万高隆

(中共江西省委党校 法学教研部， 南昌 330108)

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称 《决定》)指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”可见，依法执政本身就包括依法治国和依规治党两个方面的有机统一。2016年12月，习近平对全国党内法规工作会议作出重要指示时指出：“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”党的十八大以来，党中央高度重视党内推动这项工作并取得明显成效。党的十九大再次强调了“依法治国和依规治党有机统一”[1]22。这是中国特色社会主义法治道路的内在要求，是提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要，也是实现中华民族伟大复兴的重要保障。从中国语境来看，应当从理念、制度及实践三个层面探索未来进路。

1 理念层面：认识依法治国与依规治党的统一性

坚持依法治国与依规治党有机统一，首先要在理念上澄清一些模糊认识，要求广大民众特别是党员干部充分认识到依法治国与依规治党是统一的，绝对不能把两者割裂开来甚至把两者对立起来。

1.1 正确认识党的领导与依法治国的统一性

从依法治国的推动和保障来看，世界上政党与国家的关系有两种基本类型：党国分离型和党国一体型。多党制的国家是典型的党国分离型，每个党派都为自身特定的集团利益而产生，政党通过竞选取得执政的合法性以实现自身的政党利益，政党利益与国家利益存在天然的冲突。中国共产党是中华民族和中国人民的先锋队，其初心和使命就是为中国人民谋幸福，实现中华民族伟大复兴。党的利益与国家利益具有高度契合性、一致性。这种终极价值追求及先进性正是中国共产党执政的合法性来源，正如党的十九大报告指出的“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[1]20。依法治国必须坚持党的领导，这是中国特色社会主义法治道路的根本表现。

从党领导法治的具体内容与方式来看，党章和宪法都明确规定了党必须在宪法法律范围内活动。“三个统一”“四个善于”“四个环节”是党的领导与依法治国关系的重要内容和基本要求。党的依法执政包括“依据宪法法律治国理政”以及“依据党内法规管党治党”两个方面。这说明依法治国和依规治党本身就是依法执政的两大基本内容。“三个统一”的内容就包含了依法执政基本方式与依法治国基本方略的统一，党的领导与权力机关、行政机关、司法机关、政协机关各自依法履行职能的统一，党领导人民制定和实施宪法法律与党在宪法法律范围内活动的统一。“四个善于”就包含了善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。“四大环节”中的首要环节是“领导立法”，即加强党对立法工作的领导，使党的主张上升为国家法律，与国家意志、人民意志相统一。体现党的领导、人民当家做主与依法治国的高度统一。同时，“保证执法”“支持司法”“带头守法”等环节，一方面要求党必须带头遵守宪法法律，另一方面要求党组织必须保证执法机关依法公正执法，支持司法机关依法公正司法，实践中存在一些领导干部干预执法司法的现象，与依法执政的理念是相悖的。

1.2 准确把握国家法律与党内法规的统一性

国家法律与党内法规在调整对象、规范内容及实施保障等方面有所不同。从党内法规来看，一方面，约束范围更广。中国“党管干部”的原则决定了党员干部具有“双重身份”: 既是一个党员，又是一个公民。这样就导致了行为的双重性要求，即对于党员干部存在双重义务规范: 作为公民必须遵守宪法法律规范，这是第一性义务来源，与此同时，作为党员干部必须遵守党内法规，这是第二性义务来源。党内法规约束的范围就更加宽泛，不仅对行为有要求，而且对言论、思想信仰等方面有严格要求。另一方面，约束标准更高。党内法规对党员的要求比法律对公民的要求标准更高。这是由马克思主义政党的政治属性决定的，就中国共产党而言，其两个先锋队性质决定了党员干部的言行标准更高。对于普通公民来说，“法无禁止即自由”，党员是公民中的先进分子、优秀成员，是社会主义事业的组织者、推动者、引领者，在思想、行为层面都要起到先锋模范作用，不能仅仅停留在普通公民的要求，应当符合更高的标准。如对于普通公民而言，禁止通奸行为、提倡勤俭节约、树立良好家风等都属于道德评价范畴，而对于党员干部来说则属于纪律约束范围。公民的出境旅游行为一般不从法律上加于限制，但党员干部的出境行为必须在党内法规层面加以限制性规定。公民的个人事项在法律上属于个人隐私，但党员干部的个人事项必须向组织报告，国家法律对于公民的参加迷信活动一般不做评价(构成犯罪的除外)，党内法规对党员干部的封建迷信活动必须加以约束，等等。再者，约束力量更深，国家法律最终是以国家强制力作保障的，党内法规既要靠党的纪律作保证，也要靠党员干部内心的认同与坚守，主要还是依赖于内在的先锋队觉悟和对共产主义事业的忠诚。但从国家治理层面，国家法律与党内法规具有一致性。

一是规范体系的一致性。《中华人民共和国立法法》规范的是国家法律的制定，《中国共产党党内法规制定条例》规范的是党内法规和党内规范性文件，被称为党内“立法法”。国家法律和党内法规统一于中国共产党依法执政的过程中。党内法规体系与国家法律体系都是中国特色社会主义法治的重要内容，两者统一于中国特色社会主义法治体系。

二是核心原则的一致性。从国内法规和国家法律的关系来看，纪法分开，纪在法前，纪严于法。但两者体现的核心原则是一致的，即宪法至上的原则。一方面，党内法规不得违反宪法，宪法处于统领和优先地位。另一方面，宪法是国家的根本大法，一切国家法律都必须以宪法为依据，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。

三是意志体现的一致性。国家法律体现的是人民的意志上升为国家意志，反映的是广大人民的利益。党内法规体现的是党的主张，但中国共产党的性质决定了党没有自己的利益，党的利益和人民利益是完全一致的，“共产党人同其他无产阶级政党不同的地方在于:一方面，在无产者不同的民族的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益；另一方面，在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。”[2]285党内法规是党的基本理论、基本路线、基本纲领的具体体现，从根本上反映了最广大人民的根本利益和意志，这就决定了党内法规制度和国家法律法规的根本一致性。

2 制度层面：实现国家法律与党内法规的有效衔接

2001年3月，全国人大常委会对外宣布我国已经形成了以宪法为统帅，由法律、行政法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。2017年6月，《关于加强党内法规制度建设的意见》明确指出，要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。党内法规制度体系和国家法律体系都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，建设中国特色社会主义法治体系，不仅要求国家法律体系内部以及党内法规体系内部协调一致，而且要求国家法律和党内法规之间相互衔接，避免各自为战。

2.1 明确党内法规制度与国家法律法规的规范对象

在中国语境下，党和国家的治理体系包括依规治党和依法治国两个层面，依靠党章党规党纪管党治党；依据宪法法律法规治国理政。但国家法律法规与党内法规制度的规范对象是有差别的，国法调整的是社会关系，规范的是普通公民的行为，党法调整的是党内关系，规范的是党员的行为。由于党员与党组织之间形成的一种特别权力关系，党员的行为要求更加严格、宽泛。在制度规范的对象上各自不能越位。2016年，山西屯留一中高二年级班主任在学校放假日的中午聚餐并饮酒，采用AA制买单方式，由于当天县里大多机关事业单位还是工作日，故当地纪委常委会决定责令年级组负责人公开作检讨，对其他人员进行集体约谈并在全县范围通报。此事件引发社会广泛关注，市纪委工作人员接受记者采访时也表示这样处理是有依据的。引发公众质疑和争论的焦点实质就在于其制度规范的对象是否正确，因为党内制度是针对党员而不是全体公民和全体公职人员。《监察法》的规范对象是行政机关公务员，也包括法律法规授权组织及依法接受委托组织的公务人员，如果22名教师中有非党员的，则既不属于党内制度规范的对象，也不属于行政监察的对象，如果存在违反纪律的行为，应当属于《事业单位工作人员处分暂行规定》的规范对象，由事业单位或者其主管部门进行查处。

2.2 把握党内法规制度与国家法律法规的调整内容

党内法规制度与国家法律法规的调整内容是不同的。宪法和党章都明确要求党必须在宪法法律范围内活动，党组织和党员都没有超越宪法法律的特权。因此，各级党组织制定的党内法规制度都不得突破宪法法律的规定，甚至另搞一套制度来直接治理国家和社会，否则就不具有合法性和正当性，也不符合社会主义法治原则。

2.2.1 党内法规制度不得直接设定和改变公民的法定权利和义务

国家法律法规可以规范全体公民法人和其他组织的行为，党内法规制度只能规范党组织的工作活动和党员行为，党内法规制度的边界是调整党内关系。一方面，不得直接对党外群众限制或剥夺权利、增加或减免义务，如不得减免企业依法纳税的义务；另一方面，虽然党内法规制度可以对党员提出更严格的要求，甚至居于特别权力关系需要放弃某些公民权利，但这一定不能超过限度，党内法规制度不能以规范党员行为的名义直接设定和改变公民的法定权利和义务，特别是人的基本权利。2017年2月，江西某县县委出台《关于重申严禁县副处级以上领导干部打麻将的通知》，作出了禁止在职副县级以上领导干部在任何时间、任何场合以任何形式参与打麻将的规定，毋庸置疑，正风肃纪从“关键少数”抓起，这对转变工作作风、提升工作人员精神状态、防止权钱交易都具有重要意义，但这里面规定的“三个任何”就涉及到公民的基本权利，我国宪法规定了休息权属于公民的基本权利，从法理上分析，休息权应当包括休整权、休假权、休闲权、安宁权。一种纯粹娱乐的打麻将行为属于休闲权，即劳动者可以通过积极行动或消极静养等方式享受闲暇的权利，这是一种基本人权，地方党委的制度不能加以剥夺。

2.2.2 党内法规制度不得违反法律保留原则

法律保留原则是指凡属于宪法法律规定的只能由法律规定的事项，则只能由法律作出规定。其本质就是划清立法权和行政权的界限，规范行政自主性的边界。《中华人民共和国立法法》规定了11个方面的法律保留事项，也就是说，这些事项只能通过制定法律来规范，不能制定法规、规章及其他规范性文件进行规范，也不能通过党内法规制度加以规定。一直以来，纪委双规的调查方式争议较大，双规的依据是1994年5月1日实施的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，双规时间后来被解释为接受调查时间，一般为3个月，必要时延长1个月。限制人身自由的规定属于法律保留事项，而长达4个月的限制人身自由缺乏宪法法律的明确授权。这只能是法治不健全时期的一种权宜之计和过渡性措施。在全面依法治国的新时代，必须要体现宪法的统一性和权威性。因此，通过制定《国家监察法》，赋予监察委员会监督、调查、处置权限，把双规改为留置，监察与执法、司法机关实现有效衔接，使党的主张成为国家意志，党内法规制度与国家法律法规形成对接，体现了依规治党和依法治国的有机统一，实现对公职人员监督“全覆盖”。

2.2.3 党内法规制度不得作出同国法相抵触的规定

一方面，党内法规制度不得对国家法律法规禁止的事项作出允许性规定，不得对国家法律法规授权的行为加以限制。比如，有的地方党委以制度形式作出地方保护规定，党员干部认为行政行为违法时不得提出行政诉讼等等；另一方面，党内法规制度不得改变国家法律法规规定的标准，如有的地方为了吸引招商投资，以党内法规制度的形式降低减税免税标准，降低法定行政许可条件或免除法定程序。党内法规制度同国家法律相抵触，突破法律底线，特别是地方制定的党内制度与宪法和法律、行政法规相抵触的情形比较常见，如一些地方党委为了移风易俗，出台制度来规范民间操办酒席的管理办法，明确了办酒席的范围、申报备案及相关处罚措施，把一些对党员干部的严要求、高标准推广到全社会的公民，虽然心怀良好初衷，但这明显违反了党在宪法法律范围内活动的基本要求。

3 实践层面：把握国家法律与党内法规的相互协调

党内法规制度同国家法律法规主要体现在立法、执法、司法、守法等方面协调一致，实现党内法规制度与国家法律的有机统一，既要保证党内法规制度的稳定性、权威性，又要维护宪法法律的权威性、统一性，在法治中国建设的进程中统筹推进依规治党和依法治国。

3.1 把握违法行为与违纪行为的构成要件

从法理上讲，无论是承担民事责任、行政责任还是刑事责任，都必须具备构成要件，具体包括主体要件、客观行为、主观方面、损害结果及因果关系等。违纪行为同样也应当具备相应的构成要件。与此同时，违法行为与违纪行为在构成要件时也是有差别的，不能混同，更不能相互替代。既不能以纪律责任替代法律责任，也不能以法律责任替代纪律责任，还必须正确区分违法行为与违纪行为的边界。2017年2月，浙江省天台县洪畴镇福丁村一位村民想参加村委会主任的竞选，在村里微信群里(120多人)发了一个100元红包，洪畴镇党委收到监督员举报后，镇党委立即启动了应急处置预案，镇纪委、派出所等部门迅速联动。公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》认定其构成贿选且情节严重，对该村民作出了行政拘留7天并处以500元的处罚，并在市、县范围内通报。从党内法规制度层面分析，可以认定其行为是一种贿选，但从《治安管理处罚法》第二十三条的规定来解释，情节严重应当是故意扰乱选举秩序甚至造成选举工作无法正常进行的。违纪行为与违法行为的构成要件必须准确把握与恰当运用。

3.2 把握执法行为与执纪行为的实施保障

党内法规制度的实施方式不同于国家法律，党内法规制度不得运用国家强制力保障实施，主要是依靠党的纪律来保障实施；也不得作为行政机关的执法依据或司法机关的裁判依据；不得依靠行政权、司法权保证党内法规制度的贯彻落实。换句话说，行政机关所执之法与司法机关所司之法都只能是国家法律法规，而不能是党内法规制度。实践中，有的行政机关和司法机关直接依据党内法规制度作出影响行政相对人法定权利的行为，这种做法既损害了国家法律的权威，也损害了党规形象。必须准确把握执法行为与执纪行为的实施保障。

参考文献：

[1] 党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 马克思恩格斯选集：第一卷[M].北京：人民出版社，1995：285.