文明建设的自然辩证法，为从根本上科学认知生态文明、践行生态文明提供了价值遵循和实践范式。经济要发展，但不能以损坏生态环境为代价，要尊重自然、顺应自然、保护自然，建设生态良好的文明社会，谋求可持续发展。

习近平新时代生态文明的建设思想，为锡林郭勒草原生态保护指明了方向、指明了道路。我们要坚守草原生态保护红线，以草原承载力为基础，坚定走绿色发展、低碳发展和循环发展之路。

5 生态文明建设下的锡林郭勒草原生态保护建议与对策

锡林郭勒草原生态形势仍然十分严峻，草原生态环境保护和建设面临着“逆水行舟，不进则退”的关键阶段。在生态文明建设的背景下，如何又好又快的保护草原生态已成为新形势下的一个崭新课题。十三届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，组建国家林业和草原局，也是为草原生态保护及草原生态文明建设提供了保障。锡林郭勒草原生态保护应当以生态文明思想为指导，加强科技创新与政策保障，抓好现代畜牧业及沙草产业发展，坚定不移的守好生态红线，谋求“绿水青山就是金山银山”。结合草原保护现状、存在的问题及全国生态保护“十三五”规划、内蒙古“十三五”生态保护规划、内蒙古“十三五”草原保护规划，提出如下建议与对策，供交流探讨。

(1)科技创新、组装配套，推进草原生态治理工程

创新驱动发展，加大京津风沙源治理工程科技创新水平，有选择性的综合利用各种技术、组装配套并结合退耕还林还草工程，形成草原生态治理综合模式示范区，在锡林郭勒草原生态保护中加以推广应用。提高草原生态保护工程治理效果的可持续发挥。

(2)精准区划、精准分类、精准实施、精准监测

草原精准区划，类型精准分类，技术与措施精准实施，效果与过程精准监测是实现草原生态保护工程治理效果可持续发挥的有效途径，是构筑北方生态安全屏障，维护北方生态安全和“一路一带”建设的重要保障。

(3)严守生态保护红线，谋求绿色发展

科学划定生态保护红线，将所有自然保护区纳入红线的同时，要保留城市经济发展所需的土地空间。生态保护红线划定后，并不是不能利用草原，而是要保护性利用，以“绿水青山就是金山银山”的思想指导绿色发展。

(4)加大科技投入，提高鼠虫害监测与防治

加大科技投入，避免过多使用化学类药剂，提高生物防治技术研究。同时，连续性、系统性的监测草原鼠虫害发生、发展规律，做好鼠虫害发生预防预报工作。

(5)发展现代畜牧业及沙草产业

在确保生态安全的前提下，努力转变畜牧业经营方式，走内涵型畜牧业，努力发展节草(料)、节水、节能、节省劳力的效益畜牧业，努力提高畜牧业生产经营效益。沙草产业的发展既要向生态、生产并重，又要向生态优先的方向发展，也要向多功能、现代化与产业化融合的方向转变，充分利用好草原地区丰富的光能、风能资源。

(6)加大宣传与培训力度

加大生态文明思想及草原生态保护制度宣传，采用多种宣传方式，提高农牧民意识。同时，对实施的草原生态保护工程相关技术、草原生态保护相关制度措施进行培训，提高农牧民保护草原生态的知识与能力。

(7)严格执行休牧、轮牧及草原生态补偿机制

严格执行草原休牧、轮牧及草原生态补偿机制，维持草畜平衡，落实增牛减羊，保护草原生态。同时，按照自治区国家重点生态功能区财政转移支付办法，逐步增加对国家和自治区重点生态功能区、生态多样性优先保护区、自然保护区的转移支付力度，实现草原重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域全覆盖，建立多元化补偿机制。

(8)创新监管体制与保障措施

建立“天地一体化”草原生态监测体系，加强卫星和无人机航空遥感技术应用，提高生态遥感监测能力。建立生物多样性地面观测体系，建设一批相对固定的生态保护红线监控点。全面开展生态保护红线、重点生态功能区的生态评估。完成草原生态状况调查与评估，形成定期评估机制。将评估结果作为规划编制、生态补偿等生态监管制度的重要参考。